Апелляционное определение № 33А-7251/2021 от 29.09.2021 Иркутского областного суда (Иркутская область)

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по административным делам Иркутского областного суда в составе:

судьи-председательствующего Медведевой Н.И.,

судей Каракич Л.Л., Бутиной Е.Г.,

при секретаре судебного заседания Шаракшановой И.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело №2а-544/2021 по административному исковому заявлению Западно-Байкальского межрайонного природоохранного прокурора, действующего в интересах Российской Федерации, неопределенного круга лиц, к Енисейскому бассейновому водному управлению Федерального агентства водных ресурсов о признании ненормативного правового акта незаконным в части

по апелляционной жалобе Енисейского бассейнового водного управления на решение Слюдянского районного суда Иркутской области от 20 мая 2021 г.,

установила:

в обоснование административного искового заявления указано, что при осуществлении надзора за соблюдением требований законодательства об охране водных объектов выявлены нарушения законодательства об охране озера Байкал. Муниципальное унитарное предприятие «Канализационные очистные сооружения Байкальского муниципального образования» (далее - МУП «КОС БМО») эксплуатирует канализационные очистные сооружения, расположенные в (адрес изъят). Сброс сточных вод в озеро Байкал осуществляется на основании решения о предоставлении водного объекта в пользование, зарегистрированного в государственном водном реестр 9 ноября 2018 г. Приказом Енисейского БВУ от 8 ноября 2018 г. № 307 утверждены нормативы допустимых сбросов (далее также НДС) МУП «КОС БМО» для выпуска сточных вод № 1 в озеро Байкал. Срок действия нормативов допустимых сбросов установлен на 5 лет - до 8 ноября 2023 г. Срок утверждения нормативов допустимых сбросов на 5 лет для МУП «КОС БМО» определен исходя из положений методики разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей, утвержденных Приказом Минприроды России от
17 декабря 2007 г. № 333. Фактически нормативы допустимых сбросов утверждаются на 3 или 5 лет (приказ МПР России от 17 декабря 2007 г. № 333). Приведенные положения законодательства противоречат статье 14 Федерального закона от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» (далее Закон об охране озера Байкал), согласно которой нормативы допустимых сбросов должны устанавливаться на срок 1 год. Данный федеральный закон является специальной нормой. Соблюдение указанных нормативов в совокупности должно ограничивать негативное воздействие на отдельные компоненты окружающей среды как от одного природопользователя, так и от всех природопользователей, расположенных на определенной территории, и таким образом обеспечивать нормативное состояние качества окружающей среды. Утверждение для МУП «КОС БМО» нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водный объект в центральной экологической зоне Байкальской природной территории сроком на 5 лет противоречит специальному регулированию, установленному законодательством об охране озера Байкал, создает предпосылки для увеличения возможных объемов загрязнения озера Байкал, гибели естественных нерестилищ и сокращению кормовой базы омуля и других ценных видов рыб. В связи с этим, противоречащий закону приказ Енисейского бассейнового водного управления подлежит признанию незаконным и отмене в этой части. Невыполнение указанных мероприятий создаст угрозу загрязнения водных объектов, гибели водных биоресурсов, собственником которых является государство, в связи с чем, будут нарушены права Российской Федерации, как собственника водного объекта.

На основании изложенного административный истец просил суд признать незаконным приказ Енисейского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов от 8 ноября 2018 г. №307 «Об утверждении нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты» водопользователя МУП «КОС БМО» для выпуска сточных вод №1 в озеро Байкал в части установления срока действия нормативов - до 8 ноября 2023 г.

Решением Слюдянского районного суда Иркутской области от
20 мая 2021 г., с учетом определения об исправлении описки от
12 августа 2021 г., административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе руководитель Енисейского бассейнового водного управления (далее Енисейское БВУ) ФИО1 просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт. В обоснование доводов жалобы указывает, что до 1 января 2021 г. НДС разрабатывались в соответствии с Методикой разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей, утвержденной приказом Минприроды России от
17 декабря 2007 г. № 333 (далее – Методика), положениями которой, в том числе были установлены сроки разработки и утверждения НДС. Согласно пункту 14 Методики, в редакции, действовавшей с 14 сентября 2018 г. по
1 января 2021 г., НДС разрабатывались и утверждались на 5 лет. Таким образом, признание приказа Енисейского БВУ от 8 ноября 2018 г. № 307 в части установления сроков действия нормативов привело к нарушению требований Методики. Кроме того, судом сделан неверный вывод о том, что ежегодный пересмотр нормативов Методикой не предусмотрен, поскольку в соответствии с пунктом 14 Методики разработка и утверждение новых НДС до истечения срока действия утвержденных в установленном порядке НДС осуществляется в том числе, при утверждении в установленном порядке нормативов допустимого на водные объекты. Во исполнение пункта 2 статьи 14 Закона об охране озера Байкал НДС МУП «КОС БМО» утверждены Енисейское БВУ в соответствии с нормативами предельно допустимых воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал, утвержденными приказом Минприроды России от 5 марта 2010 г. № 63 «Об утверждении нормативов предельно допустимых воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал и перечня вредных веществ, в том числе веществ, относящихся к категориям особо опасных, высокоопасных, опасных и умеренно опасных для уникальной экологической системы озера Байкал». В пункте 2 приказа установлено, что утвержденные, в соответствии с пунктом 14 Методики НДС, при утверждении (пересмотре) нормативов допустимого воздействия на уникальную экологическую систему озеро Байкал подлежат пересмотру до окончания срока действия в установленном порядке. В соответствии с пунктами 2, 12 и 14 Методики нормирование качества воды осуществляется в соответствии с физическими, химическими, биологическми и иными показателями состава воды водных объектов, определяющими пригодность ее для конкретных целей водопользования и/или устойчивого функционирования экологической системы водного объекта в соответствии со статьями 20 и 21 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Расчетная величина норматива допустимого сброса тесно связана с числовым значением норматива качества вод водных объектов. Величина НДС разрабатывается и утверждается для действующих и проектируемых организаций – водопользователей. Разработка величин НДС осуществляется как организацией – водопользователем, так и по ее поручению проектной или научно-исследовательской организацией. Таким образом, статьей
14 Закона об охране озера Байкал обязанность по установлению НДС с учетом результатов научных исследований и ежегодному обязательному пересмотру в целях его уменьшения ложится на организацию – водопользователя. Указывает, что судом не дана оценка обстоятельству, что в случае изменения предельно допустимого объема сбросов и выбросов вредных веществ до окончания срока действия НДС по приказу Енисейского БВУ № 307 водопользователю было бы отказано по причине установленного срока до 8 ноября 2023 г.

В письменных возражениях административный истец просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Руководствуясь частью 2 статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ), судебная коллегия рассмотрела дело в отсутствие представителя заинтересованного лица МУП «КОС БМО», надлежащим образом извещенного о дате, времени и месте рассмотрения дела.

Заслушав доклад судьи, объяснения представителя административного ответчика ФИО2, поддержавшей доводы жалобы, представителя административного истца ФИО3, возражавшей против удовлетворения жалобы, изучив материалы дела, проверив законность и обоснованность решения суда, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 218, части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для признания незаконными решения, действия (бездействия) должностного лица, наделенного отдельными публичными полномочиями, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя. При отсутствии одного из условий оснований для удовлетворения заявленных требований у суда не имеется.

Пунктом 1 части 1 статьи 22 Федерального закона от 10 января 2002 г.
№ 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Закон об охране окружающей среды) в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц - природопользователей устанавливаются нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, в том числе, нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов.

Нормативы допустимого воздействия на водные объекты разрабатываются на основании предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ, микроорганизмов и других показателей качества воды в водных объектах. Утверждение нормативов допустимого воздействия на водные объекты осуществляется в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

В соответствии со статьей 19 Закона об охране окружающей среды нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Нормирование в области охраны окружающей среды заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также нормативных документов в области охраны окружающей среды. Нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 17 декабря 2007 г. № 333 утверждена Методика разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей, которая действовала в момент принятия оспариваемого приказа.

Пунктом 14 Методики предусмотрено, что нормативы допустимых сбросов разрабатываются на пять лет.

Судом установлено, что МУП «КОС БМО» эксплуатирует канализационные очистные сооружения, расположенные (адрес изъят).

Сброс сточных вод в озеро Байкал осуществляется на основании решения о предоставлении водного объекта в пользование (номер изъят), зарегистрированного в государственном водном реестре
9 ноября 2018 г.

Согласно сведениям об использовании воды в 2018 году в озеро Байкал отведено недостаточно очищенных сточных вод - 1324,17 тыс. куб.м, в 2019 г. - 1563,46 тыс. куб.м, в 2020 г. - 1873 тыс. куб.м, 20 тыс. куб.м.

Приказом Енисейского БВУ от 8 ноября 2018 г. № 307 утверждены нормативы допустимых сбросов МУП «КОС БМО» для выпуска сточных вод № 1 в озеро Байкал. Срок действия нормативов допустимых сбросов установлен на 5 лет - до 8 ноября 2023 г.

Срок утверждения нормативов допустимых сбросов (на 5 лет) для МУП «КОС БМО» был определен исходя из положений Методики разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей, утвержденной Приказом Минприроды России от
17 декабря 2007 г. № 333.

Разрешая спор и удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции исходил из того, что в спорной ситуации подлежит применению Закон об охране озера Байкал, который регулирует предельно допустимый объем сбросов и выбросов вредных веществ в озеро Байкал, согласно которому срок утверждения нормативов допустимого сброса составляет 1 год.

Выводы суда подробно мотивированы, соответствуют содержанию исследованных судом доказательств и норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, и не вызывают у судебной коллегии сомнения в их законности и обоснованности.

Доводы жалобы, направленные на несогласие с выводами суда, судебной коллегией отклоняются по следующим основаниям.

Озеро Байкал включено в Список объектов всемирного наследия в
1996 году на 20-й сессии Комитета всемирного наследия ЮНЕСКО.

Согласно статье 2 Закона об охране озера Байкал Байкальская природная территория - территория, в состав которой входят озеро Байкал, водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории Российской Федерации, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него.

В целях охраны уникальной экологической системы озера Байкал на Байкальской природной территории устанавливается особый режим хозяйственной и иной деятельности (статья 5 Закона об охране озера Байкал).

Согласно части 1 статьи 14 Федерального закона об охране озера Байкал предельно допустимый объем сбросов и выбросов вредных веществ, размещения отходов производства и потребления, опасных для уникальной экологической системы озера Байкал, устанавливается с учетом результатов научных исследований в соответствии с законодательством Российской Федерации и ежегодно подлежит обязательному пересмотру в целях его уменьшения с учетом состояния окружающей среды Байкальской территории.

Таким образом, для источников сбросов, расположенных на Байкальской природной территории, нормативы допустимых сбросов должны устанавливаться на срок 1 год, что влечет соответствующую обязанность ежегодно пересматривать нормативы. Соблюдение нормативов в совокупности должно ограничивать негативное воздействие на отдельные компоненты окружающей среды как от одного природопользователя, так и от всех природопользователей, расположенных на определенной территории, и таким образом обеспечивать нормативное состояние качества окружающей среды.

Верховный Суд в своем решении от 7 августа 2001 г. № ГКПИ01-1167 подчеркнул, что «при наличии специальной нормы, регулирующей конкретные отношения, применяются положения этой специальной нормы».

В Определении Конституционного Суда от 5 октября 2000 г. № 199-О указано, что «в соответствии с общими принципами права в случае коллизии норм, регулирующих одни и те же общественные отношения, применению подлежат нормы закона, принятого по времени позднее, при условии, что в нем не установлено иное, при этом приоритетом над общими нормами обладают специальные нормы».

В Постановлении Конституционного Суда от 29 июня 2004 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» Конституционный Суд уточнил свою позицию, отметив, что «в отношении федеральных законов как актов одинаковой юридической силы применяется правило lex posteriori derogat lex priori («последующий закон отменяет действие предыдущего»), означающее, что даже если в последующем законе отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых законоположений, в случае коллизии между ними действует последующий закон; вместе с тем независимо от времени принятия приоритетными признаются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений».

По указанным основаниям суд первой инстанции пришел к правильному выводу о наличии правовых оснований для удовлетворения требований, поскольку специальным законом предусмотрен ежегодный пересмотр предельно допустимых объемов сбросов.

Отклоняя доводы административного ответчика о законности оспариваемого приказа в части установления срока действия нормативов суд исходил из следующего.

Ссылка на вступление в законную силу с 1 января 2019 г. Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» основанием для отказа в удовлетворении административного иска не является, так как проверке законности и обоснованности соответствующего решения компетентного органа суд проверяет законность и обоснованность указанного решения, исходя из тех обстоятельств, которые имели место на момент его принятия.

Как верно указано судом в спорной ситуации административному ответчику не вменяется обязанность пересматривать предельно допустимые объемы сбросов, а оспаривается противоречащий требованиям пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» приказ 8 ноября 2018 г. № 307 от «Об утверждении нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты».

Доводы жалобы в той части, что обязанность по ежегодному пересмотру НДС лежит на водопользователе судебной коллегией отклоняются.

В соответствии со статьей 35 Водного кодекса РФ поддержание поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем требованиям законодательства, обеспечивается путем установления и соблюдения нормативов допустимого воздействия на водные объекты (часть 1). Нормативы допустимого воздействия на водные объекты разрабатываются на основании предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ, микроорганизмов и других показателей качества воды в водных объектах (часть 2). Утверждение нормативов допустимого воздействия на водные объекты осуществляется в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации (часть 3).

Правительство Российской Федерации, реализуя предоставленные ему полномочия, Постановлением № 881 установило, что нормативы допустимого воздействия на водные объекты (допустимого совокупного воздействия всех источников, расположенных в пределах речного бассейна или его части, на водный объект или его часть) разрабатывает Федеральное агентство водных ресурсов с участием Федерального агентства по рыболовству, Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека на основании предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ, микроорганизмов и других показателей качества воды в водных объектах и в соответствии с методическими указаниями по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты и утверждает указанные нормативы при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы (пункт 1).

Таким образом, нормативы предельно допустимых сбросов утверждаются административным ответчиком, при установлении которых не были приняты во внимание специальные нормы относительно срока, а именно ежегодный их пересмотр.

Тот факт, что пунктом 2 приказа от 8 ноября 2018 г. № 307 определена возможность пересмотра до окончания срока действия нормативов в установленном порядке не свидетельствует о соблюдении ответчиком положений, предусмотренных Законом об охране озера Байкал.

В целом доводы апелляционной жалобы повторяют правовую позицию заявителя жалобы в суде первой инстанции и фактически направлены на переоценку имеющихся в деле доказательств, являвшихся предметом судебного исследования и получивших в соответствии с требованиями процессуального закона надлежащую правовую оценку в оспариваемом судебном решении, с которыми судебная коллегия соглашается.

Принимая во внимание изложенное, судебная коллегия приходит к выводу, что решение суда является законным, обоснованным и отмене не подлежит.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Слюдянского районного суда Иркутской области от
20 мая 2021 г. по данному административному делу оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационной жалобы через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.