Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1-М. С. к Администрации города Элисты о признании незаконным решения об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка по апелляционной жалобе (с дополнением) административного истца ФИО1-М.С. на решение Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 12 ноября 2020 года № *.

Заслушав доклад судьи Говорова С.И. об обстоятельствах дела, доводах апелляционной жалобы (с дополнением), объяснения административного истца ФИО1-М.С., ее представителя ФИО2, возражения представителя административного ответчика ФИО3, судебная коллегия

установила:

ФИО1-М.С. обратилась в суд с административным иском, указав, что, являясь собственником земельного участка, расположенного по адресу: *, с кадастровым номером*, площадью * кв.м., с видом разрешенного использования «для реконструкции цеха ДСК под спортивный манеж», в августе 2020 года обратилась в Администрацию г. Элисты с заявлением об изменении вида разрешенного использования указанного земельного участка на «индивидуальное жилищное строительство» (код 2.1). Администрацией г. Элисты ей отказано в изменении вида разрешенного использования со ссылкой на то, что согласно Генеральному плану г. Элисты земельный участок расположен в зоне многоквартирной жилой застройки. Считает данный отказ незаконным, поскольку в соответствии с Правилами землепользования и застройки г. Элисты земельный участок находится в зоне жилой застройки первого типа (Ж-1), которая, согласно ст. 22 данных Правил, предусматривает в качестве одного из основных видов разрешенного использования для данной территориальной зоны индивидуальное жилищное строительство. Целевое назначение земельного участка – «для реконструкции цеха ДСК под спортивный манеж» - не соответствует разрешенному использованию в соответствии с зонированием территорий, такой вид разрешенного использования земельных участков в законодательстве отсутствует. Поскольку существующее целевое назначение земельного участка не соответствует разрешенному использованию в соответствии с зонированием территорий, полагает необходимым применение в данном случае положений п. 13 ст. 34 Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" об установлении соответствия вида разрешенного использования земельного участка Классификатору видов разрешенного использования земельных участков. Просила признать действия Администрации г. Элисты, выразившиеся в отказе изменить вид разрешенного использования земельного участка с предназначенного «для реконструкции цеха ДСК под спортивный манеж» на «индивидуальное жилищное строительство» (код 2.1) незаконными.

В судебное заседание административный истец ФИО1 А-М.С., извещенная о времени и месте рассмотрения дела, не явилась.

Представитель административного истца ФИО2 требования административного иска поддержал.

Представитель административного ответчика Администрации г. Элисты ФИО4 административные требования не признала, просила отказать в удовлетворении административного иска. Сославшись на ст. ст. 1, 18, 30, 33, 34, 35 Градостроительного кодекса РФ, указала, что согласно Генеральному плану г. Элисты, утвержденному решением Элистинского городского собрания от 1 июля 2010 года № 1, спорный земельный участок находится в зоне многоэтажной жилой застройки (5 этажей и выше). В связи этим изменение вида разрешенного использования земельного участка с установленного «для реконструкции цеха ДСК под спортивный манеж» на «индивидуальное жилищное строительство» не представляется возможным.

Представитель заинтересованного лица - Министерства по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия, извещенный о времени и месте судебного заседания, не явился, сведений об уважительности причин неявки, ходатайств об отложении дела, возражений относительно административного иска не представил.

Решением Элистинского городского суда Республики Калмыкия № * от 12 ноября 2020 года в удовлетворении административного искового заявления ФИО1-М.С. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец ФИО1-М.С. просит отменить решение суда и принять новое решение в соответствии с требованиями административного иска. Полагает, что судом первой инстанции неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для административного дела, а также неправильно применены нормы материального права. Указывает, что в соответствии с п. 13 ст. 34 Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" по заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков уполномоченные на установление или изменение видов разрешенного использования земельного участка орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение одного месяца со дня поступления такого заявления обязаны принять решение об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным классификатором видов разрешенного использования земельных участков; данное решение является основанием для внесения изменений в сведения государственного кадастра недвижимости о разрешенном использовании земельного участка. Приводя положения ст. ст. 7, 85 Земельного кодекса РФ, ст. 22 Правил застройки и землепользования г. Элисты, утвержденных решением Элистинского городского собрания Республики Калмыкия от 27.12.2010 г. № 1, отмечает, что спорный земельный участок в соответствии с указанными Правилами находится в зоне жилой застройки первого типа (Ж-1), одним из основных видов разрешенного использования для данной территориальной зоны является «индивидуальные жилые дома». Указывает, что из системного толкования и анализа пп. 2, 5, 6, 7, 8 ст. 1, чч. 1, 3, 11, 12 ст. 9, ч. 3 ст. 23, ч. 1 ст. 26, ч. 15 ст. 35, ст. 41, 43 Градостроительного кодекса РФ следует, что положения генерального плана применительно к вопросам строительства, носящим более узкий характер, напрямую не применяются, а реализуются посредством градостроительного зонирования, к документам которого отнесены правила землепользования и застройки и документация по планировке территории.

В дополнении к апелляционной жалобе административный истец указывает, что ранее согласно решению Элистинского городского собрания от 24.12.2015 г. земельный участок площадью * кв.м., расположенный по адресу: *, был включен в зону жилой застройки второго типа (Ж-2/43), по решению Элистинского городского собрания от 21.12.2017 г. земельный участок площадью * кв.м., расположенный по адресу: *, в состав которого входил и спорный земельный участок, включен в зону жилой застройки первого типа (Ж-1/43). Отмечает, что при наличии утвержденных в установленном порядке правил землепользования и застройки собственник земельного участка, находящегося в частной собственности, может выбирать основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельного участка самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований с органами местного самоуправления.

Проверив материалы настоящего административного дела, а также дополнительно представленные материалы, обсудив доводы апелляционной жалобы (с дополнением), судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со ст. 218 Кодекса административного судопроизводства РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу ч. 9 ст. 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд, помимо прочего, выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами, а также соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Согласно ч. 2 ст. 227 КАС РФ суд принимает решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающим права, свободы и законные интересы административного истца.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что принадлежащий ФИО5-М.С. земельный участок входит в состав установленной Правилами землепользования и застройки города Элисты территориальной зоны Ж-1, которая не соответствует функциональной зоне многоэтажной жилой застройки Генерального плана города Элисты, в связи с чем, в силу требований ч. 3 ст. 9, чч. 9, 10 ст. 31, п. 1 ч. 2 ст. 33, п. 2 ч. 1 ст. 34, ч. 15 ст. 35 Градостроительного кодекса РФ, предусматривающих принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий, пришел к выводу о соответствии закону действий административного ответчика, выразившихся в отказе изменить вид разрешенного использования земельного участка.

Оценивая вывод суда, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с пп. 8 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ одним из основных принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной территории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

В силу п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Классификатор видов разрешенного использования земельных участков утвержденприказомМинэкономразвития Российской Федерации от 01.09.2014 N 540.

На основании п. 11 ст. 34 Федерального закона от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений вЗемельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом РФ классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору.

До 1 января 2021года орган местного самоуправления поселения, орган местного самоуправления городского округа обязаны внести изменения в правила землепользования и застройки в частиприведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными классификатором видов разрешенного использования земельных участков. При этом проведение публичных слушаний по проекту изменений, вносимых в правила землепользования и застройки, не требуется (п. 12 ст. 34 Федерального закона N 171-ФЗ).

В силу п. 13 ст. 34Федерального закона N 171-ФЗ по заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков уполномоченные на установление или изменение видов разрешенного использования земельного участка орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение одного месяца со дня поступления такого заявления обязаны принять решение об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным классификатором видов разрешенного использования земельных участков. Данное решение является основанием для внесения изменений в сведения государственного кадастра недвижимости о разрешенном использовании земельного участка.

Исходя из изложенного, в пределах указанных в пунктах 11-13 ст. 34 Федерального закона N 171-ФЗ процедур орган местного самоуправления не устанавливает новый и не изменяет прежний вид разрешенного использования земельного участка, а приводит в соответствие ранее установленный вид разрешенного использования действующему Классификатору. Таким образом, публичные власти лишь дополнительно подтверждают юридический факт легальности прежнего вида разрешенного использования, не предусмотренного в федеральном Классификаторе, но установленного ранее, до его вступления в силу, тем самым прежний вид разрешенного использования уточняется, но не изменяется.

Изменение же вида разрешенного использования земельного участка его собственником осуществляется в иных процедурных условиях.

Согласно ч. 3 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

В соответствии с п. 8 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ документом градостроительного зонирования являются Правила землепользования и застройки, утверждаемые нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В силу ч. 4 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

В соответствии с п. 3 ст. 85 Земельного кодекса РФ собственники земельных участков могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

С учетом изложенного и положений ст. 209 Гражданского кодекса РФ собственник может самостоятельно выбирать вид разрешенного использования из числа предусмотренных зонированием территорий.

Согласно пп. 3 и 5 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" при наличии утвержденных в установленном порядке правил землепользования и застройки принятия соответствующего решения органа местного самоуправления об изменении вида разрешенного использования не требуется. Изменение сведений о разрешенном использовании в таком случае производится на основании заявления и необходимых для кадастрового учета документов с использованием процедуры кадастрового учета изменений объекта недвижимости, то есть непосредственно органом, осуществляющим кадастровый учет изменений объекта недвижимости.

Таким образом, законодатель разграничивает процедуру изменения разрешенного использования земельного участка (для собственника земельного участка – в органе, осуществляющем кадастровый учет изменений объекта недвижимости) и процедуру установления соответствия вида разрешенного использования федеральному классификатору (в органе местного самоуправления).

Как следует из материалов дела, ФИО1 А-М.С. является собственником земельного участка расположенного по адресу: *, с кадастровым номером*, площадью *кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для реконструкции цеха ДСК под спортивный манеж.

Согласно сведениям Филиала ФГБУ «ФКП Росреестра» по Республике Калмыкия, вид разрешенного использования указанного спорного земельного участка («для реконструкции цеха ДСК под спортивный манеж»), образованного 23.07.2020 г. путем раздела исходного земельного участка с кадастровым номером * на два самостоятельных земельных участка (с кадастровыми номерами * и *) в силу положений пункта 3 статьи 11.2 Земельного кодекса РФ унаследован от данного исходного земельного участка. В свою очередь, вид разрешенного использования земельного участка (с кадастровым номером *) унаследован в результате образования этого участка путем раздела исходного земельного участка (с кадастровым номером *). Сведения о виде разрешенного использования («для реконструкции цеха ДСК под спортивный манеж») земельного участка с кадастровым номером * внесены кадастр недвижимости на основании постановления Мэрии г. Элисты от 01.06.2006 г. № *.

Согласно Генеральному плану г. Элисты, утвержденному решением Элистинского городского Собрания от 1 июля 2010 года № 1, земельный участок, расположенный по адресу:*, с кадастровым номером*, находится в функциональной зоне многоэтажной жилой застройки (5 этажей и выше).

Статьей 22 Правил землепользования и застройки г. Элисты, утвержденных решением Элистинского городского Собрания Республики Калмыкия от 27.12.2010 N 1, одним из основных видов разрешенного использования для территориальной зоны - зоны жилой застройки первого типа (Ж-1) предусмотрен вид «индивидуальное жилищное строительство».

Решением Элистинского городского собрания Республики Калмыкия от 21 декабря 2017 года № 11 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Элисты» земельный участок, расположенный по адресу:*, включен в зону жилой застройки первого типа (Ж-1/45), с исключением из зоны жилой застройки второго типа (Ж-2/43).

03.08.2020 г. ФИО1-М.С. обратилась в Администрацию г. Элисты с заявлением об изменении вида разрешенного использования указанного выше земельного участка с кадастровым номером* с предназначенного «для реконструкции цеха ДСК под спортивный манеж» на «индивидуальное жилищное строительство».

Письмом заместителя Главы Администрации г. Элисты от 01.09.2020 г. № Х-4270/01-46 в удовлетворении заявления ФИО1-М.С. отказано, поскольку согласно Генеральному плану города Элисты, утвержденному решением Элистинского городского собрания от 01.07.2010 г. № 1, земельный участок с кадастровым номером* находится в зоне многоэтажной жилой застройки (5 эт. и выше), изменение вида разрешенного использования данного земельного участка не представляется возможным.

Из содержания указанных заявления и ответа следует, что требования заявителя заключались в проведении процедуры изменения вида разрешенного использования земельного участка. Данное обстоятельство и правильность формулировки подтверждена в настоящем судебном заседании ФИО1-М.С. и не оспаривается представителем административного ответчика.

Вместе с тем, в административном исковом заявлении ФИО1-М.С. в качестве основания заявленных требований о незаконности отказа органа местного самоуправления, сослалась на положения пункта 13 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации», предусматривающего процедуру установления соответствия вида разрешенного использования земельного участка, установленного до ведения в действие Классификатора, виду разрешенного использования, предусмотренному Классификатором.

В этой связи судебная коллегия приходит к следующему.

Поскольку требования заявителя, являющегося собственником земельного участка, к органу местного самоуправления (как они сформулированы в заявлении от 3.08.2020 г. – изменить вид разрешенного использования земельного участка на «индивидуальное жилищное строительство», который относится к числу предусмотренных градостроительным регламентом в качестве одного из основных для зоны Ж-1/45, в которой находится этот земельный участок), в данном случае в силу приведенного выше правового регулирования относятся к компетенции органа, уполномоченного в силу Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» на проведение процедур кадастрового учета изменений объекта недвижимости (пп. 3 и 5 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации"), у Администрации г. Элисты отсутствовали полномочия на их разрешение по существу (на удовлетворение либо на отказ), в связи с чем основания, приведенные в письменном отказе муниципального органа, не имеют правового значения для разрешения спора.

При таких обстоятельствах, действия Администрации г. Элисты, выразившиеся в отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка, по существу не нарушают права и законные интересы заявителя ФИО1-М.С., поскольку удовлетворение ее требований, указанных в заявлении от 3 августа 2020 года, означало бы собой подмену установленной законом процедуры изменения вида разрешенного использования земельного участка.

Кроме того, поскольку в заявлении ФИО5-М.С. от 3.08.2020 г. не заявлено требование о проведении процедуры установления соответствия вида разрешенного использования земельного участка, установленного до введения в действие Классификатора, виду разрешенного использования, предусмотренному Классификатором, данный вопрос, разрешение которого предполагает оценку органом местного самоуправления функционального соответствия таких видов разрешенного использования, по существу в оспариваемом ответе органа также не разрешался, доводы административного иска и апелляционной жалобы о нарушении административным ответчиком требований п. 13 ст. 34 Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» не основаны на фактических обстоятельствах дела и не подтверждаются имеющимися доказательствами.

Установленные обстоятельства не лишают заявителя права обратиться в уполномоченные органы с соответствующими требованиями (об изменении вида разрешенного использования земельного участка либо об установлении соответствия вида разрешенного использования земельного участка виду разрешенного использования, предусмотренному Классификатором) с соблюдением вышеприведенного правового регулирования.

Приведенные выводы судебной коллегии основаны, в том числе, и на правовой позиции, изложенной в п. 1 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 14.11.2018 г.

В этой связи, поскольку доводы апелляционной жалобы не содержат обстоятельств, которые безусловно влекут отмену правильного по существу судебного акта, с учетом требований части 5 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения.

На основании изложенного, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Калмыкия, руководствуясь статьями 308, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Элистинского городского суда Республики Калмыкия № * от 12 ноября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного истца ФИО1-М.С. – без удовлетворения.

Кассационная жалоба (представление) может быть подана через Элистинский городской суд Республики Калмыкия в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции в г. Краснодаре.

Председательствующий Л.Л. Лиджеева

Судьи Л.М. Кутланова

С.И. Говоров