Гражданский кодекс часть 1

председательствующего	Горна В.Ф.,
судей	Гончаровой Н.В., Венина А.Н.,

при секретаре	Чуйковой Ю.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Петропавловске-Камчатском 28 марта 2019 года административное дело по апелляционному представлению старшего помощника прокурора Карагинского района Бойцова В.В. на решение Карагинского районного суда Камчатского края от 11 января 2019 года, которым административное исковое заявление прокурора Карагинского района к администрации Карагинского муниципального района о признании незаконным бездействия и возложении обязанности оставлено без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Гончаровой Н.В., объяснения представителя административного истца начальника отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Камчатского края Новоселовой Е.В., поддержавшей доводы апелляционного представления, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

прокурор Карагинского района в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц обратился в суд с административным иском к администрации Карагинского муниципального района, в котором просил:

признать незаконным бездействие администрации Карагинского муниципального района, выразившееся в непринятии мер к соблюдению и исполнению в границах межселенной территории и территории муниципального образования городского поселения «п. Оссора» требований статьи 50 Федерального закона № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и подпункта «а» пункта 2 Положения о мерах по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания, утвержденного постановлением Правительства РФ от 29 апреля 2013 года № 380, а именно: в неотражении в документах территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий границ рыбоохранных зон с указанием ограничений их использования;

обязать администрацию Карагинского муниципального района в срок до 1 октября 2019 года внести в документы территориального планирования, градостроительного зонирования и документацию по планировке территорий сведения о границах рыбоохранных зон с указанием ограничений их использования.

В обоснование требований указал, что Приказом Федерального агентства по рыболовству от 20 ноября 2010 года № 943 установлена рыбоохранная зона шириной 500 метров для Берингова моря. Прокуратурой проведена проверка соблюдения законодательства о сохранении водных биоресурсов и среды их обитания, в ходе которой установлено, что граница межселенной территории Карагинского муниципального района проходит по береговой линии Карагинского залива Берингова моря. Вместе с тем в документах территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий границы рыбоохранной зоны не обозначены, отсутствуют указания ограничений их использования. Данное обстоятельство противоречит государственной политике по охране окружающей среды, нарушает конституционные права граждан на благоприятную окружающую среду, может повлечь ухудшение экологической обстановки и возникновение угрозы причинения вреда окружающей среде вследствие бесконтрольной эксплуатации земель.

Административный истец прокурор Карагинского района в судебном заседании участия не принимал.

Его представитель старший помощник прокурора Карагинского района Бойцов В.В. в судебном заседании требования прокурора поддержал.

Представитель административного ответчика администрации Карагинского муниципального района Щербина Н.А. возражала против удовлетворения требований прокурора.

Рассмотрев дело, суд вынес решение, которым отказал в удовлетворении требований прокурора.

В апелляционном представлении старший помощник прокурора Карагинского района Бойцов В.В. просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение. Указывает, что запланированное административным ответчиком в 2019 году внесение изменений в документы территориального планирования в связи с упразднением муниципального образования и включением его территории в состав межселенной территории района не может свидетельствовать о надлежащем исполнении органом местного самоуправления своих обязанностей. Решение о выделении средств на корректировку документов территориального планирования принято по иным основаниям, чем те, на которых ссылался прокурор в иске, и после внесения прокурором представления и предъявления административного искового заявления в суд. Ответчиком не представлены доказательства того, что в документах территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий будут отражены границы рыбоохранных зон и ограничений их использования. Кроме того довод ответчика о запланированных изменениях градостроительной документации в письменных возражениях на иск не был отражен, что является нарушением статьи 135 КАС РФ. Вывод суда о необходимости указания прокурором документов, в которые необходимо внести изменения, полагает необоснованным. Перечень документов территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий установлен Градостроительным кодексом РФ. Согласно его положениям неотъемлемым приложением к данным документам являются карты (схемы, чертежи и другое) с условными обозначениями, соответствующие текстовой части документа. Законодательством не определено количество приложений к каждому документу, не установлено их устойчивое наименование, в связи с чем при указании наименования документов, в которые необходимо внести изменения, при исполнении решения суда могут возникнуть сомнения и неясности в случае смены наименования технического документа или отражения рыбоохранных зон на новой карте.

В возражениях на апелляционное представление администрация Карагинского муниципального района просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционное представление прокурора без удовлетворения. Указывает, что администрацией Карагинского муниципального района ведется работа по внесению изменений в документы территориального планирования. Так решением Совета депутатов Карагинского муниципального района № 152 от 24 апреля 2018 года утверждено Положение о порядке подготовки документации по планировке территории Карагинского муниципального района. Решением Совета депутатов муниципального образования городское поселение «поселок Оссора» № 51 от 6 сентября 2018 года утвержден Порядок подготовки документации по планировке территории муниципального образования городского поселения «поселок Оссора». Бюджетом Карагинского муниципального района на 2019 год предусмотрена корректировка документов территориального планирования. В них будут внесены необходимые изменения, в том числе сведения о рыбоохранных зонах.

Выслушав представителя административного истца, изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления и возражений на него, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно статье 48 Федерального закона от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее – ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов») в целях сохранения условий для воспроизводства водных биоресурсов устанавливаются рыбоохранные зоны, на территориях которых вводятся ограничения хозяйственной и иной деятельности.

Рыбоохранной зоной является территория, которая прилегает к акватории водного объекта рыбохозяйственного значения.

В соответствии с пунктом 2 Правил установления рыбоохранных зон, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 6 октября 2008 года № 743, рыбоохранные зоны и их границы устанавливаются Федеральным агентством по рыболовству.

Приказом Федерального агентства по рыболовству от 20 ноября 2010 года № 943 «Об установлении рыбоохранных зон морей, берега которых полностью или частично принадлежат Российской Федерации, и водных объектов рыбохозяйственного значения Республики Адыгея, Амурской и Архангельской области» установлена рыбоохранная зона шириной 500 метров для Берингова моря.

Статьей 50 ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» установлено, что при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, внедрении новых технологических процессов и осуществлении иной деятельности должны применяться меры по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания (часть 1). Меры по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания, порядок их осуществления определяются Правительством Российской Федерации (часть 3).

Постановлением Правительства РФ от 29 апреля 2013 года № 380 утверждено Положение о мерах по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания.

Согласно подпункту «а» пункта 2 данного Положения к мерам по сохранению биоресурсов и среды их обитания относится отображение в документах территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий границ зон с особыми условиями использования территорий (водоохранных и рыбоохранных зон, рыбохозяйственных заповедных зон) с указанием ограничений их использования.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, прокуратурой Карагинского района проведена проверка соблюдения законодательства о сохранении водных биоресурсов и среды их обитания, в ходе которой установлено, что граница межселенной территории Карагинского муниципального района проходит по береговой линии Карагинского залива Берингова моря. Для Берингова моря установлена рыбоохранная зона шириной 500 метров. Из иска прокурора следует, что в документах территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий границы рыбоохранной зоны не обозначены, отсутствуют указания ограничений их использования.

14 сентября 2018 года прокурором Карагинского района главе Карагинского муниципального района внесено представление об устранении нарушений закона (л.д. 9-12).

Администрация Карагинского муниципального района, рассмотрев представление прокурора, письмом от 12 октября 2018 года оставила его без удовлетворения (л.д. 13-14).

Отказывая в удовлетворении требований прокурора, суд первой инстанции пришел к выводу, что органом местного самоуправления в настоящее время осуществляются работы по корректировки документов территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территории Карагинского муниципального района. Факт неправомерного бездействия административного ответчика по данному вопросу прокурором Карагинского района не доказан и судом не установлен.

Оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции у судебной коллегии не имеется.

Согласно статье 4 Устава Карагинского муниципального района территорию Карагинского муниципального района составляют территории муниципальных образований - сельских поселений: село Ивашка, село Ильпырское, село Карага, село Тымлат, территория городского поселения поселок Оссора и межселенные территории в границах муниципального образования. Территория села Кострома включена в состав межселенной территории.

По утверждению прокурора, администрацией Карагинского муниципального района не приняты меры по внесению сведений о рыбоохранной зоне Берингова моря в документы территориального планирования, градостроительного зонирования и документацию по планировке территорий межселенной территории Карагинского муниципального района и территории муниципального образования городского поселения «поселок Оссора».

При этом заявленные прокурором требования не позволяют однозначно определить, в какие конкретно документы не внесены сведения и в какие необходимо внести изменения.

Акт проверки прокурора в суд не представлен. Также не предоставлена информация, какие документы исследовались прокурором при проверке соблюдения администрацией Карагинского муниципального района законодательства о сохранении водных биоресурсов и среды их обитания, не представлены копии данных документов.

При этом согласно материалам дела суд первой инстанции предлагал прокурору уточнить заявленные требования. Тогда как прокурор своим правом не воспользовался, указав, что изменения необходимо внести во все градостроительные документы муниципальных образований.

Ссылки в представлении на то, что уточнение требований повлекло бы неопределенность при исполнении судебного акта, а также то, что законодательством не установлено устойчивое наименование данных документов, при исполнении решения суда могут возникнуть сомнения и неясности в случае смены наименования технического документа, судебная коллегия полагает несостоятельными, поскольку административные исковые требования должны быть сформулированы четко, определенно, недвусмысленно, недопустимы требования, носящие альтернативный характер. Процессуальное законодательство не возлагает на суд обязанность делать выводы о фактическом волеизъявлении истца относительно формулирования предмета спора, домысливать и предполагать, в чем конкретно выражаются требования истца и какие, по мнению истца, на ответчика должны быть возложены обязанности.

В соответствии со статьями 18, 30, 41 Градостроительного кодекса РФ документами территориального планирования муниципальных образований являются: 1) схемы территориального планирования муниципальных районов; 2) генеральные планы поселений; 3) генеральные планы городских округов.

К документам градостроительного зонирования относятся Правила землепользования и застройки.

Видами документации по планировке территории являются: 1) проект планировки территории; 2) проект межевания территории.

Сведения, которые подлежат включению в данные документы, перечислены в статьях 19, 23, 30, 42, 43 Градостроительного кодекса РФ.

Порядок подготовки документов территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий регламентирован главами 3, 4 и 5 Градостроительного кодекса РФ.

Пунктом 3 Положения о мерах по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания установлено, что меры по сохранению биоресурсов и среды их обитания, предусмотренные подпунктом «а» пункта 2 настоящего Положения, осуществляются органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности при подготовке документов территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий.

Решением Совета депутатов Карагинского муниципального района от 17 февраля 2011 года № 206 утверждена схема территориального планирования Карагинского муниципального района.

Согласно Положению о территориальном планировании Карагинского муниципального района (приложение № 5 к Решению Совета депутатов Карагинского муниципального района от 17 февраля 2011 года № 206) схема территориального планирования района разработана на расчетный срок до конца 2030 года.

Статьей 20 Градостроительного кодекса РФ установлено, что органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица вправе представить в органы местного самоуправления муниципального района предложения о внесении изменений в схему территориального планирования муниципального района.

Внесение изменений в схему территориального планирования муниципального района должно осуществляться в соответствии с требованиями, предусмотренными настоящей статьей и статьями 9 и 21 настоящего Кодекса.

Статьями 24, 33, 45 Градостроительного кодекса РФ предусмотрена возможность внесения изменения в генеральные планы, Правила землепользования и застройки, документацию по планировке территории.

Согласно материалам дела, в настоящее время администрацией Карагинского муниципального района принимаются меры, направленные на корректировку документов территориального планирования и градостроительного зонирования, о чем свидетельствует Выписка из Решения Совета депутатов Карагинского муниципального района от 25 декабря 2018 года № 7 «О бюджете Карагинского муниципального района на 2019 года и на плановый период 2020 и 2021 годов», согласно которой на мероприятия по корректировке документов территориального планирования предусмотрено бюджетное ассигнование в сумме 2000000 руб. Из Единой информационной системы в сфере закупок следует, что в период с 28 ноября 2018 года по 1 июня 2019 года администрацией Карагинского района запланировано осуществление закупки на выполнение работ по разработке проекта правил землепользования и застройки межселенной территории Карагинского муниципального района.

То обстоятельство, что решение о выделении средств на корректировку документов территориального планирования принято по иным основаниям, чем те, на которых ссылался прокурор в иске, как и то, что о запланированных изменениях градостроительной документации до сведения прокурора не было доведено в письменных возражениях на иск, не является основанием для отмены состоявшегося судебного решения.

В тоже время прокурор Карагинского района не лишен возможности представить в органы местного самоуправления муниципального района предложения о внесении изменений в документы территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий в установленном порядке.

Поскольку нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению дела, судом не допущено, постановленное по делу решение подлежит оставлению без изменения, а апелляционное представлениестаршего помощника прокурора Карагинского района Бойцова В.В.– без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Карагинского районного суда Камчатского края от 11 января 2019 года оставить без изменения, апелляционное представление старшего помощника прокурора Карагинского района Бойцова В.В. – без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи