Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании 06 февраля 2019 года административное дело по административному исковому заявлению прокурора города Хабаровска к администрации города Хабаровска о признании нормативного акта недействующим в части,

по апелляционному представлению прокурора города Хабаровска на решение Центрального районного суда г.Хабаровска от 29 октября 2018 года,

заслушав доклад судьи Романовой И.А., пояснения прокурора Доськовой Т.Ю., представителя администрации города Хабаровска – ФИО1,

УСТАНОВИЛА:

Прокурор города Хабаровска обратился в суд с административным иском к администрации города Хабаровска и просил признать недействующими пункты 2.5, 2.6, 2.7, абзацы 1,2 пункта 2.9, пункт 2.10 раздела 2 Порядка предоставления организациям, осуществляющим производство и (или) передачу, и (или) сбыт тепловой энергии населению, субсидий на возмещение убытков, связанных с применением регулируемых цен (тарифов) на тепловую энергию, поставляемую населению, утверждённого постановлением администрации города Хабаровска от 18.05.2017 № 1617 (далее – Порядок); возложить на администрацию города Хабаровска обязанность в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу привести Порядок в соответствие действующему законодательству Российской Федерации; указать на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления, согласно требованиям п.2 ч.4 ст.215 КАС РФ.

В обоснование требований прокурор г.Хабаровска указал, что в ходе проверки Порядка по поручению прокуратуры Хабаровского края выявлены отдельные нормы, противоречащие бюджетному законодательству и нормативным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг, утвержденным постановлением Правительства РФ от 06.09.2016 № 887, а также содержащие коррупциогенные факторы.

09.06.2018 прокурором города Хабаровска на отдельные положения Порядка принесен протест. 06.08.2018 постановлением администрации г.Хабаровска от 06.08.2018 № 2685 «О внесении изменений в порядок предоставления организациям, осуществляющим производство, и (или) передачу, и (или) сбыт тепловой энергии для нужд населения, субсидий на возмещение убытков, связанных с применением регулируемых тарифов (цен) на тепловую энергию, поставляемую населению, утверждённый постановлением администрации города от 18.05.2017 № 1617», опубликованного в печатном издании «Хабаровские вести» (№ 121, 10.08.2018), в действующую редакцию Порядка внесены изменения, требования прокурора г.Хабаровска при изучении которых, удовлетворены частично.

Вместе с тем, при внесении изменений не учтены следующие обстоятельства, указанные в протесте:

- абзац 2 пункта 2.6 раздела противоречит абзацу 1 пункта 2.6 раздела 2 в части количества соглашений, что не отвечает требованиям ясности, непротиворечивости, определенности правовой нормы, и, как следствие, нарушает принцип равенства всех перед законом и судом, закрепленный в ст.19 Конституции РФ;

- абзац 2 пункта 2.9 раздела 2 Порядка устанавливает необходимость главному распорядителю ежемесячно до 10-го числа направлять информацию и заявку на финансирование субвенции на выполнение отдельных полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти края, установленных Законом Хабаровского края от 31.10.2007 № 150 «О наделении органов местного самоуправления Хабаровского края государственными полномочиями Хабаровского края по возмещению организациям убытков, связанных с применением регулируемых цен (тарифов) на тепловую энергию, поставляемую населению», в министерство жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края для финансирования; пунктом 2.10 раздела 2 Порядка предусмотрено, что после поступления субвенции из краевого бюджета главный распорядитель в течение трех рабочих дней принимает решение о предоставлении субсидии и осуществляет перечисление субсидии получателю не позднее десятого рабочего дня после его принятия.

Абзацы 1,2 пункта 2.9 раздела 2 Порядка и пункт 2.10 раздела 2 Порядка в связи с тем, что невозможно определить начало течения срока в 10 рабочих дней для перечисления субсидии после принятия главным распорядителем решения ввиду отсутствия требуемого п.п. «б» ч.4 Общих требований срока рассмотрения документов, предусмотренных абз.1 п.2.9 раздела 2 Порядка, а также невозможностью установления начала исчисления срока в 3 рабочих дня, в которые принимается решение о предоставлении субсидии, в части слов « в течение трех рабочих дней принимает решение о предоставлении субсидии и осуществляет перечисление субсидии» противоречит абз.2 п.9 Общих требований, поскольку данная норма Общих требований объединяет процедуры рассмотрения документов, предоставляемых получателем для предоставления субсидии и принятие главным распорядителем средств решения. Действующим законодательством факт перечисления субсидии юридическому лицу не ставится в зависимость от поступления средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе в рамках межбюджетных трансфертов.

Из Порядка следует, что процедурам рассмотрения документов, предоставляемых получателем для принятия решения о предоставлении субсидии (п.2.9 разд. 2 Порядка) и принятия решения о предоставлении субсидии (п.2.10 разд.2 Порядка) предшествует процедура заключения соглашения (п.2.5, 2.6, 2.7 разд.2 Порядка), что противоречит п.4 Общих требований.

Данные противоречия постановлением № 2685 не устранены.

Решением Центрального районного суда г.Хабаровска от 29 октября 2018 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционном представлении прокурор города Хабаровска просит отменить решение, требования прокурора удовлетворить. Ссылается на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для административного дела, повторяя доводы, аналогичные изложенным основаниям административного иска. Дополнительно указывает о неверных выводах суда об отсутствии противоречий абзацев 1, 2 пункта 2.6 раздела 2 Порядка предоставления субсидий в части количества соглашений, направляемых получателю субсидии и направляемых получателем субсидии, поскольку такие разночтения имеют место. Так, из абзаца 2 пункта 2.6 раздела 2 Порядка следует, что два экземпляра соглашения направляются получателю субсидии только при их направлении почтовым отправлением, отправление посредством электронной почты в понятие «почтовое отправление» не входит.

В возражениях на апелляционную жалобу администрация города Хабаровска просит решение оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

В соответствии со ст. 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1).

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и возражений, выслушав участвующих лиц, судебная коллегия приходит к следующему.

Особенности рассмотрения административных дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (далее - акты, обладающие нормативными свойствами), регламентированы статьей 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Административные дела об оспаривании актов, обладающих нормативными свойствами, рассматриваются и разрешаются судом в порядке, установленном главой 21 названного кодекса, с особенностями, определенными данной статьей (часть 1).

При рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц; 3) соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений (часть 3).

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, судом принимается одно из следующих решений:

- об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый акт полностью или в части не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение, и о признании этого акта не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты ( пункт 1 части 5);

- об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый акт полностью или в части не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений (пункт 2 части 5).

В п. 3 ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрены требования к нормативным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий, в частности эти акты должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации.

На основании представленных органам местного самоуправления полномочий, постановлением администрации города Хабаровска от 18 мая 2017 года № 1617 утвержден Порядок предоставления организациями, осуществляющими производство и (или) передачу и (или) сбыт тепловой энергии для нужд населения, субсидий на возмещение убытков, связанных с применением регулируемых цен(тарифов) на тепловую энергию, поставляемую населению.

Постановлением администрации города Хабаровска от 6 августа 2018 № 2685 внесены изменения в указанный Порядок.

Прокурор обратился с вышеуказанным административным иском, ссылаясь на несоответствие указанных в административном иске положений Порядка Общим требованиям, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2016 года № 887, а также указывая об имеющихся противоречиях в отдельных пунктах Порядка, не устраненных постановлением № 2685.

Разрешая административные исковые требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции, проанализировав содержание оспариваемых положений Порядка, установил, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий администрации города Хабаровска, с соблюдением требований законодательства к порядку принятия и введения в действие данного акта, противоречий федеральному закону, иным нормативным правовым актам обжалуемые положения Порядка не содержат, как и не усматривается противоречий отдельных положений друг другу.

Судебная коллегия с выводами суда соглашается.

Доводы представления о необоснованных выводах суда, не установившего противоречие абзацев 1,2 пункта 2.6 раздела 2 Порядка в части количества соглашений, направляемых получателю субсидии и направляемых получателем субсидий, в то время как Порядок в указанной части, по мнению прокурора, не отвечает требованиям ясности, непротиворечивости, определенности правовой нормы, судебная коллегия отклоняет.

Постановлением администрации города от 06.08.2018 № 2685 были внесены изменения, в том числе в пункт 2.6 раздела 2 Порядка.

Прокурор полагает, что в п.2.6 допущено разночтение в количестве соглашений, направляемых получателю субсидии, ссылаясь на то, что абзацем 2 пункта 2.6 раздела 2 Порядка предусмотрено направление документов в течение пяти рабочих дней после подписания постановления о получателях либо на адрес электронной почты либо почтовый адрес, указанный в заявлении. При направлении почтовым отправлением предусмотрено направление двух экземпляров соглашения.

Указанным пунктом на получателя субсидии возложена обязанность в течение 2 рабочих дней с момента получения документов рассмотреть, подписать, скрепить печатью (при наличии) и представить главному распорядителю два экземпляра соглашения.

Ссылаясь на положения ст.2 Федерального закона от 17.07.1999 № 176-ФЗ « О почтовой связи», дающего понятие почтового отправления, прокурор полагает, что при направлении документов посредством электронной почты направляется только один экземпляр соглашения, в то время как получатель субсидии должен вернуть два экземпляра соглашения, что, по мнению прокурора, свидетельствует о наличии противоречий в абзаце 2 п.2.6 раздела 2 Порядка, которые не были устранены после внесения изменений в Порядок постановлением администрации города от 06.08.2018 № 2685.

Вместе с тем, как правильно установлено судом, таких противоречий абз.2 п.2.6 раздела 2 Порядка не содержит. Неуказание в Порядке о необходимости направления двух экземпляров соглашения на адрес электронной почты, вопреки доводам представления, не свидетельствует о наличии разночтений и противоречий в указанном пункте Порядка, исходя из того, что в Порядке определено направление двух экземпляров соглашения почтовым отправлением, как и обязанность предоставления двух экземпляров соглашения главному распорядителю получателем субсидии.

Требования к заключению договора в письменной форме установлены в ст. 160 ГК РФ, согласно которой двусторонние договоры могут совершаться способами, установленными п. 2 и 3 ст. 434 ГК РФ. Согласно абз. 2 п. 1 ст. 434 ГК РФ, если стороны договорились заключить договор в определенной форме, он считается заключенным после придания ему условленной формы.

Из абзаца второго пункта 2 статьи 434 Гражданского кодекса Российской Федерации следует, что электронным документом, передаваемым по каналам связи, признается информация, подготовленная, отправленная, полученная или хранимая с помощью электронных, магнитных, оптических либо аналогичных средств, включая обмен информацией в электронной форме и электронную почту.

Аналогичное по содержанию понятие электронного документа дано в ст.2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации», согласно которой электронный документ - документированная информация, представленная в электронной форме, то есть в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах.

Исходя из того, что файл электронного документа может быть распечатан в необходимом количестве бумажных экземпляров, рассмотрен и подписан получателем субсидии для его предоставления согласно условиям Порядка о заключении соглашения, вопреки доводам представления, абз.2 п.2.6 раздела 2 Порядка противоречий не содержит.

Доводы представления о противоречии абз.1,2 пункта 2.9 раздела 2 Порядка и п.2.10 раздела 2 Порядка, абз.2 пункта 9, подп. «б» ч.4 Общих требований, неопределенности начала течения срока для перечисления субсидии, невозможности установления начала исчисления срока о предоставлении субсидии, ошибочны.

Таких противоречий Общим требованиям положения указанных пунктов Порядка не содержат.

Согласно подпункту 3 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам предоставляются из местного бюджета в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации или актами уполномоченных ею органов местного самоуправления.

В соответствии с частью 5 статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

На основании статьи 4 Закона Хабаровского края от 24 ноября 2004 г. N 222 «О возмещении организациям убытков, связанных с применением регулируемых цен (тарифов) на тепловую энергию, поставляемую населению», статьи 5 Закона Хабаровского края от 31 октября 2007 г. N 150 «О наделении органов местного самоуправления Хабаровского края государственными полномочиями Хабаровского края по возмещению организациям убытков, связанных с применением регулируемых цен (тарифов) на тепловую энергию, поставляемую населению» финансовое обеспечение государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления настоящим законом, осуществляется за счет субвенций, предоставляемых местным бюджетам из краевого бюджета.

Порядок и условия предоставления субвенций устанавливаются Правительством края (п.4 указанной статьи).

Постановлением Правительства Хабаровского края от 1 февраля 2008 г. N 35-пр утвержден Порядок расходования субвенций, предоставляемых местным бюджетам из краевого бюджета на возмещение организациям убытков, связанных с применением регулируемых цен (тарифов) на тепловую энергию, поставляемую населению.

Пунктом 2.1 указанного Порядка установлено, что субвенции предоставляются министерством жилищно-коммунального хозяйства края в соответствии с распределением субвенций и в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных законом о краевом бюджете на текущий финансовый год и на плановый период на указанные цели в текущем финансовом году.

Перечисление субвенций местным бюджетам осуществляется министерством при наличии документов, подлежащих предоставлению указанных в Порядке, в течение 15 рабочих дней с даты представления в министерство указанного в порядке документа (п.2.2 Порядка).

Конкретный срок перечисления субвенций органам местного самоуправления указанным Порядком не определен и не установлен.

Исходя из абзаца второго пункта 9 Общих требований к нормативным правовым актам, правовой акт должен содержать положения о перечислении субсидии не позднее десятого рабочего дня после принятия главным распорядителем как получателем бюджетных средств по результатам рассмотрения им документов в установленные сроки решения.

Указанным требованиям, вопреки суждениям представления, оспариваемые положения Порядка соответствуют, поскольку данными положениями закреплено, что и принятие решения главным распорядителем со дня поступления субвенции из краевого бюджета, и перечисление субсидии получателю осуществляется не позднее десятого рабочего дня со дня принятия такого решения (п.2.10 Порядка).

В этой связи, доводы представления о невозможности определения начала течения срока для перечисления субсидии после принятия главным распорядителем решения, невозможности установления начала исчисления срока в 3 рабочих дня, в которые принимается решение о предоставлении субсидии, ошибочны.

Суждения представления о противоречии пунктов 2.9 раздела 2, п.2.10 раздела 2 Порядка части 4 Общих требований, исходя из того, что рассмотрению документов, предоставляемых получателем для принятия решения о предоставлении субсидии, предшествует процедура заключения соглашения (пункты 2.5, 2.6, 2.7 раздела 2 Порядка), ошибочны.

Согласно п.2.2 Порядка в целях определения получателя субсидии организации ежегодно в срок до 25 декабря предоставляют главному распорядителю заявление в произвольной форме о предоставлении субсидии с приложением документов, указанных в данном пункте.

Для определения получателей субсидии главный распорядитель на следующий день по истечении срока, предусмотренного в пункте 2.4, готовит сравнительную таблицу с указанием размеров тарифа организации на тепловую энергию для населения и предельного максимального тарифа на тепловую энергию, установленного постановлением Губернатора Хабаровского края на текущий год.

На основании данных сравнительной таблицы в течение 30 календарных дней по истечении срока, предусмотренного в пункте 2.4, главный распорядитель обеспечивает подготовку постановления об определении получателей субсидии в целях возмещения убытков, связанных с применением регулируемых цен (тарифов) на тепловую энергию, поставляемую населению, с указанием организаций, имеющих право на получение субсидии (п.2.5 Порядка).

Уведомление получателей субсидии осуществляется путем направления постановления о получателях и соглашения (договора) о предоставлении субсидии из бюджета городского округа "Город Хабаровск" в соответствии с типовой формой соглашения (договора) о предоставлении из бюджета городского округа "Город Хабаровск" субсидии юридическому лицу (за исключением муниципального учреждения), индивидуальному предпринимателю, физическому лицу - производителю товаров, работ, услуг на возмещение затрат (недополученных доходов) в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг, утвержденной в установленном порядке финансовым департаментом администрации города Хабаровска (п.2.6 Порядка).

Соглашение о предоставлении субсидии заключается в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете городского округа "Город Хабаровск" на текущий финансовый год (п.2.7 Порядка).

В силу ч.5 ст.78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, при предоставлении субсидий, указанных в настоящей статье, обязательным условием их предоставления, включаемым в договоры (соглашения) о предоставлении субсидий и (или) в нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие их предоставление, и в договоры (соглашения), заключенные в целях исполнения обязательств по данным договорам (соглашениям), является согласие соответственно получателей субсидий и лиц, являющихся поставщиками (подрядчиками, исполнителями) по договорам (соглашениям), заключенным в целях исполнения обязательств по договорам (соглашениям) о предоставлении субсидий на финансовое обеспечение затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг (за исключением государственных (муниципальных) унитарных предприятий, хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с участием таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах), на осуществление главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставившим субсидии, и органами государственного (муниципального) финансового контроля проверок соблюдения ими условий, целей и порядка предоставления субсидий.

Пунктом 2.8 Порядка установлена необходимость для принятия решения о предоставлении субсидии получателю предоставлять главному распорядителю документы, перечисленные в указанном пункте, подтверждающие фактически недополученные доходы.

Согласно п.2.9 Порядка, ежемесячно до 10-го числа, главный распорядитель рассматривает документы, представленные в соответствии с пунктом 2.8 настоящего порядка, формирует расчет и отчет по формам, утвержденным согласно приложениям N 1 и N 2 к Порядку расходования субвенций, предоставляемых местным бюджетам из краевого бюджета на возмещение организациям убытков, связанных с применением регулируемых цен (тарифов) на тепловую энергию, поставляемую населению, утвержденному постановлением Правительства Хабаровского края от 01.02.2008 N 35-пр «О возмещении убытков организациям от применения регулируемых цен (тарифов) на тепловую энергию, поставляемую населению, и предоставлении местным бюджетам субвенций из краевого бюджета для возмещения организациям убытков, связанных с применением регулируемых цен (тарифов) на тепловую энергию, поставляемую населению».

Предоставление указанных документов предусмотрено пунктом 3.1.2 Порядка, утвержденного постановлением Хабаровского края от 01.02.2008 № 35-пр.

Согласно п.2.10 Порядка главный распорядитель в течение трех рабочих дней со дня поступления субвенции из краевого бюджета принимает решение о предоставлении субсидии и осуществляет перечисление субсидии получателю не позднее десятого рабочего дня со дня его принятия.

Исходя из буквального содержания указанных пунктов Порядка, процедуре заключения соглашения предшествует процедура рассмотрения документов, необходимых для определения получателя субсидии, и, впоследствии, получатель субсидии должен ежемесячно представлять необходимые документы для подтверждения своего права на получение субсидии, что вытекает из требований Порядка, утверждённого постановлением Хабаровского края от 01.02.2008 № 35-пр, и, вопреки доводам представления, не противоречит Общим требованиям, утверждённым Постановлением Правительства РФ от 06.09.2016 № 887.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для признания пунктов 2.5, 2.6., 2.7, абзацев 1,2 пунктов 2.9, пункта 2.10 раздела 2 Порядка недействующими.

Обжалуемое решение суда является законным и обоснованным. Доводы апелляционного представления служить поводом для отмены решения суда не могут, поскольку данные доводы основаны на неверном толковании норм материального права.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Центрального районного суда г.Хабаровска от 29 октября 2018 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора города Хабаровска - – без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в президиум Хабаровского краевого суда в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу.

Председательствующий О.Ю.Позднякова

Судьи О.В.Герасимова

И.А.Романова