Гражданский кодекс часть 1

по административному исковому заявлению ФИО1 об оспаривании постановления главы муниципального образования городской округ Ялта – председателя Ялтинского городского совета Республики Крым ФИО2 от 19 июля 2018 г. № 16 «О назначении общественных обсуждений по проекту генерального плана муниципального образования городской округ Ялта»

по апелляционной жалобе ФИО1 на решение Ялтинского городского суда Республики Крым от 25 апреля 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано

Заслушав доклад судьи Мостовенко Н.Р., пояснения представителя административного истца ФИО3, судебная коллегия

установила:

Постановлением главы муниципального образования городской округ Ялта – председателя Ялтинского городского совета Республики Крым ФИО2 от 19 июля 2018 г. № 16 назначены общественные обсуждения по проекту генерального плана муниципального образования городской округ Ялта. В соответствии с требованиями градостроительного законодательства создана временная комиссия по организации и проведению общественных обсуждений по проекту генерального плана муниципального образования городской округ Ялта в составе, определённом в приложении N 2 к настоящему постановлению.

Полагая, что вышеуказанное постановление является незаконным, ФИО1 обратился в Ялтинский городской суд Республики Крым с вышеуказанным административным исковым заявлением в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в котором просил отменить оспариваемое постановление, и возложить на административного ответчика обязанность издать постановление о назначении публичных слушаний по проекту генерального плана муниципального образования городской округ Ялта.

В обоснование заявленных требований указал, что назначенная оспариваемым постановлением процедура общественных обсуждений не предусматривает проведение собраний с участием руководства города, разработчиков и граждан по обсуждению проекта генерального плана города, что является нарушением прав административного истца на обеспечение гласности при подготовке проектов муниципальных правовых актов по вопросам градостроительной деятельности; выявления общественного мнения по темам и вопросам, выносимым на общественные обсуждения или публичные слушания; подготовку предложений и рекомендаций по проектам муниципальных правовых актов по вопросам градостроительной деятельности; благоприятные условия жизнедеятельности.

К участию в деле в качестве административного соответчика привлечён Ялтинский городской совет Республики Крым, в качестве заинтересованных лиц – администрация г. Ялты Республики Крым, Департамент архитектуры и градостроительства Администрации г. Ялты Республики Крым.

Решением Ялтинского городского суда Республики Крым от 25 апреля 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 отказано.

В апелляционной жалобе, поданной ФИО1 ставится вопрос об отмене судебного акта как незаконного и необоснованного.

Апелляционная жалоба мотивирована превышением главой муниципального образования своих полномочий, поскольку вместо нормативного правового акта представительного органа муниципального образования (Положения), издал постановление от 19 июля 2018 г. № 16, в котором определил форму – общественные обсуждения по проекту генерального плана муниципального образования городской округ Ялта. В статье 27 Устава речь идёт не про определённые формы, а о праве граждан участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах. Декларирование наличия права на иные формы не значит определения какой-то конкретной формы. Поскольку ссылка на иные нормы не является определением конкретной формы, то её выбор может быть осуществлён только в подуставном нормативном правовом актом, и он также должен соответствовать Уставу. Преодолеть сделанное в подпункте 3 части 3 статьи 22 Устава определение формы – публичные слушания по вопросам градостроительной деятельности, возможно только путём внесения изменений в Устав. Все остальные определения в подуставных нормативных правовых актов, противоречащих Уставу, должны быть отменены. Иные формы, указанные в статье 27 Устава, кроме публичных слушаний, определённых в статье 22 Устава, для применения при обсуждении вопросов градостроительной деятельности, в Уставе отсутствуют. Норма подпункта 3 части 2 статьи 22 Устава соотносится с нормой части 1 статьи 27 Устава, как специальная и общая, и как следствие, норма статьи 22 имеет большую юридическую силу по отношению к норме статьи 27. Необходимость проведения исключительно публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности обусловлена не только прямым предписанием в статье 22 Устава, но и отсутствием других форм для применения. Нарушение процедуры проведения обсуждений, и как следствие, порядка рассмотрения и утверждения генерального плана муниципального образования городской округ Ялта является нарушением прав административного истца, как жителя г. Ялты на благоприятную среду жизнедеятельности. Ни административный истец, ни его представитель извещений о времени и месте судебного заседания не получали, в связи с чем не могли участвовать в его проведении.

В судебном заседании представитель ФИО1 по нотариально удостоверенной доверенности от 10 сентября 2018 г., ФИО3 поддержал доводы апелляционной жалобы.

Остальные лица, участвующие в деле о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены заблаговременно и надлежащим образом, в судебное заседание не явились.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, извещённых надлежащим образом.

Заслушав пояснения представителя административного истца, изучив материалы дела и доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются:

1) неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела;

2) недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела;

3) несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела;

4) нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке по доводам апелляционной жалобы не установлено.

Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу пункта 2 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, суд принимает в том случае, если признает их соответствующими нормативным правовым актам и не нарушающими права и законные интересы административного истца.

Таким образом, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов и незаконных решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления принципиальное значение имеет выявление совокупности двух условий: несоответствия их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушения прав и законных интересов административного истца.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из того, что действующим на территории муниципального образования городской округ Ялта законодательством предусмотрена возможность проведения как общественных обсуждений, так и публичных слушаний при разрешении вопросов градостроительной деятельности, при этом выбор способа участия жителей округа в осуществлении градостроительной деятельности и выявления мнения лиц, права которых могут быть затронуты, представлен главе муниципального образования городской округ Ялта.

Суд апелляционной инстанции не может не согласиться с выводом суда первой инстанции, исходя из следующего.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон) устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Согласно части 1 статьи 3 вышеуказанного Федерального закона, граждане Российской Федерации (далее также - граждане) осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

В силу частей 1, 4 статьи 7 Федерального закона, по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Вопросы местного значения городского, сельского поселения определены статьёй 14 названного Федерального закона, к числу которых относится, в т.ч. утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории.

Статьёй 28 Федерального закона установлено, что для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.

По проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, проектам решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросам изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, порядок организации и проведения которых определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования с учетом положений законодательства о градостроительной деятельности.

Согласно части 3 статьи 43 Федерального закона, представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьей 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации субъектами градостроительных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица.

В силу статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам генеральных планов, в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и с учетом положений настоящего Кодекса проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

Участниками общественных обсуждений или публичных слушаний по проектам генеральных планов, являются граждане, постоянно проживающие на территории, в отношении которой подготовлены данные проекты, правообладатели находящихся в границах этой территории земельных участков и (или) расположенных на них объектов капитального строительства, а также правообладатели помещений, являющихся частью указанных объектов капитального строительства.

Уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования на основании положений настоящего Кодекса определяются, в т.ч. порядок организации и проведения общественных обсуждений или публичных слушаний по проектам, и срок проведения общественных обсуждений или публичных слушаний.

Решением 51-й сессии первого созыва Ялтинского городского совета Республики Крым от 22 сентября 2017 г. № 1 принят в новой редакции Устав муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым (далее Устав), в главе II которого указаны формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления в муниципальном образовании городской округ Ялта Республики Крым.

Согласно части 1 статьи 15 Устава к формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления на территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым относятся местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, преобразования муниципального образования, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания и конференции граждан, опросы граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления, иные формы, не противоречащие законодательству.

Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей городского округа Ялтинским городским советом Республики Крым, Главой муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым - председателем Ялтинского городского совета могут проводиться публичные слушания (часть 1 статьи 22 Устава).

В части 3 статьи 22 Устава определено, что на публичные слушания должны выноситься проект Устава, а также проект муниципального нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав, кроме случаев, когда в Устав вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Конституции Республики Крым или законов Республики Крым в целях приведения настоящего Устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами, проект бюджета и отчет о его исполнении, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки, вопросы о преобразовании муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, за исключением случаев, если в соответствии со статьей 13 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для преобразования муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым требуется получение согласия населения муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, выраженного путем голосования либо на сходах граждан, проект стратегии социально-экономического развития муниципального образования.

Наряду с предусмотренными настоящим Уставом формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Конституции Республики Крым и законам Республики Крым (часть 1 статьи 27 Устава).

Из вышеуказанного следует, что Устав не дает исчерпывающий перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления на территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, не устанавливает необходимость проведения исключительно публичных слушаний при решении вопросов градостроительной деятельности на территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым.

Доводы апелляционной жалобы о том, что норма подпункта 3 части 2 статьи 22 Устава соотносится с нормой части 1 статьи 27 Устава, как специальная и общая, и как следствие, норма статьи 22 имеет большую юридическую силу по отношению к норме статьи 27, являются несостоятельными.

Решением 68-й сессии первого созыва Ялтинского городского совета Республики Крым от 21 июня 2018 г. было утверждено Положение об организации и проведении общественных обсуждений и (или) публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности на территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым (далее – Положение).

Согласно пункту 1.4 Положения под общественными обсуждениями или публичными слушаниями по вопросам градостроительной деятельности в настоящем Положении понимается способ участия жителей городского округа в осуществлении градостроительной деятельности на территории городского округа и выявления мнения иных заинтересованных лиц, права и интересы которых могут затрагиваться при осуществлении градостроительной деятельности на территории городского округа, по существу выносимых на общественные обсуждения или публичные слушания вопросов градостроительной деятельности.

Общественные обсуждения или публичные слушания назначаются Главой муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым - председателем Ялтинского городского совета (далее - председатель Ялтинского городского совета) путем издания соответствующего постановления (пункт 3.2 Положения).

Таким образом, действующим на территории муниципального образования городской округ Ялта законодательством предусмотрена возможность проведения как общественных обсуждений, так и публичных слушаний при разрешении вопросов градостроительной деятельности, при этом выбор способа участия жителей округа в осуществлении градостроительной деятельности и выявления мнения лиц, права которых могут быть затронуты, представлен главе муниципального образования городской округ Ялта.

На основании системного анализа приведенных выше норм права в совокупности с установленными обстоятельствами судебная коллегия приходит к выводу, что глава муниципального образования городской округ Ялта – председатель Ялтинского городского совета Республики Крым, принимая постановление от 19 июля 2018 г. № 16 «О назначении общественных обсуждений по проекту генерального плана муниципального образования городской округ Ялта», действовал в пределах своей компетенции, реализуя предоставленные ему права по разрешению вопросов местного значения, в порядке, определенном статьей 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, реализуя положения Устава, определяющие формы непосредственного осуществления населением городского округа Ялта местного самоуправления, для достижения максимально широкого участия жителей городского образования при решении социально-экономических задач в пределах этого муниципального образования как территории совместной жизнедеятельности населения, с целью наиболее эффективной реализации вытекающих из статей 2, 7 (часть 1) и 9 (часть 1) Конституции Российской Федерации задач по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, созданию условий для достойной жизни и свободного развития человека при реализации этим органом местного самоуправления дискреционных полномочий, которые в случае регламентации градостроительной деятельности должны обеспечить как комфортные и благоприятные условия проживания, комплексный учет потребностей населения, так и устойчивое развитие территорий, а также согласование государственных, общественных и частных интересов в данной области.

При таких обстоятельствах, доводы апелляционной жалобы о превышении административным ответчиком своих полномочий при вынесении вышеуказанного постановления, являются несостоятельными. Нарушение прав административного истца на благоприятную среду жизнедеятельности не установлено.

Доводы апелляционной жалобы о том, что преодолеть сделанное в подпункте 3 части 3 статьи 22 Устава определение формы – публичные слушания по вопросам градостроительной деятельности, возможно только путём внесения изменений в Устав, а все остальные определения в подуставных нормативных правовых актов, противоречащих Уставу, должны быть отменены, подлежат отклонению, поскольку не относятся к предмету спора по настоящему административному делу.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, о времени и месте судебного заседания, которое состоялось 25 апреля 2019 г. в 15:30, ФИО1 был уведомлен 19 апреля 2019 г., что подтверждается уведомлением о вручении почтового отправления (л.д. 132).

Остальные доводы ФИО1, указанные в апелляционной жалобе не опровергают правомерность обжалуемого судебного акта, поскольку направлены на переоценку фактических обстоятельств дела, представленных доказательств и выводов суда первой инстанции, в связи с чем не могут служить основанием к отмене судебного решения.

Вопреки положениям пунктом 1 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, административным истцом не представлено доказательств нарушения его прав и законных интересов оспариваемым постановлением административного ответчика.

При указанных обстоятельствах, судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права.

Предусмотренные статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке, отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Ялтинского городского суда Республики Крым от 25 апреля 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО1 – без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке.

Председательствующий Н.Р. Мостовенко

Судьи З.И. Курапова

Е.Г. Павловский