Гражданский кодекс часть 1

дело по апелляционному представлению прокурора Заволжского района Ивановской области на решение Заволжского районного суда Ивановской области от 08 февраля 2017 года по административному исковому заявлению главы Заволжского муниципального района Ивановской области к Прокуратуре Заволжского района Ивановской области о признании незаконным представления прокурора,

УСТАНОВИЛА:

Глава Заволжского муниципального района Ивановской области обратился в суд с административным исковым заявлением к Прокуратуре Заволжского района Ивановской области о признании незаконным представления прокурора, в обоснование которого, с учетом уточнения правовых и фактических оснований заявленных требований в порядке статьи 46 КАС РФ, ссылался на следующие обстоятельства.

22 ноября 2016 года прокурором Заволжского района Ивановской области в адрес Главы Заволжского муниципального района Ивановской области внесено представление №2-842в-2016 об устранении выявленных в ходе проверки нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в котором содержалось требование о приведении содержания и формы муниципальных правовых актов в сфере нормирования закупок в соответствии с требованиями федерального законодательства и решении вопроса о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности.

Административный истец полагает оспариваемое представление незаконным в связи с нарушением процедуры прокурорской проверки и устранением на момент внесения представления нарушений федерального законодательства в указанной сфере.

В частности, относительно указанного в представлении нарушения подпункта «а» пункта 6 Общих требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2015 года №476 (далее – Общие требования № 476), выразившегося в том, что утвержденные постановлением Администрации Заволжского муниципального района от 24 февраля 2016 года № 38-п «Требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок для обеспечения муниципальных нужд Заволжского муниципального района Ивановской области, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения» (далее – Требования № 38-п) не определяют сроков утверждения и размещения в единой информационной системе в сфере закупок:

- правил определения требований к закупаемым муниципальными органами, их территориальными органами и подведомственными указанным органам казенным учреждениями и бюджетными учреждениями отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг);

- правил определения нормативных затрат на обеспечение функций муниципальных органов (включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения);

- требований к закупаемым ими, соответственно их территориальными органами (подразделениями) и подведомственными указанным органам казенными учреждениями и бюджетными учреждениями отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг),

административный истец указывает, что выявленные нарушения устранены Администрацией Заволжского муниципального района самостоятельно по результатам изучения отчета Контрольно-счетной палаты Ивановской области от 27 октября 2016 года №17/2, путем издания постановления от 21 ноября 2016 года № 350-П «О внесении изменений в постановление Администрации Заволжского муниципального района от 24 февраля 2016 года № 38-п, размещенного в установленном порядке на официальном сайте 21 ноября 2016 года.

Также необоснованно, по мнению административного истца, в представлении указано на несоответствие положений пунктов 15, 16 Требований № 38-п пунктам 4 и 5 Общих требований № 476, в которых регламентировано нормативное наполнение Общих правил определения требований к отдельным видам товаров, работ, услуг, закупаемым заказчиками, и Общих правил определения нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов. В указанной части административный истец ссылается на то, что данные положения в полном объеме предусмотрены в муниципальных правовых актах – постановлениях Администрации от 19 июля 2016 года № 213-п и от 13 мая 2016 года № 123-п, в связи с чем они не могут быть применены к постановлению от 24 февраля 2016 г. № 38-п.

Административный истец не согласен с представлением и в части указания на нарушение подпункта «а» пункта 6 Общих требований № 476 относительно формы принимаемых в сфере нормирования закупок муниципальных нормативных правовых актов и необходимости их приведения в соответствии с требованиями действующего федерального законодательства.

Кроме того, в обоснование незаконности оспариваемого акта прокурорского реагирования административный истец приводит доводы о нарушении порядка организации и проведения прокуратурой проверки, ссылаясь на то, что проверка фактически не проводилась, мотивированное решение прокурора Заволжского района о проведении проверки главе Заволжского муниципального района не вручалось и не направлялось, сроки проведения проверки не определялись.

Полагая, что указанные обстоятельства существенно ущемляют права муниципального образования и интересы публичной власти, административный истец с учетом уточнения требований в порядке статьи 46 КАС РФ просил признать представление прокурора Заволжского района Ивановской области от 22 ноября 2016 года № 2-842в-2016 об устранении нарушений законодательства о контрактной системе в сфере заказов, товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд незаконным в части требований, содержащихся в пунктах 1 и 2, с учетом несогласия с его содержанием по вышеуказанным основаниям.

Решением Заволжского районного суда Ивановской области от 08 февраля 2017 года административные исковые требования главы Заволжского муниципального района удовлетворены частично. Внесенное 22 ноября 2016 года прокурором Заволжского района Ивановской области в адрес главы Заволжского муниципального района Ивановской области представление № 2-842в-2016 об устранении нарушений законодательства о контрактной системе в сфере заказов, товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд признано незаконным в части указания на необходимость приведения содержания пунктов 15, 16 «Требований к порядку разработки и принятии правовых актов о нормировании в сфере закупок для обеспечения муниципальных нужд Заволжского муниципального района Ивановской области, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения», утвержденных постановлением администрации Заволжского муниципального района Ивановской области от 24 февраля 2016 года № 38-п, в соответствии с подпунктами 4 и 5 «Общих требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения», утвержденных постановлением Правительства РФ от 18 мая 2015 года № 476. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Не согласившись с указанным решением, прокурор Заволжского района Ивановской области подал апелляционное представление, в котором просит решение суда отменить и вынести по делу новое решение об отказе в удовлетворении требований в полном объеме.

В судебном заседании представитель административного ответчика прокурор Родионова О.В. поддержала доводы апелляционного представления, представитель административного истца главы Заволжского муниципального района по доверенности Шкилева Т.Ю. возражала против его удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность вынесенного решения.

Выслушав стороны, проверив материалы дела в полном объеме, обсудив доводы представления и возражения на неё, Судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с частью 9 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; соблюдены ли сроки обращения в суд; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Из материалов дела следует, что Администрацией Заволжского муниципального района постановлением от 24 февраля 2016 года № 38-п утверждены Требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок для обеспечения муниципальных нужд Заволжского муниципального района Ивановской области.

Контрольно-счетной палатой Ивановской области за 2016 год проведен мониторинг полноты исполнения требований федерального законодательства в области нормирования закупок в части формирования нормативной правовой базы в муниципальных образования области, по итогам которого 27 октября 2016 года утвержден отчет № 17/2, в котором указано на наличие в Заволжском муниципальном районе некоторых нарушений федерального законодательства в указанной сфере.

По результатам рассмотрения данного отчета Администрация Заволжского муниципального района разработала постановление «О внесении изменений в постановление администрации Заволжского муниципального района от 24 февраля 2016 года № 38-п», согласно которому были определены сроки утверждения правовых актов, устанавливающих правила определения требований к закупаемым отдельным видам товаров, работ, услуг, а также правила определения нормативных затрат; сроки утверждения правовых актов, устанавливающих требования к закупаемым отдельным видам товаров, работ, услуг; формы муниципальных правовых актов, утверждающие нормативные затраты и требования к закупаемым товарам. Данное постановление принято 21 ноября 2016 года за № 350-п.

В соответствии с поручением Прокуратуры Ивановской области № 07/1-10-60-2016 от 08 ноября 2016 года прокуратурой Заволжского района Ивановской области проведена проверка соответствия принятых администрацией Заволжского муниципального района правовых актов в сфере нормирования закупок действующему законодательству на основании указанного отчета Контрольно-счетной палаты Ивановской области.

Письмом от 18 ноября 2016 года, содержащим ссылку на поручение прокуратуры Ивановской области, и.о. главы Заволжского муниципального района был уведомлено проведении данной проверки, одновременно ему было сообщено, что в ходе рассмотрения отчета Контрольно-счетной палаты Ивановской области выявлены нарушения законодательства в сфере нормирования закупок.

По итогам проведения проверки 22 ноября 2016 года прокуратурой Заволжского района в адрес Главы Заволжского муниципального района Ивановской области внесено представление об устранении выявленных нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. В тот же день административный истец письмом был уведомлен о завершении прокурорской проверки, ему предложено ознакомиться с актом проверки.

Оспариваемое по настоящему делу представление прокурора Заволжского района направлено на устранение имевших, по его мнению, место нарушений со стороны органа местного самоуправления по разработке нормативно-правовых актов в сфере нормирования закупок для государственных и муниципальных нужд, выразившиеся в несоответствии принятого Администрацией постановления об утверждении Требований № 38-п Общим требованиям № 476.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Федеральных законов «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», «О прокуратуре Российской Федерации», пришел к выводу о незаконности оспариваемого акта прокурорского реагирования в части, требующей от административного истца приведения содержания пунктов 15 и 16 принятых на местном уровне Требований № 38-п в соответствие с пунктами 4 и 5 Общих требований № 476, имея в виду, что данные нормы адресованы исключительно Правительству РФ как участнику процесса формирования системы федерального законодательства, в связи с чем оспариваемое представление возлагает без законных оснований на административного истца указанную обязанность, тем самым нарушая его права.

В отношении остальной части оспариваемого представления судом сделан вывод о том, что, хотя содержащиеся в нем требования также были необоснованны, ввиду принятия Администрацией необходимого нормативно-правового акта до внесения представления, они не влекут для административного истца негативные последствия и не нарушают его права, в связи с чем отсутствуют основания для признания их незаконными. Также судом обращено внимание на существенные процессуальные нарушения при проведении административным ответчиком проверки, по итогам которой вынесено оспариваемое представление.

Судебная коллегия находит правильным выводы суда о незаконности оспариваемого представления прокурора в указанной в решении суда части, поскольку они основаны на подробном анализе действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, и соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Федеральный закон от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» устанавливает 3 уровня актов правовой базы нормирования в сфере закупок.

В соответствии с положениями части 3 статьи 19 данного федерального закона на первом уровне Правительство Российской Федерации устанавливает общие правила нормирования в сфере закупок, включая:

- общие требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения;

- общие правила определения требований к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг) и нормативных затрат на обеспечение функций органов и учреждений).

Так, Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2015 года № 476 утверждены Общие требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения.

При этом Общие правила нормирования в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, установленные Правительством РФ, являются основой для принятия правил нормирования для обеспечения соответственно федеральных нужд, нужд субъектов РФ и муниципальных нужд, которые представляют собой второй уровень нормативно-правовых актов в сфере нормирования закупок (часть 4 статьи 19 Федерального закона № 44-ФЗ).

Третьим уровнем правовой регламентации нормирования в сфере закупок является утверждение требований к закупаемым отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций органов и подведомственных учреждений. Данные правовые акты принимаются государственными органами, органами управления государственными внебюджетными фондами, муниципальными органами на основании правил нормирования второго уровня (часть 5 статьи 19 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»).

Учитывая изложенное и принимая во внимание, что одним из требований прокурора в оспариваемом представлении было приведение утвержденных постановлением Администрации Заволжского муниципального района Ивановской области от 24 февраля 2016 года № 38-п Требований положениям пунктов 4 и 5 Общих требований № 476, которые являются лишь ориентиром для муниципальных органов при разработке своих Требований, и их точное воспроизведение не является обязанностью муниципалитетов, то требования прокурора в указанной части обоснованно признаны несоответствующими действующему законодательству.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции относительно того, что пункты 4 и 5 Общих требований № 476 отнесены исключительно к исполнению их Правительством Российской Федерации при разработке указанных нормативно-правовых актов и не относятся к высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местным администрациям.

Таким образом, Судебная коллегия считает, что прокурором при рассмотрении настоящего дела не было представлено доказательств законности внесенного в указанной части в адрес Администрации Заволжского муниципального района представления, в связи с чем содержащиеся в нем требования относительно устранения нарушений, связанных с несоответствием пунктов 15 и 16 Требований № 38-п пунктам 4 и 5 Общих Требований № 476, не основаны на законе.

В остальной части прокурор, требуя устранения со стороны Администрации указанных в представлении нарушений, действовал при наличии фактических и правовых оснований, поскольку на момент проведения прокурорской проверки в утвержденных Администрацией Требованиях № 38-п присутствовали иные указанные в отчете Контрольно-счетной палаты Ивановской области нарушения.

При этом в период с 18 ноября 2016 года по 22 ноября 2016 года Администрация Заволжского муниципального района, зная о проводимой прокуратурой проверке соблюдения законодательства в сфере нормирования закупок, не сообщила в данный надзорный орган о принятии 21 ноября 2016 года постановления № 350-п о внесении изменений в постановление администрации Заволжского муниципального района от 24 февраля 2016 года № 38-п, которым фактически устранялись установленные Контрольно-счетной палатой Ивановской области нарушения.

Доводы административного истца об обнародовании данного документа в день его принятия посредством его опубликования в информационной сети Интернет на официальном сайте Администрации бесспорными доказательствами не подтверждены. Из представленного скриншота страниц сайта Администрации не следует конкретная дата опубликования указанного нормативного акта. Письма Администрации в адрес Председателя Правительства Ивановской области и Департамента конкурсов и аукционов, книга учета принятых постановлений, вопреки выводам суда, также не подтверждают опубликование данного документа именно 21 ноября 2016 года.

Указание суда в решении на обязанность прокурора самостоятельно проверить наличие указанного документа Судебная коллегия считает не основанным на положениях закона.

Учитывая данные обстоятельства, Судебная коллегия считает, что в оставшейся части оспариваемое представление административного ответчика является законным и обоснованным и не нарушило прав административного истца.

Вместе с тем, Судебная коллегия полагает необходимым согласиться с доводами апелляционного представления о необоснованности выводов суда первой инстанции о наличии нарушений при проведении должностными лицами прокуратуры проверки, выразившихся в ее неполноте, ненадлежащей организации и нарушении установленных сроков.

Полномочия прокуратуры Российской Федерации в соответствии со статьей 129 Конституции Российской Федерации определены Федеральным законом от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии со статьей 1 которого прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

Согласно пункту 1 статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом прокурорского надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе органами местного самоуправления.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с пунктом 3 статьи 22 настоящего Закона вносит представление об устранении нарушений закона, по которому в соответствии со статьей 24 (пункт 1) указанного Закона должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Представление вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению ими, а в случае их несогласия требование прокурора реализуется путем специальных процедур: вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо обращении в суд.

По смыслу приведенных правовых норм, а также с учетом позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 24 февраля 2005 года № 84-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Моторичевой И.И. на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органы, должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

С учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях.

Таким образом, в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями (инцидентный характер), но и в инициативном порядке (самостоятельно).

При этом должностные лица органов прокуратуры самостоятельно определяют порядок организации и осуществления проверочных мероприятий по выявлению фактов нарушения законодательства, выбор методов ее проведения. Никакой иной государственный орган и их должностные лица не вправе давать указания о том, каким образом необходимо действовать органам прокуратуры, и какое решение необходимо принять.

Порядок и сроки проведения прокурорской проверки определены пунктами 2 - 15 статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Как следует из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в пункте 62 Постановления Пленума от 27 сентября 2016 года № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом.

Выводы суда о ненадлежащей организации проведенной прокуратурой Заволжского района проверки по исполнению требований законодательства о нормировании закупок и её неполноте фактически сводятся к несогласию суда с выбранным должностным лицом административного ответчика способом её проведения.

Указанные выводы суда первой инстанции Судебная коллегия находит надуманными и противоречащими установленным обстоятельствам дела, поскольку осуществление проверки административным ответчиком было проведено в соответствии с предоставленными законом полномочиями, вторгаться же в вопросы целесообразности выбранного способа проведения проверки районный суд правовых оснований не имел.

Ошибочным является и вывод суда о нарушении прокуратурой сроков проведения данной проверки, поскольку в соответствии с Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 28 мая 2015 г. № 265 «О порядке исполнения определения Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 17 февраля 2015 года № 2-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», действовавшим до 17 марта 2017 года, срок проведения проверки устанавливался до двадцати рабочих дней.

Таким образом, выводы суда первой инстанции о ненадлежащем исполнении должностными лицами прокуратуры Заволжского района своих обязанностей, неполноте проверки и нарушении сроков проведения прокурорской проверки подлежат исключению из мотивировочной части обжалуемого решения как ошибочные. Вместе с тем исключение из мотивировочной части судебного решения приведенного выше вывода не является основанием для отмены обжалуемого судебного постановления, так как не влияет на правильность решения, принятого судом по существу административного спора.

Судебная коллегия полагает, что по существу заявленных требований суд принял верное решение, оснований для отмены которого по доводам апелляционного представления не имеется. Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену решения, судом не допущено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Заволжского районного суда Ивановской области от 08 февраля 2017 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора Заволжского района Ивановской области – без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи