Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе администрации городского округа ЗАТО Межгорье Республики Башкортостан на решение Белорецкого межрайонного суда Республики Башкортостан от 27 февраля 2018 года, которым постановлено:

административное исковое заявление прокурора ЗАТО г. Межгорье, действующего в интересах Российской Федерации, неопределенного круга лиц, к Администрации городского округа ЗАТО ФИО2 о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления - Администрации ГО ЗАТО Межгорье, обязании определить орган, уполномоченный на осуществление муниципального контроля в области торговой деятельности, установить его организационную структуру, полномочия, функции и порядок деятельности; определить перечень должностных лиц органов местного самоуправления и их полномочия на осуществление муниципального контроля в области торговой деятельности, обязании принять административный регламент в сфере осуществления муниципального контроля в области торговой деятельности, - удовлетворить.

Признать незаконным бездействие органа местного самоуправления Администрации городского округа ЗАТО ФИО2, выразившееся в непринятии мер по организации и осуществлению деятельности в сфере муниципального контроля в области торговой деятельности.

Обязать Администрацию городского округа ЗАТО ФИО2 определить орган, уполномоченный на осуществление муниципального контроля в области торговой деятельности, установить его организационную структуру, полномочия, функции и порядок деятельности; определить перечень лиц органов местного самоуправления и их полномочия на осуществление муниципального контроля в области торговой деятельности.

Обязать Администрацию городского округа ЗАТО ФИО2 принять административный регламент в сфере осуществления муниципального контроля в области торговой деятельности на территории муниципального образования городского округа ЗАТО ФИО2.

Обязать Администрацию городского округа ЗАТО ФИО2 исполнить решение суда в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу.

Заслушав доклад судьи Сафина Ф.Ф., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Прокурор ЗАТО г. Межгорье, действующий в интересах Российской Федерации, неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением к Администрации городского округа ЗАТО ФИО2 о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления.

В обоснование заявленных требований указал, что прокуратурой ЗАТО г. Межгорье в соответствии с планом работы на 1 полугодие 2018 года проведена проверка исполнения законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного и муниципального контроля, при предоставлении муниципальных услуг субъектам предпринимательской деятельности, реализации органами государственной власти и местного самоуправления полномочий по развитию малого и среднего предпринимательства. Проведенной проверкой установлено, что Администрацией ГО ЗАТО Межгорье допускаются нарушения законодательства в указанной сфере. в ходе проверки установлено, что орган муниципального контроля в области торговой деятельности на территории ЗАТО г. Межгорье не создан, соответствующий административный регламент в сфере осуществления муниципального контроля в области торговой деятельности не принят, что не позволяет органу местного самоуправления осуществлять контроль в рассматриваемой сфере правоотношений. Администрацией ЗАТО г. Межгорье требования Федерального закона от 26.12.2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не исполняются. В соответствии с Кодексом Республики Башкортостан об административных правонарушениях полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 13.16 Кодекса, предоставлены ч.9 ст. 15.1 Кодекса должностным лицам органов местного самоуправления в пределах компетенции при осуществлении муниципального контроля, рассмотрение дел об административных правонарушениях возложено ст. 14.2 Кодекса на административные комиссии.Распоряжением Администрации ЗАТО Межгорье от 26.10.2016 года №135 установлен, в том числе перечень должностных лиц Администрации ЗАТО Межгорье, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 13.16 Кодекса Республики Башкортостан об административных правонарушениях. Муниципальные служащие ФИО3 и ФИО4, уполномоченные названным распоряжением на составление протоколов, не являются должностными лицами муниципального контроля, следовательно, не обладают соответствующими полномочиями. Отсутствие на муниципальном уровне правового регулирования нарушает законные права и интересы субъектов предпринимательской деятельности, осуществляющих торговую деятельность, поскольку по настоящее время проверки со стороны администрации проводятся не уполномоченными на то лицами, без отражения функционала проводимых мероприятий в соответствующем регламенте, что ведет к нарушению баланса экономических интересов указанных хозяйствующих субъектов. Бездействие администрации городского округа по созданию органа муниципального контроля в области торговой деятельности на территории ЗАТО г. Межгорье влечет отсутствие надлежащего регулирования порядка осуществления муниципального контроля, ненадлежащее исполнение функций органами местного самоуправления, и, соответственно, нарушение прав подконтрольных субъектов, прав и законных интересов населения. Частью 1 статьи 23 Устава ГО ЗАТО ФИО2 Администрация ЗАТО ФИО2 наделена по решению вопросов местного значения, не отнесенных законодательством Российской Федерации и Уставом к компетенции других органов и должностных лиц местного самоуправления городского округа, в том числе полномочиями в области муниципального контроля, а также полномочиями по разработке и утверждению схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа. Нормами федерального законодательства полномочия по обеспечению муниципального надзора в области торговой деятельности не отнесены к компетенции других органов и должностных лиц местного самоуправления. Следовательно, указанная обязанность лежит на Администрации ЗАТО ФИО2.

Прокурор просил признать незаконным бездействие органа местного самоуправления Администрации ГО ЗАТО ФИО2, выразившееся в непринятии мер по организации и осуществлению деятельности в сфере муниципального контроля в области торговой деятельности. Обязать Администрацию ГО ЗАТО ФИО2 определить орган, уполномоченный на осуществление муниципального контроля в области торговой деятельности, установить его организационную структуру, полномочия, функции и порядок деятельности; определить перечень лиц органов местного самоуправления и их полномочия на осуществление муниципального контроля в области торговой деятельности. Обязать Администрацию ГО ЗАТО ФИО2 принять административный регламент в сфере осуществления муниципального контроля в области торговой деятельности на территории муниципального образования ГО ЗАТО ФИО2.

Судом принято приведенное выше решение.

В апелляционной жалобе администрации городского округа ЗАТО Межгорье Республики Башкортостан ставится вопрос об отмене решения суда, ссылаясь на его незаконность и необоснованность.

Принимая во внимание, что лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения дела, судебная коллегия находит возможным рассмотреть дело в порядке, предусмотренном статьями 150, 272 КАС РФ, в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителя администрации ГО ЗАТО г. Межгорье ФИО5, поддержавшую доводы жалобы, представителя прокуратуры ЗАТО г. Межгорье ФИО6, полагавшего решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с положениями части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно подпункту 69 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов реализации государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, проведения информационно-аналитического наблюдения за состоянием рынка определенного товара и осуществлением торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, разработки и реализации мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, и осуществления иных полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».

В соответствии с частью 1 пункт 4 статьи 4 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности» государственное регулирование торговой деятельности осуществляется посредством государственного контроля (надзора), муниципального контроля в этой области.

Согласно п. 15 ч.1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения относится создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

В соответствии со статьей 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления вправе организовывать и осуществлять муниципальный контроль по вопросам, предусмотренным федеральными законами.

К отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В силу требований п. 4 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 28.12.2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» государственное регулирование торговой деятельности осуществляется, в том числе, посредством осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в этой области.

В силу части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

При этом ч. 2 ст. 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Согласно ч. 3 ст. 3 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены указанным Законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом.

Согласно ч.2 ст. 6 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» к полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, в том числе относятся: организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории; разработка административных регламентов, осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности.

Согласно п. 4 ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Как следует из материалов дела, прокуратурой ЗАТО г. Межгорье была проведена проверка, в ходе которой было установлено, что на территории ЗАТО ГО ФИО2 Администрацией ГО ЗАТО Межгорье допускаются нарушения законодательства, а именно: орган муниципального контроля в области торговой деятельности на территории ЗАТО г. Межгорье не создан, соответствующий административный регламент в сфере осуществления муниципального контроля в области торговой деятельности не принят, что не позволяет органу местного самоуправления осуществлять надлежащий контроль в сфере тортовых правоотношений, тогда как исходя из взаимосвязанных положений ст. 4 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», ст. 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» единственной формой осуществления контрольных мероприятий в сфере соблюдения нормативных правовых актов, регулирующих торговую деятельность, является осуществление муниципального контроля в области торговой деятельности в порядке и формах, определенных Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Учитывая вышеизложенное, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу об удовлетворении требований прокурора ЗАТО г. Межгорье.

Суд правильно указал, что полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 13.16 Кодекса Республики Башкортостан об административных правонарушениях от 23.06.2011 года №413-з, предоставлены частью 9 ст. 15.1 данного Кодекса должностным лицам органов местного самоуправления в пределах компетенции при осуществлении муниципального контроля. Должностные лица иных органов государственной власти и местного самоуправления не уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях за осуществление, организацию уличной торговли в неустановленных местах в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Распоряжением Администрации ЗАТО Межгорье от 05.12.2014 года
№116, Распоряжением Администрации ЗАТО Межгорье от 15.09.2017 года
№140, Распоряжением Администрации ЗАТО Межгорье от 29.01.2018 года
№19 в перечень лиц, уполномоченных составлять протоколы об
административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РБ включены, в том числе ФИО3 и ФИО4

Отсутствие органа муниципального контроля в области торговой деятельности на территории ЗАТО г. Межгорье и соответствующего административного регламента в сфере осуществления муниципального контроля в области торговой деятельности нарушает законные права и интересы субъектов предпринимательской деятельности, поскольку по настоящее время проверки со стороны администрации проводятся не уполномоченными на то лицами, без отражения функционала проводимых мероприятий в соответствующем регламенте.

Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 13.16 КоАП РБ, составляются муниципальными служащими Администрации ГО ЗАТО Межгорье ФИО4 и ФИО3, не являющимися должностными лицами органами муниципального контроля и не обладающими полномочиями на составление соответствующих протоколов.

На основании изложенного, суд обоснованно пришел к выводу о том, что Администрацией ГО ЗАТО Межгорье допущены нарушения законодательства в сфере осуществления муниципального контроля в области торговой деятельности, а именно: не определен орган, уполномоченный на осуществление муниципального контроля в области торговой деятельности, не установлена его организационная структура, полномочия, функции и порядок деятельности; не определен перечень лиц органов местного самоуправления и их полномочия на осуществление муниципального контроля в области торговой деятельности, а также не принят административный регламент в сфере осуществления муниципального контроля в области торговой деятельности на территории муниципального образования городского округа ЗАТО ФИО2. Указанное бездействие органов местного самоуправления нарушает права неограниченного круга физических лиц и субъектов предпринимательской деятельности на защиту своих прав при осуществлении контрольных мероприятий в области торговой деятельности, поэтому требования прокурора, изложенные в административном исковом заявлении, суд правомерно удовлетворил.

Довод представителя ответчика о том, что ФИО3 и ФИО4 составляли протоколы об административном правонарушении не как должностные лица органа муниципального контроля в сфере торговли, а как уполномоченные должностные лица в порядке ч. 8 ст. 15.1 КоАП РБ в связи с наделением законами Республики Башкортостан органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов полномочиями по созданию административных комиссий, суд обоснованно признал не состоятельным, поскольку согласно ч. 9 ст. 15.1 КоАП РБ при осуществлении муниципального контроля протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных 13.16 настоящего Кодекса, составляются должностными лицами органов местного самоуправления, а не уполномоченными должностными лицами в порядке ч. 8 ст. 15.1 КоАП РБ.

Суд обоснованно отклонил довод представителя ответчика о том, что Закон № 131-ФЗ не возлагает на Администрацию полномочий по проведения муниципального контроля в сфере торговли, поскольку контрольные полномочия органа местного самоуправления по проведения муниципального контроля в сфере торговли возникают исходя из требований других федеральных законов, в частности федеральных законов № 381-ФЗ от 28 декабря 2009 года и № 294-ФЗ от 26 декабря 2008 года.

Не могло быть основанием для отказа в удовлетворении исковых требований принятие Советом ЗАТО Межгорье решения № 37-7 от 20 февраля 2018 года «Об утверждении порядка ведения перечня и видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, на территории городского округа закрытое административно территориального образования города Межгорье Республики Башкортостан», которым Администрация была определена уполномоченным на организацию и осуществление муниципального контроля, в том числе в сфере торговли; определен порядок ведения перечня видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, на территории городского округа ЗАТО г. Межгорье, поскольку указанное решение на момент вынесения судом решения в законную силу не вступило, официально в СМИ опубликовано не было.

Более того, на указанное решение Совета прокурором ЗАТО г. Межгорье 26 февраля 2018 года был подан протест, который еще не был рассмотрен Советом ЗАТО Межгорье.

Суд дал оценку и доводу представителя ответчика о том, что в связи с отсутствием до настоящего времени муниципального нормативного акта представительного органа об утверждении порядка, устанавливающего перечень видов муниципального контроля (в том числе в сфере торговли) и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, не имеется законных оснований для признания незаконным бездействия Администрации, и обоснованно признал несостоятельным поскольку бездействие ответчика заключается именно в непринятии соответствующих нормативно-правовых актов, в том числе в не принятии административного регламента в сфере осуществления муниципального контроля в области торговой деятельности.

Кроме того, Администрация ГО ЗАТО г. Межгорье, в силу ст. 30 Устава обладая правом законодательной инициативы, во исполнение функций в сфере организации и осуществления муниципального контроля, с соответствующим проектом муниципального правового акта в представительный орган местного самоуправления не обращалась.

Суд обоснованно отклонил довод представителя ответчика о том, что нельзя обязать орган местного самоуправления принять или дополнить какой-либо нормативный правовой акт, поскольку это является исключительной компетенцией органа местного самоуправления. Как верно указал суд, орган местного самоуправления обязан своевременно выполнять возложенные на него обязанности и функции, в том числе своевременно издавать необходимые нормативно-правовые акты в пределах своей компетенции.

Требование прокуратуры об обязании администрации совершить действия по принятию административного регламента в сфере осуществления муниципального контроля в области торговой деятельности не является понуждением к принятию органом местного самоуправления нормативного правового акта, а заявлено с целью устранения нарушений требований и норм действующего законодательства в сфере осуществления муниципального контроля в области торговой деятельности.

Доводы апелляционной жалобы ответчика о том, что решение суда является вмешательством в исключительную компетенцию администрации по принятию нормативных правовых актов и нарушает принцип самостоятельности органа местного самоуправления, не состоятельны, поскольку иск заявлен с целью устранения бездействия администрации по созданию органа муниципального контроля, понуждению к надлежащему исполнению своих функций органом местного самоуправления.

Несоблюдение установленных федеральным законодательством требований к организации и осуществлению муниципального контроля в области торговой деятельности, ограничений при проведении мероприятий по муниципальному контролю, предусмотренных Федеральным законом №294-ФЗ, влечет нарушение прав подконтрольных субъектов, прав и законных интересов населения, а также Российской Федерации.

Таким образом, иск прокурора и принятое по делу решение об их удовлетворении не является вмешательством в компетенцию органа местного самоуправления, а является способом устранения нарушенного законодательства и нарушения прав субъектов указанных правоотношений.

Доводы апелляционной жалобы в целом повторяют позицию, администрации городского округа ЗАТО г. Межгорье, заявленную при рассмотрении дела судом первой инстанции, которым дана надлежащая правовая оценка в обжалуемом решении, выводы суда в достаточной мере мотивированы. Оснований повторно приводить их в апелляционном определении судебная коллегия не усматривает.

При таком положении, с учетом установленных обстоятельств и требований законодательства, решение суда является законным и обоснованным, по доводам апелляционной жалобы не может быть отменено.

Разрешая спор, суд правильно определил юридически значимые обстоятельства. Выводы суда первой инстанции соответствуют установленным обстоятельствам. Нарушений норм процессуального и материального права, влекущих отмену судебного решения, судом не допущено.

Руководствуясь ст.ст. 307-309 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Белорецкого межрайонного суда Республики Башкортостан от 27 февраля 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации городского округа ЗАТО Межгорье Республики Башкортостан – без удовлетворения.

Председательствующий Ф.Ф. Сафин

Судьи А.Н. Субхангулов

ФИО1