Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению и.о. прокурора г. Благовещенска в интересах неопределенного круга лиц к администрации г. Благовещенска, Правительству Амурской области о признании незаконным бездействия, возложении обязанности устранить допущенные нарушения по апелляционному представлению и.о. прокурора г. Благовещенска на решение Благовещенского городского суда Амурской области от 15 марта 2022 г.

Заслушав дело по докладу судьи Хробуст Н.О., пояснения прокурора отдела прокуратуры Амурской области Ненадо М.С., представителя административного ответчика администрации г. Благовещенска Горшовой А.А., представителя административного ответчика Правительства Амурской области Яновой О.В., представителя заинтересованного лица управления образования администрации г. Благовещенска Заварзаевой О.В., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

И.о. прокурора г. Благовещенска в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации г. Благовещенска, Правительству Амурской области о признании незаконным бездействия, возложении обязанности устранить допущенные нарушения. В обоснование указал, что прокуратурой г. Благовещенска проведена проверка соблюдения прав несовершеннолетних на получение дошкольного образования, в ходе которой установлены нарушения требований действующего законодательства. Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», закрепляя право на получение дошкольного образования в образовательных организациях по достижении детьми возраста двух месяцев, определяет, что правила приема на обучение по основным общеобразовательным программам должны обеспечивать прием всех граждан, которые имеют право на получение общего образования соответствующего уровня (ч.ч. 1 и 2 ст. 67). Организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержание детей в муниципальных образовательных организациях относятся к вопросам местного значения городского округа (п. 13 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Таким образом, закрепляя право на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в государственных или муниципальных учреждениях, федеральный законодатель устанавливает обязанность, в том числе муниципальных образований, обеспечивать прием на обучение по основным общеобразовательным программам всех граждан, имеющих право на получение образования соответствующего уровня. В городе Благовещенске функционируют 17 дошкольных образовательных учреждении, также реализация программ дошкольного образования осуществляется в Прогимназии, школах № 23, 24 (дошкольные отделения). Проверкой установлено, что по состоянию на 17 января 2022 г. в АИС «Е-услуги. Образование» зарегистрировано 4802 ребенка, в том числе: 2019 года рождения - 1022 ребенка, 2020 года рождения - 2239 детей, 2021 года рождения - 1538 детей, 2022 года рождения - 3 ребенка. Кроме того, по результатам ранее проведенных проверок прокурором г. Благовещенска 8 декабря 2020 г. и 3 августа 2021 г. мэру города Благовещенска внесены представления, которые рассмотрены и удовлетворены. Вместе с тем достаточных мер по обеспечению детей, стоящих в очереди, местами в дошкольных учреждениях для получения бесплатного дошкольного образования, администрацией г. Благовещенска не принято, что свидетельствует о неисполнении администрацией города возложенной на нее законом обязанности и о нарушении конституционных прав указанных детей на доступное и бесплатное дошкольное образование. Подпунктом 13 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено, что решение вопросов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации (абз. 3 п. 1 и п. 3 ст. 86, ст.ст. 129 и 135). Таким образом, обязанность по обеспечению детей местами в образовательных дошкольных организациях возложена как на орган местного самоуправления, так и на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Следовательно, в ситуации объективной невозможности органов местного самоуправления обеспечить за счет собственных финансовых средств наличие мест в детских садах органы государственной власти обязаны использовать правовые механизмы, закрепленные в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Административный истец просил суд признать незаконным бездействие администрации г. Благовещенска Амурской области, Правительства Амурской области, выразившееся в непринятии мер в соответствии с требованиями Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» по обеспечению детей 2019-2021 годов рождения местами в дошкольных образовательных организациях; возложить на администрацию г. Благовещенска Амурской области, Правительство Амурской области обязанность в срок не позднее 6 месяцев со дня вступления в силу решения суда принять меры к увеличению числа либо вместимости существующих дошкольных образовательных организаций.

Определением Благовещенского городского суда Амурской области от 18 февраля 2022 г. к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено управление образования администрации г. Благовещенска.

В судебном заседании суда первой инстанции представитель прокуратуры г. Благовещенска Скачек Е.П. на доводах административного искового заявления настаивала, просила удовлетворить заявленные требования.

Представитель административного ответчика администрации города Благовещенска Горшова А.А. возражала против удовлетворения требований административного искового заявления, указав, что в случае соблюдения родителем (законным представителем) ребенка всех необходимых условий для получения места в детском саду для ребенка, уполномоченный орган обязан обеспечить ребенка местом в дошкольном учреждении для получения бесплатного дошкольного образования с учетом его доступности относительно места жительства. При этом законодательством не предусмотрена обязанность органа местного самоуправления обеспечить место именно в избранном законным представителем учреждении в отсутствие в нем мест при наличии возможности обеспечения местом ребенка в аналогичных и иных расположенных на территории муниципального образования детских дошкольных учреждениях с учетом конкретных особенностей развития ребенка. Как указал Конституционный Суд РФ в своем Определении от 29 мая 2014 г. № 1141-О, отказ в предоставлении места в образовательном учреждении по причине отсутствия в таком учреждении свободных мест не может рассматриваться как нарушающее конституционное право на образование. На территории муниципального образования все дети старше 3 лет и до 7 лет обеспечены местами в муниципальных дошкольных образовательных организациях города. Актуальный спрос в данной возрастной категории отсутствует. Из 4739 детей 2019-2021 годов рождения, зарегистрированных по состоянию на 31 января 2022 г. в очереди на предоставление места в дошкольные образовательные учреждения города, в очереди по актуальному спросу находятся 695 детей в возрасте до 3 лет, остальные дети, стоящие в очереди (4044 чел.), находятся в очереди по отложенному спросу и в ближайшее время посещать детский сад не планируют (родители сразу после рождения ребенка зарегистрировались в очереди, но место в детский сад им потребуется не ранее, чем через год или два). Поскольку проблема обеспеченности местами в дошкольных образовательных организациях детей раннего дошкольного возраста остается актуальной, работа по созданию дополнительных мест для детей данной возрастной категории продолжается. В целях обеспечения потребности населения в услугах дошкольного образования на территории города в течение предыдущих трех лет в муниципальных дошкольных образовательных организациях создано 330 дополнительных мест для детей дошкольного возраста. Кроме того, в феврале 2022 года после завершения капительного ремонта возобновил работу корпус № 3 МАДОУ «Детский сад № 5 г. Благовещенска», куда направлены 75 детей 2019, 2020 годов рождения, состоящих в очереди на предоставление места в детском саду. В целях создания дополнительных мест для детей раннего дошкольного возраста ведутся работы по подготовке проектно-сметной документации на объект «Дошкольное образовательное учреждение на 350 мест в Северном планировочном районе г. Благовещенск, Амурская область». Также в целях обеспечения доступности дошкольного образования для детей в возрасте до 3 лет проводится работа по привлечению ресурсов негосударственного сектора к созданию дополнительных мест, в целях поддержки которого, а также выравнивания родительской платы за содержание ребенка в частных детских садах в пределах муниципальной родительской платы по решению Благовещенской городской Думы от 26 ноября 2020 г. № 18/114 «Об установлении дополнительной меры социальной поддержки родителям детей в возрасте от 1,5 до 3 лет, не обеспеченных местом в муниципальных образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы дошкольного образования», в соответствии с постановлением администрации г. Благовещенска от 26 ноября 2020 г. № 4145 с 2020 года начали предоставляться дополнительные меры социальной поддержки для родителей (законных представителей) детей в возрасте от 1,5 до 3 лет, не обеспеченных местом в муниципальных детских садах, в форме предоставления сертификатов номиналом в 10000 рублей, удостоверяющих право на получение частично финансово обеспеченного места в частных организациях города Благовещенска, имеющих лицензию на образовательную деятельность, что позволяет увеличивать охват дошкольным образованием детей раннего возраста. В 2020 году сертификатами воспользовались родители (законные представители) 82 детей, в 2021 году – 395 человек, на 2022 год выписаны 193 сертификата. При таких обстоятельствах полагала, что администрацией г. Благовещенска принимаются меры по реализации права на дошкольное образование, в связи с чем, просила в удовлетворении административных исковых требований отказать.

Представитель административного ответчика Правительства Амурской области Янова О.В. возражала против удовлетворения административных исковых требований, полагая, что Правительство Амурской области является ненадлежащим административным ответчиком в рамках рассматриваемого спора, так как не наделено полномочиями по обеспечению детей местами в дошкольных образовательных организациях.

Представитель заинтересованного лица Управления образования администрации города Благовещенска Заварзаева О.В. возражала против удовлетворения требований административного истца, поддержала доводы, приведенные представителем администрации г. Благовещенска.

Решением Благовещенского городского суда Амурской области от 15 марта 2022 г. в удовлетворении административных исковых требований и.о. прокурора г. Благовещенска отказано.

В апелляционном представлении и.о. прокурора г. Благовещенска выражает несогласие с решением суда первой инстанции, просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административных исковых требований. Полагает, что при вынесении решения судом первой инстанции допущены существенные нарушения норм материального и процессуального права. Приводя доводы, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении, считает необоснованным вывод суда об отсутствии в действиях администрации г. Благовещенска, Правительства Амурской области незаконного бездействия, выразившегося в непринятии мер по обеспечению детей 2019-2021 годов рождения местами в дошкольных образовательных организациях. Полагает, что судом не дана надлежащая оценка доводам административного истца о том, что на протяжении 2020-2022 годов очередь актуального спроса в дошкольные организации сохраняется в среднем в количестве 700-1000 детей, что свидетельствует о бездействии административных ответчиков и нарушении прав детей на доступное дошкольное образование. Настаивает на том, что обязанность по обеспечению детей местами в образовательных дошкольных организациях возложена как на орган местного самоуправления, так и на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Следовательно, в ситуации объективной невозможности органов местного самоуправления обеспечить за счет собственных финансовых средств наличие мест в детских садах, органы государственной власти обязаны использовать правовые механизмы, закрепленные в Бюджетном кодексе Российской Федерации. В материалах дела отсутствуют доказательства того, что административными ответчиками предприняты необходимые и достаточные меры для решения вопроса о ликвидации в полном объеме очереди актуального спроса на места в дошкольные организации города, в связи с чем, заявленные прокурором требования являются законными и обоснованными.

В письменных возражениях на апелляционное представление представитель административного ответчика администрации г. Благовещенска Горшова А.А. просила решение Благовещенского городского суда Амурской области от 15 марта 2022 г. оставить без изменения как законное и обоснованное, апелляционное представление – без удовлетворения.

В суде апелляционной инстанции прокурор отдела прокуратуры Амурской области Ненадо М.С. на доводах апелляционного представления настаивала в полном объеме, просила решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении административных исковых требований прокурора.

Представитель административного ответчика администрации г. Благовещенска Горшова А.А. полагала доводы апелляционного представления несостоятельными, просила решение суда оставить без изменения, апелляционное представление прокурора – без удовлетворения.

Представитель административного ответчика Правительства Амурской области Янова О.В. полагала решение суда законным, доводы апелляционного представления не подлежащими удовлетворению.

Представитель заинтересованного лица управления образования администрации г. Благовещенска Заварзаева О.В. поддержала позицию представителя администрации г. Благовещенска.

Судебная коллегия по административным делам Амурского областного суда, проверив законность и обоснованность оспариваемого судебного акта на основании ст. 308 КАС РФ, приходит к следующим выводам.

Согласно п. 3 ст. 35 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело, если этого требует защита охраняемых законом интересов общества и государства.

В силу положений ч.ч. 1, 2 ст. 39, ч. 4 ст. 218 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан и иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии со ст. 3 Конвенции о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г.) во всех действиях в отношении детей независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами, первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов ребенка. Государства-участники обязуются обеспечить ребенку такую защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия, принимая во внимание права и обязанности его родителей, опекунов или других лиц, несущих за него ответственность по закону, и с этой целью принимают все соответствующие законодательные и административные меры.

В соответствии с ч.ч. 1, 2 ст. 43 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на образование. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.

В силу п. 1 ст. 4 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» целями государственной политики в интересах детей являются: осуществление прав детей, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, недопущение их дискриминации, упрочение основных гарантий прав и законных интересов детей, а также восстановление их прав в случаях нарушений; формирование правовых основ гарантий прав ребенка; содействие физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей; защита детей от факторов, негативно влияющих на их физическое, интеллектуальное, психическое, духовное и нравственное развитие.

Общественные отношения, возникающие в сфере образования в связи с реализацией права на образование, обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования и созданием условий для реализации права на образование, регулируются Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (ч. 1 ст. 1).

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 3 названного Федерального закона к числу основных принципов государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования относится обеспечение права каждого человека на образование, недопустимость дискриминации в сфере образования.

Статьей 5 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» определено, что в Российской Федерации гарантируется право каждого человека на образование, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, места жительства, а также других обстоятельств. В Российской Федерации гарантируется общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, в том числе дошкольного образования.

Исходя из положений, предусмотренных ч.ч. 1-4 ст. 67 указанного Федерального закона, получение дошкольного образования в образовательных организациях может начинаться по достижении детьми возраста двух месяцев.

Правила приема на обучение по основным общеобразовательным программам должны обеспечивать прием всех граждан, которые имеют право на получение общего образования соответствующего уровня, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.

Правила приема в государственные образовательные организации субъектов Российской Федерации и муниципальные образовательные организации на обучение по основным общеобразовательным программам должны обеспечивать также прием в образовательную организацию граждан, имеющих право на получение общего образования соответствующего уровня и проживающих на территории, за которой закреплена указанная образовательная организация.

В приеме в государственную или муниципальную образовательную организацию может быть отказано только по причине отсутствия в ней свободных мест, за исключением случаев, предусмотренных ч.ч. 5 и 6 настоящей статьи и ст. 88 настоящего Федерального закона. В случае отсутствия мест в государственной или муниципальной образовательной организации родители (законные представители) ребенка для решения вопроса о его устройстве в другую общеобразовательную организацию обращаются непосредственно в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий государственное управление в сфере образования, или орган местного самоуправления, осуществляющий управление в сфере образования.

Таким образом, закрепляя право на общедоступное, бесплатное дошкольное образование в государственных или муниципальных учреждениях, действующее законодательство определяет обязанность государства и муниципальных образований обеспечивать прием на обучение по основным общеобразовательным программам всех граждан, которые имеют право на получение общего образования соответствующего уровня.

В соответствии с п.п 1, 3, 4, 6 ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», п. 13 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов местного самоуправления городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся: организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях; создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях; создание, реорганизация, ликвидация муниципальных образовательных организаций; учет детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного образования, закрепление муниципальных образовательных организаций за конкретными территориями городского округа.

Постановлением администрации г. Благовещенска от 7 февраля 2014 г. № 611 утверждено Положение об организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования и создании условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных дошкольных образовательных организациях города Благовещенска, реализующих образовательные программы дошкольного образования.

В соответствии с п.п. 5.1, 5.2 указанного Положения все граждане имеют равные права на получение мест в дошкольных образовательных организациях.

Получение дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях может начинаться по достижении детьми возраста двух месяцев и до достижения 7 лет.

Формирование очередности на получение мест в дошкольных образовательных организациях осуществляется управлением образования администрации города Благовещенска круглогодично (п. 5.3 названного Положения).

Прием в дошкольные образовательные организации осуществляется на основании медицинского заключения, заявления и документов, удостоверяющих личность одного из родителей (законных представителей) (п. 5.7 Положения).

Постановлением администрации города Благовещенска от 30 июля 2019 г. № 2461 утвержден Порядок учета детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного образования в муниципальных образовательных учреждений города Благовещенска, реализующих образовательные программы дошкольного образования, который регулирует процедуру учета детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного образования в муниципальных образовательных учреждениях города Благовещенска, реализующих образовательные программы дошкольного образования (далее - ОУ), в том числе формирования очереди детей, нуждающихся в предоставлении места в ОУ

В соответствии с п. 1.2 названного Порядка в ОУ принимаются все граждане, имеющие право на получение дошкольного образования, в том числе иностранные граждане и лица без гражданства. Места в ОУ предоставляются детям в порядке очередности поступления заявлений о потребности в таком месте. Родители (законные представители) ребенка имеют право на выбор ОУ при регистрации ребенка в очереди (не более четырех ОУ). Преимущественное право на прием в ОУ имеют граждане, проживающие на территории, за которой закреплено ОУ.

В приеме в ОУ может быть отказано только по причине отсутствия в нем свободных мест, за исключением случаев, предусмотренных ст. 88 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». В случае отсутствия мест в ОУ родители (законные представители) ребенка для решения вопроса о его устройстве в другое ОУ обращаются в управление образования администрации города Благовещенска (далее - Управление).

Формирование очереди на предоставление мест детям в ОУ осуществляется муниципальной комиссией по учету детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного образования в муниципальных образовательных учреждениях города Благовещенска, реализующих образовательные программы дошкольного образования (далее - Комиссия), в автоматизированной информационной системе «Комплектование ДОУ» (далее - АИС) отдельно в каждой из возрастных групп (до 1 года; от 1 до 2 лет; от 2 до 3 лет; от 3 до 4 лет; от 4 до 5 лет; от 5 до 6 лет; от 6 до 7 лет) в соответствии с датой постановки на учет, наличием преимущественного права на предоставление места в ОУ и права на предоставление места в ОУ во внеочередном и первоочередном порядке, на основании поданных родителями (законными представителями) заявлений (п. 1.7 названного Порядка).

Как следует из материалов дела, прокуратурой города Благовещенска в рамках надзорной деятельности проведена проверка соблюдения прав несовершеннолетних на получение дошкольного образования.

По результатам проверки установлено, что по состоянию на 17 января 2022 г. в очереди на предоставление места в дошкольные образовательные учреждения г. Благовещенска в АИС «Е-услуги. Образование» зарегистрировано 4802 ребенка, в том числе: 2019 года рождения - 1022 ребенка, 2020 года рождения - 2239 детей, 2021 года рождения - 1538 детей, 2022 года рождения - 3 ребенка.

Согласно сведениям, представленным в ходе рассмотрения дела администрацией г. Благовещенска, которые иными лицами, участвующими в деле, не оспаривались, по состоянию на 31 января 2022 г. в указанной очереди зарегистрировано 4739 детей 2019-2021 годов рождения, из них: 2019 года рождения – 972 ребенка, 2020 года рождения – 2213 детей, 2021 года рождения – 1554 ребенка.

При этом из 4739 детей в очереди по актуальному спросу находятся 695 детей в возрасте до 3 лет (2019 года рождения – 375 детей, 2020 года рождения – 315 детей, 2021 года рождения – 5 детей). Остальные дети, стоящие в очереди (4044 чел.), находятся в очереди по отложенному спросу и в ближайшее время посещать детский сад не планируют.

Кроме того, по состоянию на 28 февраля 2022 г. в дошкольных учреждениях города Благовещенска имеется 49 свободных мест для детей 2019 года рождения, 18 свободных мест для детей 2020 года рождения. Дети старше 3 лет и до 7 лет обеспечены местами в муниципальных дошкольных образовательных организациях города, актуальный спрос в данной возрастной категории отсутствует.

Разрешая заявленные и.о. прокурора г. Благовещенска требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции, проанализировав доводы администрации г. Благовещенска о мерах, предпринимаемых органом местного самоуправления в целях увеличения числа мест в муниципальных дошкольных образовательных организациях, а также представленные статистические данные, пришел к выводу об отсутствии незаконного бездействия со стороны органа местного самоуправления в данном направлении, а, кроме того, исходил из недопустимости вмешательства в деятельность органа местного самоуправления по исполнению установленных законом полномочий. Отказывая в удовлетворении требований, предъявленных к Правительству Амурской области, суд исходил из того, что в полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации не входит финансирование мероприятий по созданию дополнительных мест в целях реализации прав граждан на получение доступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях.

Однако судебная коллегия не может согласиться с такими выводами суда первой инстанции.

В соответствии со ст. 227 КАС РФ суд удовлетворяет требования об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление.

При этом на лицо, обратившееся в суд, возлагается обязанность доказывать факт нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. Административный ответчик обязан доказать, что принятое им решение, действия (бездействие) соответствует нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (ч.ч. 9 и 11 ст. 226, ст. 62 КАС РФ).

Как следует из материалов дела и установлено судом, по состоянию на 31 января 2022 г. в очереди на предоставление мест в дошкольных образовательных организациях г. Благовещенска по актуальному спросу находятся 695 детей 2019-2021 годов рождения (то есть детей в возрасте до 3 лет).

Кроме того, материалами ранее проведенных прокурорских проверок подтверждается, что по состоянию на 8 декабря 2020 г. в очереди на предоставление мест в дошкольных учреждениях по актуальному спросу находилось 727 детей 2018 года рождения (желали посещать детский сад с 1 сентября 2020 г.). По состоянию на 30 июля 2021 г. в очереди по актуальному спросу находилось 1534 ребенка, 2019 года рождения.

По результатам указанных проверок прокурором г. Благовещенска 8 декабря 2020 г. и 3 августа 2021 г. в адрес мэра г. Благовещенска внесены представления, которые были рассмотрены.

Однако достаточных и эффективных мер, направленных на обеспечение детей в возрасте до 3 лет местами в образовательных дошкольных организациях, администрацией г. Благовещенска предпринято не было, что подтверждается сохранением на протяжении 2020-2022 годов актуального спроса на места в дошкольных образовательных учреждениях среди детей указанной возрастной категории в среднем в количестве около 700 человек.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 15 мая 2006 г. N 5-П констатировал, что государство и муниципальные образования, исходя из конституционного требования общедоступности дошкольного образования независимо от места жительства, обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть.

Таким образом, орган местного самоуправления должен предвидеть соответствующую потребность в местах в дошкольных образовательных учреждениях, своевременно принимать меры к увеличению числа либо вместимости существующих образовательных учреждений и их финансированию для создания всех необходимых санитарных и иных условий по осуществлению ими образовательной деятельности.

Однако сохранение на протяжении последних нескольких лет стабильного и весьма значительного актуального спроса на места в дошкольные образовательные организации г. Благовещенска среди детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет свидетельствует о бездействии органа местного самоуправления в данной сфере и нарушении гарантированных Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» прав детей указанной возрастной категории на общедоступное и бесплатное дошкольное образование.

Доводы администрации г. Благовещенска и выводы суда первой инстанции об отсутствии бездействия со стороны органа местного самоуправления судебная коллегия находит несостоятельными, поскольку доказательств наличия на момент вынесения оспариваемого судебного акта в дошкольных образовательных организациях г. Благовещенска свободных мест в количестве, достаточном для обеспечения ими всех состоящих в очереди по актуальному спросу детей в возрасте до 3 лет, административными ответчиками не представлено.

При таких обстоятельствах предпринимаемые администрацией г. Благовещенска меры, направленные на обеспечение детей в возрасте до 3 лет местами в муниципальных дошкольных образовательных организациях, не могут быть признаны достаточными и эффективными. До настоящего времени предпринятые меры необходимого результата (отсутствие актуальной очереди) не достигли.

Что касается доводов администрации г. Благовещенска о предоставлении родителям детей в возрасте от 1,5 до 3 лет, не обеспеченных местами в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях, дополнительных мер социальной поддержки в форме предоставления сертификатов, удостоверяющих право на получение частично финансово обеспеченного места в частных детских садах, судебная коллегия отмечает, что данные меры не обеспечивают реализацию прав детей в возрасте до 3 лет на получение гарантированного Конституцией Российской Федерации именно бесплатного дошкольного образования, а также не приводят к сокращению очереди на предоставление мест в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях.

Так, в соответствии с п. 1.7.3 Порядка учета детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного образования в муниципальных образовательных учреждений города Благовещенска, реализующих образовательные программы дошкольного образования, утвержденного постановлением администрации города Благовещенска от 30 июля 2019 г. № 2461, в случае если Комиссия не может обеспечить ребенка в возрасте от 1,5 до 3 лет местом в ОУ, она оказывает его родителям (законным представителям) содействие в получении ребенком дошкольного образования в одной из вариативных форм, предусмотренных действующим законодательством, при этом ребенок числится в списке очередников и не снимается с учета для предоставления места в ОУ и ему предоставляется свободное (освободившееся или вновь созданное место) в ОУ в текущем учебном году либо с 1 сентября следующего года в порядке очереди и в соответствии с возрастом ребенка.

Выводы суда первой инстанции о недопустимости вмешательства в деятельность и полномочия органа местного самоуправления являются несостоятельными, основанными на неверном толковании норм материального права.

В силу положений ст.ст. 1, 21, 26 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами. В свою очередь выявленные при осуществлении прокурорского надзора нарушения давали прокурору основания для обращения в суд с настоящим административным исковым заявлением в порядке ч. 1 ст. 39 КАС РФ в интересах неопределенного круга лиц. Поскольку число детей в возрасте до 3 лет, нуждающихся в предоставлении мест в дошкольных образовательных организациях, является постоянно меняющейся величиной, определить (индивидуализировать) конкретный круг лиц, в интересах которых прокурором заявлены требования, не представляется возможным.

Согласно п. 3 ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», пп. 13 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования относится обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных общеобразовательных организациях.

При этом вопреки доводам представителя Правительства Амурской области, реализация возложеной на органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязанности по обеспечению государственных гарантий прав на общедоступное и бесплатное дошкольное образование по смыслу приведенных норм не ограничивается предоставлением местным бюджетам субвенций исключительно на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек.

Конкретизируя положения Конституции Российской Федерации о самостоятельности местного самоуправления в пределах предоставленных его органам полномочий, в том числе финансовых, Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает выделение местных бюджетов в самостоятельный уровень единой бюджетной системы Российской Федерации (ст.ст. 10, 14, 28 и 29) и устанавливает принцип самостоятельности бюджетов, который применительно к местным бюджетам означает право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджета и эффективность использования бюджетных средств, право и обязанность самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, а также право определять формы и направления расходования бюджетных средств (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней) (ст. 31).

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 17 июня 2004 г. N 12-П по делу о проверке конституционности положений ст.ст. 155, 156 и 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации, бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно - они являются составной частью финансовой системы Российской Федерации. Недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации (абз. 3 п. 1 и п. 3 ст. 86, ст.ст. 129 и 135).

Следовательно, в ситуации объективной невозможности органов местного самоуправления обеспечить за счет собственных финансовых средств наличие достаточного количества мест в детских садах для обеспечения реализации права детей в возрасте до 3 лет на общедоступное и бесплатное дошкольное образование, органы государственной власти субъекта в порядке исполнения полномочий, установленных п. 3 ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», пп. 13 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» обязаны использовать правовые механизмы, закрепленные в законе, в том числе Бюджетном кодексе Российской Федерации.

При таких обстоятельствах доводы представителя Правительства Амурской области и выводы суда первой инстанции о том, что Правительство Амурской области в данном случае является ненадлежащим административным ответчиком, судебная коллегия признает несостоятельными.

Кроме того, необходимость увеличения количества мест в муниципальных дошкольных образовательных организациях влечет необходимость пересмотра и увеличения органами государственной власти субъектов Российской Федерации объема предоставляемых местным бюджетам субвенций на оплату труда работникам и иные материальные затраты муниципальных дошкольных образовательных организаций.

Вместе с тем вопреки вышеприведенным нормам действующего законодательства должных и эффективных мер, направленных на ликвидацию актуальной очереди на предоставление мест в дошкольных образовательных организациях г. Благовещенска детям в возрасте до 3 лет, администрацией г. Благовещенска и Правительством Амурской области предпринято не было.

С учетом изложенного, на основании п.п. 3, 4 ч. 2 ст. 310 КАС РФ в связи с неправильным применением судом первой инстанции норм материального права, несоответствием выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела, решение Благовещенского городского суда Амурской области от 15 марта 2022 г. подлежит отмене с принятием по делу нового решения об удовлетворении административных исковых требований и.о. прокурора г. Благовещенска о признании незаконным бездействия администрации г. Благовещенска Амурской области, Правительства Амурской области, выразившегося в непринятии мер в соответствии с требованиями Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» по обеспечению детей 2019-2021 годов рождения местами в дошкольных образовательных организациях на территории муниципального образования г. Благовещенск.

Из взаимосвязанных положений п. 2 ч. 6 ст. 180, ст. 187, п. 1 ч. 3 ст. 227 КАС РФ следует, что в резолютивной части решения в случае удовлетворения административного иска об оспаривании решения, действия (бездействия) и необходимости принятия административным ответчиком каких-либо решений, совершения каких-либо действий в целях устранения допущенных нарушений суд указывает на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений и на предельные сроки устранения таких нарушений с учетом характера соответствующих требований.

При этом суд самостоятельно определяет способ устранения допущенных нарушений и не связан требованием административного истца об устранении допущенного нарушения определенным способом.

Учитывая изложенное, в целях устранения допущенного нарушения судебная коллегия полагает необходимым возложить на администрацию г. Благовещенска, Правительство Амурской области обязанность принять меры по обеспечению детей в возрасте до 3 лет местами в дошкольных образовательных организациях на территории муниципального образования г. Благовещенск, исключающие наличие очереди на предоставление мест в дошкольных образовательных организациях по актуальному спросу.

Принимая во внимание характер и объем мероприятий, которые необходимо осуществить во исполнение решения суда, судебная коллегия полагает разумным установить административным ответчикам срок для исполнения указанной обязанности до 1 сентября 2023 г.

Руководствуясь статьями 307 - 311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Благовещенского городского суда Амурской области от 15 марта 2022 г. отменить, принять по делу новое решение.

Признать незаконным бездействие администрации г. Благовещенска Амурской области, Правительства Амурской области, выразившееся в непринятии мер в соответствии с требованиями Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» по обеспечению детей 2019-2021 годов рождения, местами в дошкольных образовательных организациях на территории муниципального образования г. Благовещенск.

Возложить на администрацию г. Благовещенска Амурской области, Правительство Амурской области обязанность в срок до 1 сентября 2023 г. принять меры по обеспечению детей в возрасте до трёх лет местами в дошкольных образовательных организациях на территории муниципального образования г. Благовещенск, исключающие наличие очереди на предоставление мест в дошкольных образовательных организациях по актуальному спросу.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и в течение шести месяцев может быть обжаловано в кассационном порядке в Девятый кассационный суд общей юрисдикции (690090 Приморский край, город Владивосток, улица Светланская, 54) через суд первой инстанции, то есть через Благовещенский городской суд Амурской области.

Председательствующий

Судьи коллегии

1версия для печатиДело № 33АПа-2011/2022 (Определение)