Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу генерального директора ООО «Городская управляющая компания ГУК-2» ФИО1 на решение Благовещенского городского суда Амурской области от 3 сентября 2020 г.

Заслушав дело по докладу судьи Хробуст Н.О., пояснения административного истца ФИО1, ее представителя ФИО2, прокурора отдела прокуратуры Амурской области Дегтяренко А.А., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

ФИО1, являющаяся генеральным директором ООО «Городская управляющая компания ГУК-2», обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным указания прокурора Амурской области от 25 июля 2017 г. № 1288/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в топливно-энергетическом комплексе и в жилищно-коммунальной сфере» в части осуществления надзора за исполнением управляющими компаниями лицензионных требований, установленных ст. 193 Жилищного кодекса РФ (п. 14), и отмене его в данной части. В обоснование требований указала, что на основании данного указания Свободненской городской прокуратурой 28 августа 2018 г. проведена проверка, по результатам которой постановлением мирового судьи Амурской области по Благовещенскому районному судебному участку от 12 ноября 2018 г. административный истец привлечена к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.1.3 КоАП РФ, – осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами с нарушением лицензионных требований, за исключением случаев, предусмотренных статьей 13.19.2 КоАП РФ. Полагала, что указание прокурора Амурской области от 27 июля 2017 г. № 1288/7 в оспариваемой части противоречит требованиям п. 2 ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», п. 1.3 приказа Генеральной прокуратуры РФ от 3 марта 2017 г. № 140 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере». Лицензионный контроль в соответствии с ч. 2 ст. 196 Жилищного кодекса РФ возложен на должностных лиц органа государственного жилищного надзора (в Амурской области - Государственную жилищную инспекцию Амурской области). Оспариваемое указание прокурора Амурской области нарушает права административного истца как генерального директора управляющей организации на осуществление проверок в рамках лицензионного контроля уполномоченным органом на законном основании.

В судебном заседании суда первой инстанции административный истец и ее представитель ФИО2 поддержали доводы административного иска, просили его удовлетворить, представитель административного ответчика - прокурор отдела прокуратуры Амурской области Пряхина И.О. просила отказать в удовлетворении административного иска.

Решением Благовещенского городского суда Амурской области от 3 сентября 2020 г. в удовлетворении требований административного искового заявления ФИО1 отказано.

В апелляционной жалобе генеральный директор ООО «Городская управляющая компания ГУК-2» ФИО1 просит отменить указанное решение, принять по делу новое решение об удовлетворении ее административных исковых требований. Полагает не соответствующими обстоятельствам административного дела выводы суда первой инстанции о том, что функция надзора прокуратурой за исполнением управляющими компаниями лицензионных требований не противоречит принципу недопустимости подмены функций органов контроля (надзора). Выражает несогласие с выводами суда о том, что факт вынесения постановления мирового судьи Амурской области по Благовещенскому районному судебному участку от 12 ноября 2018 г. не свидетельствует о нарушении прав административного истца оспариваемым указанием прокурора области, назначенное мировым судьей наказание является следствием выявленных нарушений, а не принятия прокурором области внутриведомственного акта. Указывает, что нарушения были выявлены в ходе проверки, которая проведена во исполнение принятого прокурором области внутриведомственного акта, законных оснований для проведения прокурорской проверки, за исключением оспариваемого п. 14 указания прокурора области, не было, в связи с чем, полагает, что оно нарушает ее права. Выводы суда первой инстанции о том, что надзор за исполнением управляющими компаниями лицензионных требований не идентичен лицензионному контролю, считает несостоятельными, поскольку его осуществление невозможно без подмены функций Государственной жилищной инспекции Амурской области при осуществлении лицензионного контроля.

В письменных возражениях представитель административного ответчика - прокурор отдела прокуратуры Амурской области Пряхина И.О. полагала решение суда законным и обоснованным, а апелляционную жалобу административного истца – не подлежащей удовлетворению.

В суде апелляционной инстанции административный истец ФИО1 и ее представитель ФИО2 настаивали на доводах апелляционной жалобы, просили решение суда отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении административных исковых требований.

Прокурор отдела прокуратуры Амурской области Дегтяренко А.А. в судебном заседании суда апелляционной инстанции с доводами апелляционной жалобы не согласилась, просила решение суда оставить без изменения.

Судебная коллегия по административным делам Амурского областного суда, проверив законность и обоснованность оспариваемого судебного акта на основании статьи 308 КАС РФ, приходит к следующим выводам.

В соответствии с п. 1 ст. 4 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов (далее - органы прокуратуры) и организаций и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

Из этого следует, что Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры вправе принимать решения, обязательные для нижестоящих прокуроров.

В соответствии со ст. 18 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуроры руководят деятельностью прокуратур городов и районов, иных приравненных к ним прокуратур на основе законов, действующих на территории Российской Федерации, и нормативных актов Генерального прокурора Российской Федерации, издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками,

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, в целях обеспечения надлежащей организации органами прокуратуры Российской Федерации надзора за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере Генеральным прокурором Российской Федерации 3 марта 2017 г. издан приказ № 140 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере».

Согласно п.п. 1.1, 1.3, 2.1, 2.5, 2.6 данного приказа прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур предписано надзор за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере считать одним из приоритетных направлений прокурорской деятельности, осуществлять его комплексно и гласно, во взаимодействии с органами государственной власти и местного самоуправления, правоохранительными и контрольно-надзорными органами, общественными организациями; сосредоточить усилия на организации надзора за обеспечением законности в процессе управления жилищным фондом, в том числе при лицензировании такой деятельности; уделять особое внимание полноте выполнения хозяйствующими субъектами обязанностей в части эксплуатации, ремонта и содержания жилищного фонда; пресекать нарушения организациями жилищно-коммунальной сферы требований законов, касающихся лицензирования отдельных видов деятельности; при планировании, организации и выполнении надзорных мероприятий исходить из принципа недопустимости подмены функций органов контроля (надзора), а также создания препятствий правомерной деятельности хозяйствующих субъектов.

Во исполнение приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 3 марта 2017 г. № 140, на основании ст. 18 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурором Амурской области издано указание от 25 июля 2017 г. № 1288/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в топливно-энергетическом комплексе и жилищно-коммунальной сфере», в п. 14 которого территориальным прокурорам, прокурору космодрома «Восточный» предписано на постоянной основе осуществлять надзор за исполнением управляющими компаниями лицензионных требований, установленных ст. 193 Жилищного кодекса РФ, в том числе требований к раскрытию информации, установленных ст. 161 Жилищного кодекса РФ. В ходе надзора давать оценку фактам осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами без лицензий, в том числе по управлению многоквартирными домами, не включенными в реестр лицензий субъекта Российской Федерации.

Полагая, что п. 14 указания прокурора Амурской области от 25 июля 2017 г. № 1288/7 не соответствует п. 2 ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», п. 1.3 приказа Генеральной прокуратуры РФ от 3 марта 2017 г. № 140 и нарушает права административного истца как генерального директора управляющей организации на осуществление проверок в рамках лицензионного контроля уполномоченным органом на законном основании, ФИО1 обратилась в суд с рассматриваемым в рамках настоящего дела заявлением.

В соответствии с ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя из буквального толкования п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ, решение об удовлетворении требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными полностью или в части принимается при установлении одновременно двух условий: решение, действие (бездействие) не соответствует нормативным правовым актам и нарушает права, свободы и законные интересы административного истца.

При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

Разрешая заявленные административные исковые требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции, верно применив нормы материального и процессуального права, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам ст. 84 КАС РФ, пришел к обоснованному выводу об отсутствии необходимых условий для их удовлетворения, оснований не согласиться с которым судебной коллегией не усматривается.

Согласно п.п. 1, 2 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции.

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации в числе прочего осуществляет надзор за исполнением законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

В соответствии с п. 1 ст. 21 указанного Федерального закона предметом надзора является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а, следовательно, и управляющих организаций.

Согласно п. 2 ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

По вопросу о соотношении надзорных функций прокуратуры с контрольными полномочиями иных органов в Постановлении от 17 февраля 2015 г. № 2-П Конституционный Суд Российской Федерации указал, что возложение Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» на органы прокуратуры публичных функций, которые связаны с осуществлением от имени Российской Федерации - независимо от иных государственных органов - надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, всеми поименованными в данном Федеральном законе субъектами права, обусловлено, как указывал Конституционный Суд Российской Федерации, целями обеспечения верховенства закона, единства правового пространства, укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, что соотносится с положениями статей 2, 4 (часть 2), 15 (части 1 и 2) и 18 Конституции Российской Федерации; при этом на органы прокуратуры распространяется требование Конституции Российской Федерации о соблюдении прав и свобод человека и гражданина, а реализация прокурором его полномочий не должна приводить к подмене функций других органов публичной власти (постановления от 18 февраля 2000 г. № и от 11 апреля 2000 г. №, Определение от 24 февраля 2005 г. № 84-О).

По смыслу приведенных положений Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, осуществляемая прокуратурой Российской Федерации функция надзора за исполнением законов является самостоятельной (обособленной) формой реализации контрольной функции государства, в рамках которой обеспечивается - путем своевременного и оперативного реагирования органов прокуратуры на ставшие известными факты нарушения субъектами права законов различной отраслевой принадлежности - неукоснительное соблюдение Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории России, в том числе теми государственными органами, на которые возложены функции специального (ведомственного) государственного контроля (надзора).

Принципиальное требование п. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», согласно которому при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, подчеркивает именно вневедомственный и межотраслевой характер прокурорского надзора как института, предназначенного для универсальной, постоянной и эффективной защиты конституционно значимых ценностей, а следовательно, распространяющегося и на те сферы общественных отношений, применительно к которым действует специальный (ведомственный) государственный контроль (надзор). При этом во взаимоотношениях с другими государственными органами, осуществляющими функции государственного контроля (надзора), прокуратура Российской Федерации занимает координирующее положение, что обусловливается наличием как специального правового регулирования порядка реализации ею надзорных функций (на которые не могут быть автоматически распространены общие подходы к организации и проведению специального (ведомственного) государственного контроля (надзора), в том числе в части определения плановости, предмета контрольно-надзорной деятельности, полномочий осуществляющих ее субъектов, степени правовой детализации процедурных условий), так и особого организационно-кадрового механизма, призванного обеспечивать реализацию функции надзора за исполнением законов в системе органов прокуратуры лицами, имеющими высокую правовую квалификацию, и не требует детальной регламентации порядка реализации ими надзорных функций, более необходимой в отношении других видов государственного контроля (надзора).

С учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов.

Таким образом, осуществление органом государственного жилищного надзора в соответствии с ч. 2 ст. 196 ЖК РФ лицензионного контроля не препятствует отнесению вопросов исполнения управляющими организациями лицензионных требований как имеющих важное общественное и публично-правовое значение, одновременно к объекту прокурорского надзора в рамках такого приоритетного направления прокурорской деятельности как надзор за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере. Тем самым гарантируется поддержание универсального режима конституционной законности, основанного на принципах верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, соблюдения прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности, обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

При этом осуществляемый органами прокуратуры надзор за исполнением управляющими компаниями лицензионных требований не тождественен и не подменяет собой осуществляемый органом государственного жилищного надзора лицензионный контроль.

На основании изложенного, оспариваемое указание прокурора Амурской области принято в соответствии с требованиями действующего законодательства, прав и законных интересов административного истца не нарушает, в связи с чем суд первой инстанции правомерно на основании п. 2 ч. 2 ст. 227 КАС РФ принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления ФИО1

Доводы апелляционной жалобы основаны на неправильном толковании действующего законодательства, направлены на переоценку выводов суда первой инстанции и не свидетельствуют о наличии предусмотренных процессуальным законом оснований для отмены судебного решения.

Поскольку судом первой инстанции не допущены нарушения в применении норм материального и процессуального права, которые могли бы привести к принятию неправильного решения, выводы, изложенные в обжалуемом судебном акте, соответствуют обстоятельствам дела, оснований для отмены решения Благовещенского городского суда Амурской области от 3 сентября 2020 г. не имеется.

Руководствуясь статьями 307-311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Благовещенского городского суда Амурской области от 3 сентября 2020 г. оставить без изменения, а апелляционную жалобу генерального директора ООО «Городская управляющая компания ГУК-2» ФИО1 – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и в течение шести месяцев может быть обжаловано в кассационном порядке в Девятый кассационный суд общей юрисдикции (690090, <...>) через суд первой инстанции, то есть через Благовещенский городской суд Амурской области.

Председательствующий:

Судьи коллегии:

Дело № 33АПа-3829/20 Судья первой инстанции

Докладчик Хробуст Н.О.Вискулова В.В.