Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению автономной некоммерческой организации «Дошкольная образовательная организация «Счастливое детство» к Кабинету Министров Республики Татарстан о признании недействующим Порядка расчета нормативных затрат на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 2 июля 2019 года № 546, по апелляционным жалобам автономной некоммерческой организации «Дошкольная образовательная организация «Счастливое детство», Кабинета Министров Республики Татарстан, государственного бюджетного учреждения «Центр экономических и социальных исследований Республики Татарстан при Кабинете Министров Республики Татарстан» на решение Верховного Суда Республики Татарстан 10 мая 2023 года, которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Сорокина М.С., объяснения представителей автономной некоммерческой организации «Дошкольная образовательная организация «Счастливое детство» – Федоровой Э.Р., Нурутдинова Э.Р., представителя Кабинета Министров Республики Татарстан – Борисовой Е.С., представителя государственного бюджетного учреждения «Центр экономических и социальных исследований Республики Татарстан при Кабинете Министров Республики Татарстан» – Гревцова А.Б., представителя Министерства образования и науки Республики Татарстан – Зиннатуллина Р.Р., заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации – Куренкова Е.А., судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

2 июля 2019 года Кабинетом Министров Республики Татарстан принято постановление № 546 «О нормативном финансировании деятельности муниципальных дошкольных образовательных организаций» (далее – Постановление № 546), которое опубликовано 19 сентября 2019 года на официальном портале правовой информации Республики Татарстан (http://pravo.tatarstan.ru), 27 сентября 2019 года в журнале «Собрание законодательства Республики Татарстан» № 72, ст. 1973, и вступило в силу с 1 января 2020 года (пункт 5).

Постановлениями Кабинета Министров Республики Татарстан от 2 марта 2021 года № 112, от 5 февраля 2022 года № 92 в Постановление № 546 внесены изменения.

Постановлением № 546, среди прочего, утвержден Порядок расчета нормативных затрат на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях (далее – Порядок).

Порядок устанавливает правила определения нормативных затрат на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях (пункт 1.1).

В соответствии с положениями Порядка:

нормативные затраты на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях (далее – нормативы) включают расходы на: реализацию образовательных программ дошкольного образования; обеспечение воспитанников средствами обучения и воспитания в соответствии с установленными нормами (пункт 1.2);

нормативы устанавливаются дифференцированно в зависимости от группы муниципальной дошкольной образовательной организации, режима работы, территориального расположения (городская, сельская местность) и возрастного состава воспитанников (пункт 1.3);

нормативы устанавливаются в расчете на одного воспитанника в год. Для сельской малокомплектной дошкольной образовательной организации нормативы устанавливаются в расчете на группу в год (пункт 1.5);

для расчета нормативов принимается приведенная предельная наполняемость групп дошкольной образовательной организации (пункт 1.7);

расчет нормативов осуществляется по приведенной формуле (пункт 1.8).

Разделом II Порядка определен порядок расчета расходов на реализацию образовательных программ дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях, исходя из которого в их состав включаются расходы на оплату труда персонала дошкольных образовательных организаций, реализующего образовательную программу дошкольного образования (пункт 2.1).

Разделом III Порядка определен порядок расчета расходов на обеспечение воспитанников средствами обучения и воспитания в дошкольных образовательных организациях, исходя из которого в их состав включаются расходы на обеспечение воспитанников средствами обучения и воспитания определяются на основе: норм обеспечения воспитанников средствами обучения и воспитания согласно таблице 1 Порядка; среднерыночной стоимости непродовольственных товаров по состоянию на 1 сентября года, предшествующего плановому, с учетом индексов-дефляторов, применяемых при формировании бюджета Республики Татарстан на очередной финансовый год (пункт 3.1).

АНО ДОО «Счастливое детство», реализующая основную программу дошкольного образования в группах общеразвивающей направленности и являющаяся получателем субсидии из бюджета Республики Татарстан, обратилась в Верховный Суд Республики Татарстан с административным иском о признании Порядка недействующим как противоречащего пункту 3.6.3 Федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования, утвержденного приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 17 октября 2013 года № 1155 (далее – Федеральный государственный образовательный стандарт дошкольного образования), части 3 статьи 5 и пункту 6 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 273-ФЗ).

В обоснование заявленных требований административный истец указал на то, что Порядок принят без учета Методических рекомендаций по реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по финансовому обеспечению оказания государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования, направленных письмом Министерства образования и науки Российской Федерации от 1 октября 2013 года № 08-1408, с дополнениями, направленными письмом от 5 мая 2020 года № ВБ-985/03 (далее – Методические рекомендации), что вопреки требованиям Федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования и Методическим рекомендациям определенные Кабинетом Министров Республики Татарстан нормативы не являются достаточными для осуществления расходов на реализацию дошкольной образовательной программы и ухудшают его положение по сравнению с ранее действовавшим правовым регулированием.

Решением Верховного Суда Республики Татарстан 10 мая 2023 года административный иск удовлетворен частично, Порядок признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу в той мере, в какой он не предусматривает включение в состав нормативов расходы, связанные с дополнительным профессиональным образованием руководящих и педагогических работников образовательных организаций по профилю их деятельности.

В апелляционной жалобе АНО ДОО «Счастливое детство» просит решение суда в части отказа в удовлетворении административного иска отменить, заявленные требования удовлетворить в полном объеме со ссылкой на доводы, ранее изложенные в административном иске, а также на то, что суд необоснованно встал на сторону субъекта Российской Федерации, заинтересованного в занижении своих бюджетных расходов; проигнорировал Методические рекомендации, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами; не вызвал министров, в достоверности подписей которых усомнился административный истец; создал опасный прецедент, позволяющий игнорировать всю полноту законодательной процедуры, введя новое правовое понятие «недочеты»; отказался восстанавливать права субъектов спорных правоотношений, понижая в регионе вопреки федеральным стандартам уровень дошкольного образования; нарушил установленный в Российской Федерации порядок управления. Исходя из сравнительного анализа размера норматива в субъектах Российской Федерации на территории Приволжского федерального округа, административный истец указывает на недостаточность утвержденного норматива для нормального осуществления его деятельности, на снижение размера выплачиваемой ему субсидии по сравнению с 2019 годом, на нарушение процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, на преодоление Кабинетом Министров Республики Татарстан путем принятия Порядка ранее вынесенного решения суда по административному делу № 3а-479/2019.

В апелляционной жалобе Кабинет Министров Республики Татарстан просит решение суда в части удовлетворения административного иска отменить как принятое с нарушением норм материального и процессуального права, принять по делу новое решение об отказе в его удовлетворении, указывая на то, что судом не дана оценка иным действующим в Республике Татарстан нормативным правовым актам, регулирующим вопросы финансового обеспечения реализации образовательных программ; что дополнительное профессиональное образование руководящих и педагогических работников образовательных организаций по профилю их деятельности включено в Государственную программу «Развитие образования и науки Республики Татарстан на 2014 – 2025 годы (в рамках подпрограммы «Развитие дошкольного образования, включая инклюзивное, и повышение квалификации работников данной сферы на 2014 – 2025 годы»), утвержденную постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 22 февраля 2014 года № 110 (далее – Государственная программа), на реализацию которой объем средств бюджета Республики Татарстан определяется законом Республики Татарстан на соответствующий финансовый год и плановый период; принимая во внимание специфику установленной трудовым законодательством периодичности обязательного дополнительного профессионального образования работников (1 раз в 3 года), включение норматива на реализацию данного мероприятия в порядок расчета нормативов затрат, имеющих ежегодную периодичность, было бы некорректным и нецелесообразным; двойное финансирование данного мероприятия из одного и того же бюджета Республики Татарстан является нецелевым расходованием бюджетных средств; административный истец с запросом о прохождении повышения квалификации сотрудников в рамках Государственной программы не обращался. Кроме того, обращает внимание на то, административный истец не оспаривался Порядок в связи с отсутствием в нем расчета нормативных затрат на дополнительное профессиональное образование педагогических работников, такой довод был впервые озвучен прокурором в судебных прениях, что определило невозможность административного ответчика и заинтересованных лиц представить возражения, доказательства своих опровержений в установленном процессуальном порядке.

В апелляционной жалобе ГБУ «ЦЭСИ РТ» просит решение суда в части удовлетворении административного иска изменить как принятое без учета всех обстоятельств дела, принять по делу новое решение об отказе в его удовлетворении, приводя доводы, аналогичные доводам апелляционной жалобы Кабинета Министров Республики Татарстан, и полагая, что сложившаяся в Республике Татарстан практика формирования расходов, связанных с дополнительным профессиональным образованием руководящих и педагогических работников, основана на нормах законодательства, обоснована и корректна.

Относительно доводов апелляционных жалоб Министерством финансов Республики Татарстан представлены письменные пояснения.

Относительно доводов апелляционной жалобы, поданной АНО ДОО «Счастливое детство», ГБУ «ЦЭСИ РТ» представлены возражения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители АНО ДОО «Счастливое детство» – Федорова Э.Р., Нурутдинов Э.Р. просили апелляционную жалобу административного истца удовлетворить, в удовлетворении апелляционных жалоб административного ответчика и заинтересованного лица отказать.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Кабинета Министров Республики Татарстан – Борисова Е.С. просила апелляционные жалобы административного ответчика и заинтересованного лица удовлетворить, в удовлетворении апелляционной жалобы административного истца отказать.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель ГБУ «ЦЭСИ РТ» – Гревцов А.Б. просил апелляционные жалобы административного ответчика и заинтересованного лица удовлетворить, в удовлетворении апелляционной жалобы административного истца отказать.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Министерства образования и науки Республики Татарстан – Зиннатуллин Р.Р. просил апелляционные жалобы административного ответчика и заинтересованного лица удовлетворить, в удовлетворении апелляционной жалобы административного истца отказать.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав объяснения явившихся по делу лиц, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации – Куренкова Е.А., полагавшего решение суда подлежащим оставлению без изменения, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений на них, судебная коллегия не находит оснований к отмене принятого по делу законного и обоснованного решения.

Рассматривая дело, суд верно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Кабинетом Министров Республики Татарстан в пределах его компетенции, с соблюдением требований, предъявляемых к его форме и виду, процедуре принятия и правилам введения в действие.

Так, суд подробно проанализировал положения статей 43, 71, 72, 76 Конституции Российской Федерации, статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ), статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 414-ФЗ), статей 5, 8 Федерального закона № 273-ФЗ, статьи 3 Закона Республики Татарстан от 22 июля 2013 года № 68-ЗРТ «Об образовании в Республике Татарстан» (далее – Закон № 68-ЗРТ), статей 12, 16 Закона Республики Татарстан от 6 апреля 2015 года № 64-ЗРТ «Об исполнительных органах государственной власти Республики Татарстан», статьи 5 Закона Республики Татарстан от 31 октября 2002 года № 21-ЗРТ «О порядке опубликования и вступления в силу Законов и иных нормативных правовых актов Республики Татарстан по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина» (далее – Закон № 21-ЗРТ) во взаимосвязи с представленными в материалы дела доказательствами, учел положения пункта 29 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее – Постановление Пленума ВС РФ № 50), что позволило ему правомерно констатировать наличие у Кабинета Министров Республики Татарстан полномочий на принятие оспариваемого нормативного правового акта, соблюдение существенных положений нормативных правовых актов, регулирующие процедуру его принятия, а также его надлежащее опубликование в источниках официального опубликования нормативных правовых актов органов государственной власти Республики Татарстан.

Вопреки позиции административного истца, повторяющейся в апелляционной жалобе, факт согласования проекта Порядка Министром образования и науки Республики Татарстан, Министром юстиции Республики Татарстан, Министром финансов Республики Татарстан (л.д. 27, 28 т. 3) сомнения не вызывает, оснований для вызова указанных лиц в суд не имелось.

В этой связи (при наличии вышеназванных согласований) не могут быть признаны состоятельными доводы административного истца о том, что в нарушение пунктов 54, 56, 57, 60, 61, 63, 64, 67 Регламента Кабинета Министров Республики Татарстан – Правительства Республики Татарстан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 5 декабря 2005 № 563, проект внесен лицом, не обладающим правом законодательной инициативы, в пояснительной записке отсутствуют расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических, финансовых и иных последствий его реализации, в сопроводительном письме отсутствуют основание внесения проекта, сведения о его содержании и согласовании, не представлены заверенные копии учредительных документов ГБУ «ЦЭСИ РТ», проект не согласован с заинтересованными исполнительными органами государственной власти Республики Татарстан, отсутствует заключение Министерства юстиции Республики Татарстан и антикоррупционная экспертиза, отсутствует заключение Министерства юстиции Республики Татарстан, отсутствует заключение Министерства финансов Республики Татарстан, отсутствует экспертиза проекта Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан. Указанные доводы являются формальными и о наличии существенных нарушений процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, способных повлечь признание его недействующим, не свидетельствуют.

Ссылки административного истца на нарушение сроков опубликования Постановления № 546 (пункт 1 постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 5 сентября 2002 года № 524 «О порядке опубликования и вступления в силу постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан») сами по себе о его несоответствии нормативным правовым актам большей юридической силы не свидетельствуют и с учетом даты его вступления в силу (с 1 января 2020 года) правового значения не имеют.

Доводы административного истца со ссылкой на Указ Президента Российской Федерации от 2 апреля 2014 года № 198 о необходимости опубликования Постановления № 546 на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) подлежат отклонению как ошибочные, поскольку не учитывают требования как названного Указа (подпункт «а» пункта 1), так и статьи 5 Закона № 21-ЗРТ, пункта 2 постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 5 сентября 2002 года № 524 «О порядке опубликования и вступления в силу постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан».

Следовательно, доводы апелляционной жалобы административного истца о нарушении процедуры принятия Постановления № 546 и об их ненадлежащей проверке судом обоснованными признаны быть не могут.

Разрешая спор и частично удовлетворяя административный иск, суд исходил из того, что отсутствие в оспариваемом Порядке показателя, предусматривающего в составе нормативов расходы, связанные с дополнительным профессиональным образованием руководящих и педагогических работников, противоречит части 2 статьи 99 Федерального закона № 273-ФЗ, части 2 статьи 18 Закона № 68-ЗРТ, пункту 3.6.3 Федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования и нарушает права административного истца как получателя субсидии из бюджета Республики Татарстан в соответствии с данными нормативами.

С такими выводами суда первой инстанции судебная коллегия согласна, поскольку они соответствуют обстоятельствам дела и основаны на законе.

Так, в соответствии с подпунктами 13, 13.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ (действовавшими на момент принятия Постановления № 546), пунктами 27, 30 части 1 статьи 44 Федерального закона № 414-ФЗ, пунктами 3, 6 части 1 статьи 8 Федерального закона № 273-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение следующих вопросов в сфере образования:

обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

финансовое обеспечение получения дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях, дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, посредством предоставления указанным образовательным организациям субсидий на возмещение затрат, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с вышеуказанными нормативами.

В силу части 2 статьи 99 Федерального закона № 273-ФЗ нормативы, определяемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 настоящего Федерального закона, объем финансового обеспечения реализации образовательной программы определяются по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, по каждому виду и направленности (профилю) образовательных программ с учетом форм обучения, включая практическую подготовку обучающихся, федеральных государственных требований (при их наличии), типа образовательной организации, сетевой формы реализации образовательных программ, образовательных технологий, специальных условий получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья, обеспечения дополнительного профессионального образования педагогическим работникам, обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья обучающихся, а также с учетом иных предусмотренных настоящим Федеральным законом особенностей организации и осуществления образовательной деятельности (для различных категорий обучающихся), за исключением образовательной деятельности, осуществляемой в соответствии с образовательными стандартами, в расчете на одного обучающегося, если иное не установлено настоящей статьей.

Субсидии на возмещение затрат частных организаций, осуществляющих образовательную деятельность по реализации основных общеобразовательных программ, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации, рассчитываются с учетом нормативов, определяемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 настоящего Федерального закона. Субсидии на возмещение затрат частных организаций, осуществляющих образовательную деятельность по профессиональным образовательным программам, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, рассчитываются в порядке, аналогичном порядку, установленному для определения объема финансового обеспечения выполнения государственного или муниципального задания (часть 5 статьи 99 Федерального закона № 273-ФЗ).

Аналогичные положения закреплены в статьях 3, 18 Закона № 68-ЗРТ.

Согласно пункту 6 статьи 2 Федерального закона № 273-ФЗ федеральный государственный образовательный стандарт – совокупность обязательных требований к образованию определенного уровня и (или) к профессии, специальности и направлению подготовки, утвержденных в зависимости от уровня образования федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере общего образования, или федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере высшего образования.

Федеральные государственные образовательные стандарты включают в себя, среди прочего, требования к условиям реализации основных образовательных программ, в том числе кадровым, финансовым, материально-техническим условиям (пункт 2 части 3 статьи 11 Федерального закона № 273-ФЗ).

Федеральным государственным образовательным стандартом дошкольного образования предусмотрено следующее:

указанный стандарт является основой для формирования содержания профессионального образования и дополнительного профессионального образования педагогических работников, а также проведения их аттестации (подпункт 5 пункта 1.7);

в целях эффективной реализации Программы должны быть созданы условия для профессионального развития педагогических и руководящих работников, в том числе их дополнительного профессионального образования (подпункт 1 пункта 3.2.6);

финансирование реализации образовательной программы дошкольного образования должно осуществляться в объеме определяемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования. Указанные нормативы определяются в соответствии со Стандартом, с учетом типа Организации, специальных условий получения образования детьми с ограниченными возможностями здоровья, обеспечения дополнительного профессионального образования педагогических работников, обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья детей, направленности Программы, категории детей, форм обучения и иных особенностей образовательной деятельности, и должен быть достаточным и необходимым для осуществления организацией, в том числе, расходов, связанных с дополнительным профессиональным образованием руководящих и педагогических работников по профилю их деятельности (пункт 3.6.3).

Разъяснения о том, что названные расходы, связанные с дополнительным профессиональным образованием руководящих и педагогических работников, подлежат включению в нормативы, содержатся в пунктах 1.2, 2.1, 2.6 Методических рекомендаций.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что субъект Российской Федерации при определении расходов на реализацию основных образовательных программ в дошкольных образовательных организациях для расчета нормативов финансовых затрат на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях должен предусматривать расходы, связанные с дополнительным профессиональным образованием руководящих и педагогических работников по профилю их деятельности.

Вместе с тем, по делу достоверно установлено, что такие расходы не предусмотрены ни оспариваемым Порядком, ни ежегодно утверждаемыми на его основе нормативами финансового обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательные программы дошкольного образования, в Республике Татарстан (законы Республики Татарстан от 2 октября 2019 года № 77-ЗРТ, от 26 сентября 2020 года № 57-ЗРТ, от 25 сентября 2021 года № 56-ЗРТ, от 29 сентября 2022 года № 52-ЗРТ), что и послужило основанием для признания Постановления № 546 в соответствующей части недействующим.

Судом надлежащим образом проверены и обоснованно отклонены доводы административного ответчика и заинтересованных лиц, повторяющиеся в поданных ими апелляционных жалобах, о том, что дополнительное профессиональное образование руководящих и педагогических работников образовательных организаций по профилю их деятельности включено в Государственную программу (в рамках подпрограммы «Развитие дошкольного образования, включая инклюзивное, и повышение квалификации работников данной сферы на 2014 – 2025 годы»), на реализацию которой объем средств бюджета Республики Татарстан определяется законом Республики Татарстан на соответствующий финансовый год и плановый период, что принимая во внимание специфику установленной трудовым законодательством периодичности обязательного дополнительного профессионального образования работников (1 раз в 3 года), включение норматива на реализацию данного мероприятия в порядок расчета нормативов затрат, имеющих ежегодную периодичность, было бы некорректным и нецелесообразным, что двойное финансирование данного мероприятия из одного и того же бюджета Республики Татарстан является нецелевым расходованием бюджетных средств, что сложившаяся в Республике Татарстан практика формирования расходов, связанных с дополнительным профессиональным образованием руководящих и педагогических работников, основана на нормах законодательства, обоснована и корректна.

В этой связи суд верно руководствовался положениями части 2 статьи 99 Федерального закона № 273-ФЗ, части 5 статьи 18 Закона № 68-ЗРТ, пункта 3.6.3 Федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования, которыми предусмотрена необходимость включения этих расходов непосредственно в нормативы, определяемые органами государственной власти Республики Татарстан в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 Федерального закона № 273-ФЗ и пунктом 3 части 2 статьи 3 Закона № 68-ЗРТ.

Поскольку обязанность предусматривать при расчете нормативов расходы, связанные с дополнительным профессиональным образованием руководящих и педагогических работников по профилю их деятельности, закреплена нормативными правовыми актами, имеющими по отношению к Постановлению № 546 большую юридическую силу и регулирующими рассматриваемые правоотношения, вопреки доводам апелляционных жалоб Кабинета Министров Республики Татарстан и ГБУ «ЦЭСИ РТ» решение суда об удовлетворении административного иска в названной части является законным и обоснованным.

Позиция административного ответчика и заинтересованных лиц об обратном не может быть признана состоятельной, так как основана на ошибочном толковании норм материального права, правильно истолкованных и примененных судом при рассмотрении настоящего дела.

Ссылки в апелляционных жалобах на то, что административный истец с запросом о прохождении повышения квалификации сотрудников в рамках Государственной программы не обращался, не имеют правового значения для настоящего дела, в рамках которого, исходя из приведенных положений федерального и регионального законодательства, установлена обязанность субъекта Российской Федерации предусматривать расходы, связанные с дополнительным профессиональным образованием руководящих и педагогических работников, в нормативах, которой корреспондирует право административного истца на их компенсацию в составе получаемых субсидий.

Доводы апелляционных жалоб о том, что административным истцом не оспаривался Порядок в связи с отсутствием в нем расчета нормативных затрат на дополнительное профессиональное образование педагогических работников, что такой довод был впервые озвучен прокурором в судебных прениях, что определило невозможность административного ответчика и заинтересованных лиц представить возражения, доказательства своих опровержений в установленном процессуальном порядке, не влекут отмену обжалуемого судебного акта.

По административным делам данной категории суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном иске об оспаривании нормативного правового акта, и выясняет обстоятельства, имеющие значение для дела, в полном объеме, оспариваемый акт или его часть подлежат проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в административном иске, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу (часть 7 статьи 213, пункт 34 Постановления Пленума ВС РФ № 50).

В рамках настоящего дела административный истец оспаривал Порядок в полном объеме, в связи с чем принятие судом решения об удовлетворении административного иска в вышеуказанной части является правомерным.

Из материалов дела следует, что довод о наличии оснований для признания Порядка в данной части недействующим был приведен прокурором при даче заключения, после чего на стадии дополнений административный ответчик и заинтересованные лица давали по нему свои объяснения (л.д. 71 т. 3), не были лишены возможности заявлять ходатайства об объявлении перерыва в судебном заседании (его отложении) для представления дополнительных объяснений и доказательств, однако, не сделав этого, распорядились процессуальными правами по своему усмотрению. Более того, соответствующие доводы указанными лицами приведены в апелляционных жалобах, письменных и устных пояснениях в суде апелляционной инстанции, они аналогичны их позиции по данному вопросу, озвученной в суде первой инстанции, получившей со стороны суда надлежащую правовую оценку, с которой судебная коллегия согласна.

Следовательно, процессуальные права лиц, участвующих в деле, в том числе право на справедливое судебное разбирательство и на защиту, а также задачи и принципы административного судопроизводства, включая принципы равенства всех перед законом и судом, законности и справедливости при рассмотрении и разрешении административных дел, состязательности и равноправия сторон (статьи 6, 8, 9, 14 КАС РФ), в полной мере соблюдены. Процессуальные нарушения, которые могли бы повлечь отмену обжалуемого судебного акта, отсутствуют.

При этом судебная коллегия находит верной позицию суда первой инстанции и в части отказа в удовлетворении административного иска в остальной части заявленных АНО ДОО «Счастливое детство» требований. Доводы административного истца, приведенные в апелляционной жалобе, об обратном не свидетельствуют.

Позиция суда по всем заявленным административным истцом доводам, которые повторяются в апелляционной жалобе, подробно и аргументированно изложена в обжалуемом решении со ссылками на нормы ранее приведенные нормы федерального и регионального законодательства, с ней судебная коллегия согласна.

Так, суд надлежащим образом проанализировал содержание оспариваемого нормативного правового акта, сопоставил его с положениями части 2 статьи 99 Федерального закона № 273-ФЗ, части 3 статьи 18 Закона № 68-ЗРТ, пункта 3.6.3 Федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования и пришел к верному выводу о том, что установленные Порядком правила позволяют определить нормативы в части расходов на оплату труда работников, реализующих образовательную программу, расходов на средства обучения и воспитания в соответствии с требованиями приведенных нормативных актов большей юридической силы.

В этой связи суд обоснованно исходил из того, что оспариваемый Порядок предполагает установление нормативов по соответствующему уровню образования (дошкольное образование), с учетом вида и направленности (профиля) образовательных программ (образовательные программы дошкольного образования по соответствующим группам направленности), формы обучения, предполагающей непосредственное пребывание детей в образовательной организации с учетом его продолжительности, типа образовательной организации (дошкольная образовательная организация), возрастных и иных категорий детей, специальных условий получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья при реализации адаптированных образовательных программ дошкольного образования в группах компенсирующей и комбинированной направленности дошкольных образовательных организаций, обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья обучающихся (путем включения в нормативы расходов на оплату труда работников образовательной организации, осуществляющих охрану жизни и здоровья детей), что соответствует требованиям части 2 статьи 99 Федерального закона № 273-ФЗ применительно к дошкольному образованию, а также пункта 3.6.3 Федерального государственного стандарта оценки дошкольного образования. Установление Порядком норм обеспечения воспитанников дошкольных образовательных организаций средствами обучения и воспитания (играми и игрушками, инвентарем для игр и другими средствами обучения и воспитания) не противоречит детализированному перечню возможных расходов, изложенным в пункте 3.6.3 Федерального государственного стандарта оценки, поскольку Порядок не содержит закрытого перечня средств обучения и воспитания. Нормирование количества единиц средств обучения и воспитания для целей определения нормативов не может расцениваться как нарушение норм федерального законодательства и ограничение прав образовательной организации на разработку собственной образовательной программы, поскольку данный вопрос относится к определению объема расходов бюджета субъекта Российской Федерации.

Суд верно отклонил доводы административного истца об установлении Порядком не предусмотренных санитарными правилами гигиенических требований, указав, что в нем воспроизведены рекомендации по количеству детей в группах компенсирующей и комбинированной направленности, изложенные в Санитарных правилах и нормах «СанПиН 2.4.1.2049-13», Санитарных правилах «СП 2.4.3648-20», что само по себе о его незаконности не свидетельствует (пункт 28 Постановления Пленума ВС РФ № 50).

Суд надлежащим образом проверил и признал необоснованными доводы административного истца о наличии в оспариваемых нормах правовой неопределенности и неоднозначного толкования, правомерно указав, что понятие «персонал, реализующий образовательную программу» согласуется с положениями пунктов 3.4.1, 3.6.3 Федерального государственного стандарта оценки дошкольного образования, в связи с чем отсутствие детализации категорий работников, оплата труда которых входит в расходы на обеспечение образовательных программ, о какой-либо неопределенности не свидетельствует, что отсылка к нормативным правовым актам Российской Федерации в описании показателя количества ставок персонала, реализующего образовательную программу, обусловлена разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, что отсутствие в оспариваемом Порядке конкретных значений показателей и коэффициентов в числовом выражении, включая размер страхового взноса, обусловлено их переменным характером и правовой природой данного документа, по сути представляющего собой методику, по которой ежегодно рассчитываются утверждаемые законами Республики Татарстан нормативы.

Судебная коллегия соглашается с позицией суда о том, что утверждение Кабинетом Министров Республики Татарстан 2 июля 2019 года Постановления № 546 с очевидностью не может расцениваться как преодоление решения суда по административному делу № 3а-479/2019, которое было принято 19 июля 2019 года и вступило в законную силу 20 ноября 2019 года. Само по себе положение пункта 5 Постановления № 546 о его вступлении в силу с 1 января 2020 года об обратном не свидетельствует.

Учитывая изложенное, доводы административного истца о снижении размера выплачиваемой ему субсидии по сравнению с 2019 годом, а также приведенный им сравнительного анализа размера норматива в субъектах Российской Федерации на территории Приволжского федерального округа и ссылка на недостаточность утвержденного норматива для нормального осуществления его деятельности применительно к предмету настоящего спора не имеют правового значения.

Фактически позиция административного истца по настоящему делу сводится к тому, что Порядок должен воспроизводить положения Методических рекомендаций, а нормативы должны рассчитываться на их основе (по содержащимся в Методических рекомендациях формулам, показателям и коэффициентам, в том числе в числовом (абсолютном) выражении).

Вместе с тем, вопреки указанной позиции административного истца, повторяющейся в апелляционной жалобе, Методические рекомендации не относятся к числу нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (пункты 2, 3 Постановления Пленума ВС РФ № 50).

Следовательно, Постановление № 546 проверке судом на предмет соответствия Методическим рекомендациям не подлежит, у административного ответчика отсутствовала обязанность воспроизводить рекомендации в Порядке, принятие которого и утверждение на его основе нормативов является компетенцией субъектов Российской Федерации, отсутствие в Порядке норм, идентичных рекомендациям, о наличии оснований для признания его недействующим не свидетельствует, обсуждение вопроса о целесообразности принятия оспариваемого нормативного правового акта к полномочиям суда не относится (пункт 28 Постановления Пленума ВС РФ № 50).

В этой связи доводы апелляционной жалобы административного истца о том, что суд необоснованно встал на сторону субъекта Российской Федерации, заинтересованного в занижении своих бюджетных расходов, отказался восстанавливать права субъектов спорных правоотношений, понижая в регионе вопреки федеральным стандартам уровень дошкольного образования, нарушил установленный в Российской Федерации порядок управления, повлиять на правовую судьбу обжалуемого решения не могут.

При таких обстоятельствах вопреки доводам апелляционных жалоб принятое по делу решение отмене не подлежит.

В целом доводы, указанные в апелляционных жалобах, аналогичны доводам, заявлявшимся в суде первой инстанции, которым в решении суда дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласиться с которой судебная коллегия не усматривает.

Решение суда основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом надлежащим образом. Нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения применены судом правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену или изменение решения, судом допущено не было.

С учетом изложенного, принятое по делу решение следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены в апелляционном порядке, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Верховного Суда Республики Татарстан 10 мая 2023 года оставить без изменения, апелляционные жалобы автономной некоммерческой организации «Дошкольная образовательная организация «Счастливое детство», Кабинета Министров Республики Татарстан, государственного бюджетного учреждения «Центр экономических и социальных исследований Республики Татарстан при Кабинете Министров Республики Татарстан» – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Верховный Суд Республики Татарстан.

Мотивированное апелляционное определение составлено 11 августа 2023 года

Председательствующий

Судьи