Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-1007/2021 (УИД 23OS0000-01-2021-000344-52) по административному исковому заявлению департамента имущественных отношений Краснодарского края об оспаривании нормативного правового акта в части,

по апелляционной жалобе Совета Махошевского сельского поселения Мостовского района на решение Краснодарского краевого суда от 7 октября 2021 г.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Брянцевой Н.В., возражения представителя административного истца ФИО3, участвовавшей в судебном заседании посредством видеоконференц-связи, заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кондрашовой И.В., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Совета Махошевского сельского поселения Мостовского района Краснодарского края от 26 марта 2012 г. № 101 утвержден Генеральный план Махошевского сельского поселения Мостовского района Краснодарского края (далее по тексту решение № 101 от 26 марта 2012 г.).

8 ноября 2016 г. решением Совета Махошевского сельского поселения Мостовского района Краснодарского края № 105 внесены изменения в решение № 101 от 26 марта 2012 г. «Об утверждении генерального плана Махошевского сельского поселения Мостовского района».

Нормативные правовые акты опубликованы в общественно-политической Мостовской районной газете «Предгорье» (л.д.88-91, 172-175 том 1).

Департамент имущественных отношений Краснодарского края в интересах субъекта Российской Федерации - Краснодарского края обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточненного административного искового заявления, просил признать недействующим со дня принятия решение Совета Махошевского сельского поселения Мостовского района от 26 марта 2012 г. № 101 «Об утверждении Генерального плана Махошевского сельского поселения Мостовского района Краснодарского края» в части включения земельных участков с кадастровыми номерами № в зону лесного фонда.

Требования мотивированы тем, что субъект Российской Федерации – Краснодарский край является собственником земельных участков с кадастровыми номерами №, которые относятся к категории земель – «Земли сельскохозяйственного назначения», с видом разрешенного использования «Для сельскохозяйственного использования». Полагают, что включение земельных участков, принадлежащих на праве государственной собственности Краснодарскому краю, в состав земель лесного фонда препятствует органам государственной власти осуществлять мероприятия по управлению и распоряжению землями сельскохозяйственного назначения.

Решением Краснодарского краевого суда от 7 октября 2021 г. административное исковое заявление департамента имущественных отношений Краснодарского края об оспаривании в части нормативного правового акта удовлетворено.

Признано недействующим со дня вступления настоящего решения суда в законную силу решение Совета Махошевского сельского поселения Мостовского района от 26 марта 2012 г. № 101 «Об утверждении «Генерального плана Махошевского сельского поселения Мостовского района Краснодарского края» в части земельных участков с кадастровыми номерами №.

В апелляционной жалобе административный ответчик Совет Махошевского сельского поселения Мостовского района просит отменить решение суда первой инстанции и принять новое решение об отказе в удовлетворении требований.

Апеллянт полагает, что генеральный план Махошевского сельского поселения Мостовского района утвержден решением Совета в строгом соответствии с нормами действующего законодательства после необходимых согласований с компетентными органами, в том числе с департаментом имущественных отношений Краснодарского края. Считает ошибочным вывод суда о необходимости согласования генерального плана с федеральным агентством лесного хозяйства, поскольку в границы населенных пунктов земли лесного фонда не включались. Указывает, что административным истцом выбран ненадлежащий способ защиты нарушенного права, считает, что вопрос об устранении пересечений границ спорных земельных участков с землями лесного фонда мог быть разрешен путем подачи иска об исправлении реестровой ошибки.

Относительно доводов апелляционной жалобы департаментом имущественных отношений Краснодарского края и прокуратурой Краснодарского края представлены возражения.

Представитель административного истца ФИО3 в судебном заседании суда апелляционной инстанции возражала против доводов апелляционной жалобы, просила решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения административного дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии с положениями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также -КАС РФ) судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело при данной явке.

Заслушав объяснения представителя административного ответчика, заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, пояснения свидетеля, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 8, пункту 2 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакциях, действовавших на дату принятия Решения № 101 от 26 марта 2012 г., утверждение генерального плана поселения, который является документом территориального планирования муниципального образования, относилось к вопросам местного значения поселения. Генеральный план поселения утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, Решение № 101 от 26 марта 2012 г., принято уполномоченным органом в надлежащей форме, официально опубликовано в установленном порядке и по этим основаниям не оспаривается сторонами.

Субъект Российской Федерации – Краснодарский край является собственником спорных земельных участков, что подтверждается выписками из ЕГРН, исходя из чего суд первой инстанции правильно пришел к выводу, что департамент имущественных отношений Краснодарского края, являясь уполномоченным органом исполнительной власти Краснодарского края по управлению и распоряжению имуществом и земельными ресурсами, находящимися в государственной собственности Краснодарского края в соответствии с положением о департаменте имущественных отношений Краснодарского края, утвержденном постановлением главы администрации Краснодарского края от 23 апреля 2007 г. № 345, обладает правом на обращение в суд с иском об оспаривании нормативного правового акта об утверждении генерального плана, которым спорные объекты недвижимости включены в зону лесного фонда.

В соответствии с подпунктом 8 пункта 1 статьи 1, пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на указанные в пункте 1 статьи 7 названного кодекса категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.

В силу статей 7, 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Согласно пункту 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации в числе иных категорий в состав земель в Российской Федерации входят земли сельскохозяйственного назначения, земли лесного фонда.

Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей (пункт 1 статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 1 статьи 78 названного кодекса установлено, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания мелиоративных защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства).

Из пункта 1 статьи 80 Земельного кодекса РФ следует, что фонд перераспределения земель создается в целях перераспределения земель для сельскохозяйственного производства, создания и расширения крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств, ведения садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Фонд перераспределения земель формируется за счет земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, поступающих в этот фонд в случае приобретения Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием права собственности на земельный участок по основаниям, установленным федеральными законами, за исключением случаев приобретения права собственности на земельный участок, изъятый для государственных или муниципальных нужд (пункт 2 статьи 80 Земельного кодекса РФ).

Фонд перераспределения земель согласно первоначальной редакции пункта 2 статьи 80 Земельного кодекса РФ формировался за счет земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, поступающих в этот фонд: 1) при добровольном отказе от земельного участка; 2) если нет наследников ни по закону, ни по завещанию, либо ни один из наследников не принял наследство, либо все наследники лишены завещателем наследства, либо наследник отказался от наследства в пользу государства или отказался от наследства без указания, в пользу кого он отказывается от наследства; 3) при принудительном изъятии земельного участка в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами.

Согласно части 4 Федерального закона от 17 июля 2001 № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» (утратил силу с 1 июля 2006 г.) основанием внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у субъектов Российской Федерации возникает право собственности, является включение этих земельных участков, в том числе, в состав земель сельскохозяйственного назначения, фонд перераспределения земель.

Фонд перераспределения земель Краснодарского края находится в государственной собственности Краснодарского края и используется в целях сельскохозяйственного производства. Порядок формирования фонда перераспределения земель Краснодарского края и особенности его использования устанавливаются земельным законодательством Российской Федерации и настоящим Законом (Закон Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. № 532-КЗ «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае», в редакции от 26 ноября 2003 г.).

Земельный участок с кадастровым номером №, площадью 32 000 кв.м. +/-1565 кв.м., расположен по адресу: установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка. Почтовый адрес ориентира: <адрес>

Земельный участок с кадастровым номером №, площадью 88 000 кв.м. +/-2596 кв.м., расположен по адресу: установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка. Почтовый адрес ориентира: <адрес>

Земельный участок с кадастровым номером №, площадью 9 000 кв.м. +/-830 кв.м., расположен по адресу: установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка. Почтовый адрес ориентира: <адрес>

Указанные земельные участки находятся в государственной собственности Краснодарского края на основании постановления главы Мостовского района Краснодарского края от 16 марта 2004 г. № 207 «Об утверждении площадей и границ земель фонда перераспределения в Мостовском районе» (л.д.63-71 том 5).

Данным постановлением утверждены площади и границы земельных участков сельскохозяйственного назначения из земель фонда перераспределения, подлежащих отнесению к государственной собственности Краснодарского края, на территории Мостовского района по состоянию на 1 января 2004 г. согласно приложению.

В приложении к постановлению от 16 марта 2004 г. «Экспликация земель краевой собственности» поименованы в том числе:

- земельный участок №, площадью 3,2 га, в том числе площадь сельхозугодий 3,2 га., из них сенокосы 3,2 га.;

- земельный участок №, площадью 8,8 га, в том числе площадь сельхозугодий 8,8 га., из них сенокосы 8,8 га.;

- земельный участок №, площадью 0,9 га, в том числе площадь сельхозугодий 0,9 га, из них пастбищ 0,9 га.

Спорные земельные участки поставлены на кадастровый учет 9 июля 2004 г. в границах в соответствии с материалами межевания. Право собственности Краснодарского края зарегистрировано 23 декабря 2004 г., что подтверждается выписками из единого государственного реестра недвижимости от 25 января 2022 г. (л.д. 67-84 том 3).

По сведениям единого государственного реестра недвижимости вышеприведенные земельные участки относятся к категории земель – земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования – для сельскохозяйственного производства (фонд перераспределения).

Вместе с тем, согласно материалам градостроительной деятельности муниципального образования Махошевского сельского поселения Мостовского района Краснодарского края спорные земельные участки отнесены к иной категории земель – земли лесного фонда.

Так, в соответствии со Схемой территориального планирования муниципального образования Мостовской район, утвержденной решением Совета муниципального образования Мостовской район от 16 ноября 2010 г. № 64, спорные земельные участки расположены в границах лесных земель.

По Схеме территориального планирования, в редакции от 29 января 2020 г. № 426, земельные участки с кадастровыми номерами № расположены в границах лесного фонда, земельный участок с кадастровым номером № – земли сельскохозяйственного назначения (л.д.229 том 5).

Изменение категории земель с «земли лесного фонда» на земли «сельскохозяйственного назначения» в отношении земельного участка с кадастровым номером № произведено в связи с замечаниями, изложенными министерством природных ресурсов Краснодарского края в письме от 25 декабря 2019 г. «О рассмотрении проекта схемы территориального планирования», согласно которых в графической части представленного проекта часть земель лесного фонда обозначена, как земли других категорий, что не соответствует материалам лесоустройства Мостовского лесничества. После изучения документов было установлено, что земельный участок с кадастровым номером № не относится к землям государственного лесного фонда, в связи с чем указанный земельный участок был отображен в Схеме территориального планирования, как земли сельскохозяйственного назначения (письмо от 3 февраля 2020 г., л.д. 220 том 8).

По сведениям информационной системы обеспечения градостроительной деятельности Управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования Мостовской район земельные участки с кадастровыми номерами № расположены за границами населенных пунктов на территории Махошевского сельского поселения. Функциональная зона в соответствии с Генеральным планом, утвержденным решением Совета Махошевского сельского поселения Мостовского района от 26 марта 2012 г. № 101 и в редакции от 8 ноября 2016 г. № 105, не установлена, земельные участки относятся к землям лесного фонда.

Территориальная зона в соответствии с Правилами землепользования и застройки Махошевского сельского поселения, утвержденными решением Совета Махошевского сельского поселения от 11 октября 2013 г. № 158 и в редакции от 27 апреля 2017 г. № 137, значится как территория, для которой градостроительные регламенты не устанавливаются.

Таким образом, по сведениям единого государственного реестра недвижимости спорные земельные участки относятся к категории земель – земли сельскохозяйственного назначения, согласно документам территориального планирования муниципального образования (схема территориального планирования муниципального района, генеральный план сельского поселения) к категории земель – земли лесного фонда.

Административный истец выражает несогласие с положениями Генерального плана Махошевского сельского поселения Мостовского района в части включения спорных земельных участков в состав земель лесного фонда, ссылается на отсутствие возможности использовать объекты недвижимости в соответствии с разрешенным видом использования.

Подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 ЗК РФ предусмотрено, что утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.

Территориальное планирование - это планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (пункт 2 статьи 1, часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 Градостроительного кодекса РФ).

Согласно части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит: положение о территориальном планировании, карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа, карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа, карту функциональных зон поселения.

Функциональными зонами являются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 6 статьи 23 ГрК РФ к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт.

В текстовой части генерального плана отсутствует правовое обоснование отнесение спорных земельных участков к категории земель – земли лесного фонда.

Административным ответчиком в ходе судебного рассмотрения в суде первой и апелляционной инстанции не представлено документов, на основании которых по состоянию на 26 марта 2012 г., земельные участки сельскохозяйственного назначения включены в границы лесных земель.

Исходя из изложенного, спорные земельные участки, находящиеся в государственной собственности Краснодарского края на основании постановления главы Мостовского района Краснодарского края от 16 марта 2004 г. № 207, к категории земель – земли лесного фонда не могли быть отнесены, поскольку по состоянию на дату принятия оспариваемого решения Совета Махошевского сельского поселения Мостовского района от 26 марта 2012 г. № 101 являлись сформированными в границах в соответствии с действующим законодательством, поставлены на кадастровый учет с категорией земель – земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования – для сельскохозяйственного производства (фонд перераспределения).

Правовое регулирование градостроительной деятельности, осуществляемое в целях устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации), предусматривает необходимость соблюдения принципов правовой определенности режима использования земельных участков и объектов капитального строительства и обоснованности принимаемых решений в области территориального планирования.

Как следует из разъяснений постановления Пленум Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения (пункт 35).

Общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями.

Реализация нормотворческих полномочий предполагает соблюдение требований, предъявляемых федеральным законодательством к форме и содержанию правовой нормы, имея в виду требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования. Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотребления правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 17 июня 2004 г. № 12-П от 29 июня 2004 г. № 13-П).

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт не отвечает критериям правовой определенности и обоснованности, у суда первой инстанции имелись основания для удовлетворения административного искового заявления о признании не действующим решения Совета Махошевского сельского поселения Мостовского района от 26 марта 2012 г. № 101 «Об утверждении «Генерального плана Махошевского сельского поселения Мостовского района Краснодарского края» в части включения земельных участков с кадастровыми номерами № в зону лесного фонда.

При этом следует отметить, что оспариваемый нормативный правовой акт ограничивает права административного истца на использование земельных участков по назначению.

То обстоятельство, что в 2023 и 2024 гг. администрацией муниципального образования Мостовской район запланировано рассмотрение вопроса о внесении изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки о спорных земельных участках, как о землях сельскохозяйственного назначения, выводы суда не опровергает.

Вопреки доводам апеллянта, вопросы наложения и пересечения границ спорных земельных участков с землями лесного фонда, установления межевой границы по фактическому землепользованию, не являются обстоятельствами, подлежащими проверке и исследованию в рамках дела о проверке нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Вместе с тем, заслуживают внимание доводы апелляционной жалобы об отсутствии необходимости согласования проекта генерального плана, поскольку такое согласование требуется, когда земельные участки из земель лесного фонда подлежат включению в соответствии с проектом генерального плана в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа.

Из материалов административного дела видно, что спорные земельные участки расположены в центральной части лесного массива, к границам населенного пункта не примыкают и не граничат, вопрос об их включении в границы населенного пункта при утверждении генерального плана не рассматривался, в связи с чем согласие уполномоченного органа исполнительной власти не требовалось.

Таким образом, оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

На основании вышеизложенного и руководствуясь статьями 307, 308, 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 7 октября 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета Махошевского сельского поселения Мостовского района – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Мотивированное апелляционное определение составлено 22 марта 2022 г.

Председательствующий

Судьи