Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-188/2022 по административному исковому заявлению Марковиченко В.В. о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области, утвержденных решением Совета Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области от 23 декабря 2015 года (в редакции решения Совета Омского муниципального района Омской области от 06 декабря 2017 года № 39 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области» и решения Совета Омского муниципального района Омской области от 28 апреля 2020 года № 20 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области»)

по апелляционной жалобе представителя административного истца Марковиченко В.В. - Левенштейн М.И., апелляционному представлению участвующего в деле прокурора на решение Омского областного суда от 16 мая 2022 года, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Заслушав доклад судьи Ненашевой Е.Н., объяснения участвующих в деле лиц, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Совета Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области от 23 декабря 2015 года утверждены Правила землепользования и застройки Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области.

Решением Совета Омского муниципального района Омской области от 06 декабря 2017 года № 39 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области» Правила землепользования и застройки Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области изложены в новой редакции.

Текст документа 12 декабря 2017 года опубликован в газете «Омский пригород» № 51 (315).

Решением Совета Омского муниципального района Омской области от 28 апреля 2020 года № 20 в Правила землепользования и застройки Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области внесены изменения.

Пунктом 2 Приложения № 1 к решению Совета Омского муниципального района Омской области от 28 апреля 2020 года № 20 статья 27 «Градостроительные регламенты территориальных зон» изложена в новой редакции, в соответствии с которой пунктом 1.1.2 «Условно-разрешенные виды использования для зоны жилой застройки и ведения личного подсобного хозяйства (Ж1)» предусмотрены «амбулаторное ветеринарное обслуживание», «магазины», «бытовое обслуживание», «причалы для маломерных судов», «туристическое обслуживание».

Текст документа 28 апреля 2020 года опубликован в газете «Омский пригород» № 29 (521).

Марковиченко В.В. обратился в Омский областной суд с административным исковым заявлением к Совету Омского муниципального района Омской области о признании не действующими Правил землепользования и землеустройства сельского поселения Усть-Заостровка Омского района Омской области (в редакции решения Совета Омского муниципального района Омской области от 28 апреля 2020 года № 20) по мотиву их противоречия Классификатору видов разрешенного использования, утвержденному Приказом Росреестра от 10 ноября 2020 года № П/0412, в части установления оспариваемыми Правилами в зоне обслуживания жилой застройки (код 2.7 классификатора) такого условно разрешенного вида использования земельного участка как «туристическое обслуживание» (код разрешенного использования земельного участка (код 5.2.1 Классификатора).

В обоснование заявленных требований указал, что является лицом, постоянно проживающим на территории поселка Усть-Заостровка Омского муниципального района Омской области, ему на праве общей долевой собственности принадлежит земельный участок и возведенный на нем жилой дом, находящиеся по адресу: <адрес>.

Постановлениями Главы администрации от 11 января 2022 года №№ 1, 2, 3 в отношении земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: <адрес>, участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: <адрес>., находящихся в зоне жилой застройки, вопреки возражениям участников публичных слушаний, выданы разрешения на условно разрешенный вид использования «туристическое обслуживание». Административный истец полагает, что установление Правилами землепользования и застройки (в иске указано ошибочно – землеустройства) для территориальной зоны Ж1 (жилая зона) условно-разрешенного вида использования земельных участков «туристическое обслуживание» противоречит Классификатору видов разрешенного использования, утвержденному Приказом Росреестра от 10 ноября 2020 года № П/0412, поскольку последний не предусматривает возможности размещения в территориальной зоне жилой застройки объектов, связанных с обслуживанием туризма (код 5.2.1).

Нарушение своих прав истец обосновывает тем, что использование земельных участков с кадастровыми номерами № и № в соответствии с видом разрешенного использования «туристическое обслуживание» создает угрозу возникновения неблагоприятных условий жизни истца, а выдача разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером № «общественное питание» не могла быть осуществлена в связи с нахождением на указанном земельном участке самовольной постройки.

Решением Омского областного суда от 16 мая 2022 года в удовлетворении заявленных Марковиченко В.В. административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе представитель административного истца Марковиченко В.В. - Левенштейн М.И. со ссылкой на неправильное истолкование и применение судом норм материального права, неправильное определение имеющих значение для дела обстоятельств и несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, просит постановленный судебный акт отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных исковых требований.

В качестве доводов апелляционной жалобы выражает несогласие с выводом суда о том, что Правила землепользования и застройки в оспариваемой части не противоречат актам, имеющим большую юридическую силу, поскольку возможность установления вида разрешенного использования земельного участка «туристическое обслуживание» Классификатором в зоне жилой застройки не предусмотрена. Выражает несогласие с выводом суда о том, что положения Классификатора не регулируют вопросы, связанные с пределом дискреционных полномочий органов местного самоуправления при установлении сочетания основных и условно-разрешенных видов разрешенного использования земельных участков, и в частности - расположенных в зоне жилой застройки. Полагает, что оспариваемый вид условно-разрешенного использования «туристическое обслуживание» не отвечает принципу обслуживания жилого комплекса, не оказывает вспомогательных функций, и не предназначен для возведения на нем объектов, связанных с проживанием граждан, неся за собой нарушение привычного жизненного уклада жителей и нанесение ущерба окружающей среде и имущественным правам административного истца. В этой связи полагает, что положения Классификатора фактически развивают положения земельного и градостроительного законодательства, предусматривая закрытый перечень видов разрешенного использования земельных участков, установление которых допускается в зоне жилой застройки.

В апелляционном представлении участвующий в деле прокурор прокуратуры Омской области также просит об отмене решения Омского областного суда, выражая мнение о неправильном применении судом норм материального права. Анализируя положения Федерального закона от 24 ноября 1996 года № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» отмечает, что поскольку туристическое обслуживание не имеет своей целью обеспечивать проживание граждан в рамках обслуживания жилой застройки (территориальной зоны Ж1 «Зона жилой застройки и ведения личного подсобного хозяйства»), указанный вид разрешенного использования земельного участка не может быть предусмотрен в числе условно-разрешенного вида для земельных участков, расположенных в границах территориальной зоны жилой застройки. Указывает на необходимую взаимосвязь между возможностью размещения объектов капитального строительства в зоне обслуживания жилой застройки и их целевым назначением, содержание которого раскрывается в виде разрешенного использования земельного участка «обслуживание жилой застройки» (код 2.7 классификатора видов разрешенного использования земельных участков).

Относительно доводов апелляционных жалобы и представления административным ответчиком Советом Омского муниципального района Омской области в суд апелляционной инстанции представлены возражения, в которых выражено мнение о законности обжалуемого решения и отсутствии оснований для его отмены.

В судебном заседании, организованном с использованием систем видео-конференц-связи, представитель административного истца Марковиченко В.В. – Левенштейн М.И. и участвующий в деле прокурор прокуратуры Омской области Бородич О.С., поддержали доводы апелляционной жалобы и апелляционного представления по изложенным в них основаниям.

Представитель Совета Омского муниципального района Омской области и администрации Омского муниципального района Омской области Дмитриева Ю.В., поддержав письменные возражения, выразила мнение о законности и обоснованности решения Омского областного суда.

Иные участвующие в деле лица в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены заблаговременно и в надлежащей форме.

Административное дело рассмотрено в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и поступивших на нее возражений, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации).

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункту 1, 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса РФ, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относятся к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

В силу части 1 статьи 8 ГрК РФ к полномочиям органом местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относится подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений; утверждение правил землепользования и застройки поселений.

На территории сельских поселений, входящих в состав Омского муниципального района Омской области утверждение правил землепользования и застройки в соответствии с подпунктом 19 пункта 1.1. статьи 6, пунктом 22 статьи 24 Устава Омского муниципального района Омской области отнесено к компетенции Совета Омского муниципального района Омской области.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения изменений регламентирована статьями 30 - 35 ГрК РФ.

Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протокол общественных обсуждений или публичных слушаний, заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний, за исключением случаев, если их проведение в соответствии с настоящим Кодексом не требуется (статьи 31, 32 ГрК РФ).

С учетом приведенных законоположений и установив, что по проектам вносимых решениями Совета Омского муниципального района Омской области от 06 декабря 2017 года № 39 и от 28 апреля 2020 года № 20 изменений в Правила землепользования и застройки были проведены публичные слушания, по результатам которых подготовлены и представлены в уполномоченный орган соответствующие протоколы и заключения, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что нормативный правовой акт в оспариваемой административным истцом части принят уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением требований к процедуре его принятия, порядку опубликования и введения в действие. В указанной части решение суда не обжалуется.

Устанавливая отсутствие оснований для удовлетворения заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое нормативное положение не противоречит нормативным актам большей юридической силы и не нарушает прав и охраняемых законом интересов административного истца.

С данным выводом судебная коллегия соглашается, поскольку он основан на законе, соответствует фактическим обстоятельствам дела и подтверждается оцененными по правилам статьи 84 КАС РФ доказательствами.

В соответствии с абзацами вторым, третьим части 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей на день принятия нормативного правового акта) в отношении земельного участка в соответствии с федеральным законом могут быть установлены один или несколько основных, условно разрешенных или вспомогательных видов разрешенного использования. Любой основной или вспомогательный вид разрешенного использования из предусмотренных градостроительным зонированием территорий выбирается правообладателем земельного участка в соответствии с настоящим Кодексом и законодательством о градостроительной деятельности. Правообладателем земельного участка по правилам, предусмотренным федеральным законом, может быть получено разрешение на условно разрешенный вид разрешенного использования.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Согласно пункту 11 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения классификатора видов разрешенного использования, признается действительным вне зависимости от его соответствия классификатору.

Учитывая, что понятие «определение вида разрешенного использования» не тождественно понятию «установление вида разрешенного использования», является правильным вывод суда первой инстанции о том, что положения абзаца третьего статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации не регулируют пределы дискреционных полномочий органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения, отнесенных к их компетенции, и в частности – в вопросах установления при утверждении правил землепользования и застройки муниципальных образований видов разрешенного использования земельных участков.

При указанных обстоятельствах, вопреки доводам апелляционных жалобы и представления, является основанным на законе вывод суда первой инстанции о том, что правовая природа классификатора имеет своей целью обеспечение единства (систематизацию) при использовании на территории Российской Федерации наименований видов разрешенного использования земельных участков (уточнения их описания), их содержания, а также применения кодов в документах территориального планирования и градостроительного зонирования, тогда как вопросы реализации дискреционных полномочий органов местного самоуправления в выборе сочетания основных, вспомогательных и условно-разрешенных видов использования земельных участков регулируются иными нормативными положениями.

Согласно части 1 статьи 35 ГрК РФ (здесь и далее - в редакции, действующей на дату принятия оспариваемых нормативных положений) в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

В состав жилых зон могут включаться: 1) зоны застройки индивидуальными жилыми домами; 2) зоны застройки индивидуальными жилыми домами и малоэтажными жилыми домами блокированной застройки; 3) зоны застройки среднеэтажными жилыми домами блокированной застройки и многоквартирными домами; 4) зоны застройки многоэтажными многоквартирными домами; 5) зоны жилой застройки иных видов (часть 2 статьи 35 ГрК РФ).

В соответствии с частью 3 статьи 35 ГрК РФ в жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства.

Вариант толкования административным истцом приведенного в части 3 статьи 35 ГрК РФ понятия словосочетания «объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду» в значении, тождественном понятию «объектов, предназначенных для обслуживания жилой застройки» является ошибочным, учитывая что часть 3 статьи 35 ГрК РФ допускает возможность размещения в зоне жилой застройки объектов как предназначенных для обслуживания жилой застройки, так и иных.

Вид разрешенного использования «Жилая застройка» (код 2.0 классификатора, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 года № 540, а после издания Приказа Росреестра от 10 ноября 2020 года № П/0412 – код с тем же номером (2.0)), включает в себя виды разрешенного использования, предусмотренные кодами 2.1-2.3, 2.5-2.7.1.

В соответствии с пунктом 5 статьи 85 ЗК РФ земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной жилой застройки, среднеэтажной смешанной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам.

Таким образом, действующее земельное и градостроительное законодательство разрешает размещение в жилых зонах не только собственно жилых зданий, но также и отдельно стоящих нежилых объектов культурно-бытового и иного назначения, перечень видов таких объектов является открытым. При этом основными критериями являются связь этих объектов с проживанием граждан и отсутствие негативного воздействия на среду, что в полной мере допускает размещение в жилых зонах объектов туристического обслуживания.

«Туристической обслуживание» как вид разрешенного использования земельных участков (код 5.2.1) включен в состав вида «Отдых (рекреация)» Классификатора, утвержденного приказом Росреестра № П/0412 (да дату принятия оспариваемых положений – код 5.2.1 классификатора видов разрешенного использования, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 года № 540) и предназначен для размещения пансионатов, туристических гостиниц, кемпингов, домов отдыха, не оказывающих услуг по лечению, а также иных зданий, используемых с целью извлечения предпринимательской выгоды из предоставления жилого помещения для временного проживания в них, размещение детских лагерей.

Из буквального содержания данного положения следует, что указанный вид разрешенного использования земельных участков предназначен для размещения объектов непосредственно связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного влияния на окружающую среду, поскольку ни один из перечисленных в нем объектов не относится к числу производственных, а сама деятельность, связанная с туристическим обслуживанием, не связана с выработкой вредных, загрязняющих окружающую среду веществ, а равно иных продуктов, оказывающих негативное влияние на окружающую среду и здоровье человека.

В этой связи суд первой инстанции обоснованно признал заслуживающими внимания доводы административного ответчика о соответствии вида разрешенного использования «туристическое обслуживание» приведенному в части 3 статьи 35 ГрК РФ целевому назначению объектов, размещение которых допускается в зоне жилой застройки.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков.

Поскольку из материалов дела следует, что земельные участки с кадастровыми номерами № и №, с использованием которых в соответствии с полученным условно-разрешенным видом использования «туристическое обслуживание» административный истец связывает нарушение своих прав, располагаются в территориальной зоне Ж-1 «Зона жилой застройки и ведения личного подсобного хозяйства», для которой оспариваемыми нормативными положениями с учетом внесенных изменений в качестве условно-разрешенного вида использования земельных участков предусмотрено «туристическое обслуживание» (код 5.2.1 классификатора видов разрешенного использования, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 года № 540, а впоследствии - тот же код классификатора, утвержденного приказом Росреестра № П/0412), судебная коллегия приходит к выводу о том, что данное правовое регулирование соответствует возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков согласно пункту 1 части 1 статьи 34 ГрК РФ.

Довод апелляционного представления о том, что туристическое обслуживание не имеет своей целью обеспечивать проживание граждан в рамках обслуживания жилой застройки, указанных выводов не опровергает, учитывая к тому же, что из содержания Федерального закона № 132-ФЗ от 24 ноября 1996 года № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности» напротив следует, что в числе регулируемых им отношений находится вопрос развития также и сельского туризма, содержание которого в полной мере согласуется с целевым назначением предусмотренных положениями части 3 статьи 35 ГрК РФ к размещению в зоне жилой застройки объектов.

Отсутствие утвержденного генерального плана сельского поселения о противоречии оспариваемых положений Правил землепользования и застройки актам большей юридической силы не свидетельствует, учитывая установленные в процессе рассмотрения дела факт допустимого сочетания основного и условно-разрешенного вида использования земельных участков в границах зоны жилой застройки Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области (Ж1), а также то обстоятельство, что регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение не только комфортной среды обитания, но и комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Довод апелляционной жалобы о негативном влиянии на окружающую среду фактических действий собственников земельных участков и гостей, посещающих расположенные на спорных земельных участках развлекательные комплексы, к числу обстоятельств, имеющих значение для настоящего административно-правового спора не относятся, поскольку оценка соответствия фактических параметров строительства жилого дома на земельном участке законодательству о техническом регулировании, санитарным, пожарным нормам и правилам не входит в круг вопросов, подлежащих выяснению при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта.

Указанные вопросы, а также поведение собственников указанных земельных участков и их гостей, связанные с нарушением покоя и тишины жителей близлежащих домов, причинения ущерба в результате противоправных действий, а равно иные нарушения личных имущественных и неимущественных прав, подлежат разрешению в рамках иных правоотношений (часть 8 статьи 213 КАС РФ).

В связи с изложенным судебная коллегия признает основанными на ошибочном толковании норм земельного и градостроительного законодательства, имеющих большую юридическую силу в сравнении с оспариваемыми положениями, доводы апелляционных жалобы и представления о том, что в границах жилой зоны Ж-1 на территории сельского поселения Усть-Заостровка Омского муниципального района Омской области допускается размещение объектов, предусмотренных исключительно кодами 2.1-2.3, 2.5-2.7.1 классификатора, утвержденного приказом Минэкономразвития Российской Федерации № 540 (а с 5 апреля 2021 года - классификатора, утвержденного приказом Росреестра № П/0412), в том числе при установлении сочетания основных и условно-разрешенных видов использования земельных участков.

При этом, как правильно отметил суд первой инстанции, вопрос законности самого акта о предоставлении разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка регулируется нормативными положениями главы 22 КАС РФ.

В целом доводы апелляционных жалобы и представления повторяют позицию административных истцов в суде первой инстанции, не содержат правовых оснований к отмене решения суда, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки судом первой инстанции, а также к выражению несогласия с произведенной судом оценкой собранных по делу доказательств; не содержат фактов, опровергающих выводы суда первой инстанции, в связи с чем, являются несостоятельными и не могут служить основанием для отмены или изменения законного и обоснованного решения суда.

Предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены или изменения решения не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Омского областного суда от 16 мая 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя административного истца Марковиченко В.В. - Левенштейн М.И., апелляционное представление участвующего в деле прокурора прокуратуры Омской области Маркович О.С. - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение 6 месяцев со дня его вынесения путем подачи кассационной жалобы в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через Омский областной суд.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 20 октября 2022 года