Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1, ФИО2, ФИО3 о признании недействующими Правил землепользования и застройки муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области, по апелляционной жалобе ФИО1, ФИО2, апелляционной жалобе ФИО4, ФИО5, на решение Оренбургского областного суда от 29 мая 2023 года, которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Калугина Д.М., объяснения ФИО1, ФИО2, их представителя ФИО12, представителя Совета депутатов муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области, администрации муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области, главы муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области - ФИО13, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дмитриев М.С., судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

у с т а н о в и л а:

ФИО1, ФИО2, ФИО3 обратились с вышеназванном административным исковым заявлением, указав, что проживают на территории муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района. Решением Совета депутатов Ленинского сельсовета от 18 января 2022 года №48 были внесены изменения в Правила землепользования и застройки Ленинского сельсовета Оренбургского района Оренбургской области (далее также ПЗЗ), которым вид разрешенного использования земельных участков на территории Ленинского сельсовета перемещен из основных видов в условно-разрешенный. Административный истцы указывают, что данным нормативным правовым актом нарушаются их права, поскольку вносит запрет на разведение домашней птицы в их домовладении. Кроме того, полагают, что была нарушена процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Административные истцы неоднократно изменяли административные исковые требования, судом первой инстанции рассмотрены по существу требования о признании недействующими решения Совета депутатов муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области: от 18 января 2022 года №48 «О внесении изменений в градостроительный регламент зоны Ж-1 Правил землепользования и застройки муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области» (далее также Решение №48) и от 1 апреля 2022 года №51 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области» (далее также Решение №51). В принятии административных исковых требований о признании не действующими решений Совета депутатов муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области: от 30 сентября 2022 года №75 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области» (далее также Решение №75) и от 24 марта 2023 года №91 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области» (далее также Решение №91) отказано.

Решением Оренбургского областного суда от 29 мая 2023 года административное исковое заявление удовлетворено частично.

Признано недействующим решение Совета депутатов муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области от 18 января 2022 года №48 со дня вступления решения суда в законную силу.

Признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области в редакции решения Совета депутатов муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области от 1 апреля 2022 года №51, в части внесения изменений в градостроительный регламент зоны Ж-1 Правил землепользования и застройки муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области, в отношении перемещения вида разрешенного использования «для ведения личного подсобного хозяйства» из основных видов разрешенного использования в условно-разрешенные.

В остальной части в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Взыскано с муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области в пользу ФИО1 расходы по оплате услуг представителя в сумме 10 000 рублей.

Не согласившись с решением суда, ФИО1, ФИО2 обратились с апелляционной жалобой, в которой просили решение суда первой инстанции отменить, удовлетворив административные исковые требования полном объеме.

ФИО4 и ФИО4, лица не привлеченные к участию в деле, также просили решение суда отменить направив дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе ФИО4 и ФИО4, ФИО1 и ФИО2 представлены возражения.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах ФИО4 и ФИО4, а также ФИО1 и ФИО2 участвовавшим в деле прокурором представлены возражения.

В судебном заседании ФИО1, ФИО2, а также их представитель доводы апелляционной жалобы поддержали, просили решение суда отменить.

Представитель Совета депутатов муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области, администрации муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области, главы муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области просил решение суда оставить без изменения.

В заключении прокурор полагал, что решение суда первой инстанции подлежит отмене.

Иные лица, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились.

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учётом положений части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Оценив имеющиеся в деле доказательства, заслушав явившихся лиц, заключение прокурора проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, представленных возражений, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в судебном заседании по правилам производства в суде первой инстанции с учетом особенностей, предусмотренных Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В силу разъяснений, данных в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 июня 2020 г. №5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" по общему правилу в суде апелляционной инстанции не применяются нормы о соединении и разъединении нескольких административных исковых требований, об изменении предмета или основания административного иска, об изменении административных исковых требований, о предъявлении встречного административного иска, о замене либо привлечении к участию в деле второго административного ответчика (часть 9 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Вместе с тем, указанные выше ограничения не распространяются на случаи, когда суд первой инстанции необоснованно отказал лицу, участвующему в деле, в удовлетворении ходатайства об изменении предмета или основания административного иска, об изменении административных исковых требований, в принятии встречного административного иска, в замене либо привлечении к участию в деле второго административного ответчика, наделенного административными или иными публичными полномочиями.

В таких случаях, суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело с учетом неправомерно неудовлетворенного либо ранее заявленного и нерассмотренного ходатайства (заявления) об изменении предмета или основания административного иска, увеличении (уменьшении) размера административных исковых требований, с принятием встречного административного иска, привлечением к участию в деле надлежащего административного ответчика по правилам производства в суде первой инстанции в срок, установленный для рассмотрения административного дела судом первой инстанции, исчисляемый соответственно со дня вынесения определения о принятии изменения предмета или основания иска, увеличения (уменьшения) размера требований, о принятии встречного административного иска, о привлечении к участию в деле административного ответчика. По итогам такого рассмотрения административного дела судом апелляционной инстанции выносится соответствующее апелляционное определение (часть 1 статьи 307, статья 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Из указанных разъяснений следует, что необходимость разрешения административно-правового спора по существу заявленных исковых требований в отношении измененного предмета исковых требований становится для суда апелляционной инстанции обязательным только тогда, когда суд первой инстанции, необоснованно отказав в принятии уточненного искового заявления, все же разрешил заявленный спор по существу (т.е. в пределах первоначально заявленного предмета административных исковых требований).

В соответствии с частью 1 статьи 46 КАС РФ административный истец вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела по существу в суде первой инстанции, изменить основание или предмет административного иска.

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 27 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года №50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее также Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации №50), в случае оспаривания положений нормативного правового акта, которыми вносятся изменения в положения другого нормативного правового акта, суд вправе предложить административному истцу уточнить заявленные требования. Если после такого уточнения станет ясным, что административный истец оспаривает положения нормативного правового акта, которыми вносятся изменения в основные нормативные положения, но не оспаривает сами основные нормативные положения, суд проверяет законность положений, вносящих изменения в основные нормативные положения (часть 7 статьи 213 КАС РФ).

Таким образом действующие положения КАС РФ предполагают оспаривание различных редакций нормативного правового акта при рассмотрении судом спора по существу, в зависимости от заявленных административных исковых требований.

Как следует из материалов дела 22 мая 2023 года административными истцами был изменен предмет иска. Указано, что ПЗЗ оспариваются, в том числе, в редакциях Решений №75 и №91 (т. 4 л.д. 66-69), однако в нарушении вышеприведенных законоположений и разъяснений Верховного Суда Российской Федерации суд первой инстанции отказал административным истцам в принятии уточненного искового заявления, в части оспаривания Решений №75 и №91 (т. 4 л.д. 175 оборот).

Указанное нарушение привело к принятию неправильного решения, что в соответствии с частью 4 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, является основанием для отмены решения суда.

В суде апелляционной инстанции административные истцы пояснили, что измененные административные исковые требования ими поддерживаются в части оспаривания Решений №48, №51, №75 и №91, в иных редакциях ПЗЗ ими не оспариваются.

С учетом приведенной позиции административных истцов, суд апелляционной инстанции разрешает настоящий административно-правовой спор по существу исходя из заявленных исковых требований в отношении измененного предмета исковых требований.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как следует из материалов дела земельный участок с кадастровыми номерами №, расположенный по адресу: <адрес> с 23 мая 2012 года принадлежит на праве собственности административному истцу ФИО3.

Административные истцы ФИО1 и ФИО2, являясь родителями ФИО3, фактически используют указанные земельный участок, проживая в расположенном на нем объекте незавершенного строительства в дачный сезон. Их деятельность на данном земельном участке явилась основанием для обращения ФИО4 в суд с иском о признании действий всех административных истцов по настоящему делу незаконными, как противоречащими ПЗЗ (т. 1 л.д. 27-31).

Следовательно, административные истца, в отношении которых применены оспариваемые ПЗЗ и которые полагают, что данным нормативным правовым актом нарушаются их права, свободы и законные интересы, на основании части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации во взаимосвязи с частью 1 статьи 5, частью 15 статьи 24, частью 4 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также ГрК РФ) вправе обратиться в суд с настоящим административным исковым заявлением.

С учетом изложенного, судебной коллегией отклоняются как основанные на неверном толковании норм действующего законодательства доводы представителя административных ответчиков и заинтересованного лица о том, что ФИО1 и ФИО2 являются ненадлежащими административными истцами.

В соответствии с частями 1, 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.

Согласно положениям части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, определяющей порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения, генерального плана городского округа, генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.

В силу положений части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которой установлен порядок утверждения правил землепользования и застройки, правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления, если это предусмотрено законодательством субъекта Российской Федерации о градостроительной деятельности, местной администрацией.

Как установлено статьей 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные настоящим Кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ).

На территории Оренбургской области принят и действует Закон Оренбургской области от 16 марта 2007 года №1037/233-IV-ОЗ "О градостроительной деятельности на территории Оренбургской области".

Указанный закон дополнен статьей 15.1, в соответствии с которой, утверждение правил землепользования и застройки и внесение в них изменений осуществляются местной администрацией муниципального образования Оренбургской области либо уполномоченным органом (Закон Оренбургской области от 14 июня 2022 года №364/140-VII-ОЗ "О внесении изменений в Закон Оренбургской области "О градостроительной деятельности на территории Оренбургской области").

Данные изменения вступили в силу 16 июня 2022 года, соответственно, до указанной даты полномочия по утверждению правил землепользования и застройки и внесение в них изменений принадлежали Совету депутатов муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области. После 16 июня 2022 года и до настоящего времени указанные полномочия принадлежат Администрации муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области (уполномоченному органу).

Как следует из материалов дела, решение Совета депутатов муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области №75 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области» приняты 30 сентября 2022 года, а решение Совета депутатов муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области №91 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области» принято 24 марта 2023 года.

Таким образом, оба оспариваемых решения приняты Советом депутатов муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области после утраты им полномочий в указанной сфере.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации установил, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет в том числе, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов (подпункт "а" пункта 2 части 8 статьи 213).

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими (абзацы десятый и одиннадцатый пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации №50).

С учетом изложенного, решение Совета депутатов муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области от 30 сентября 2022 года №75 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области», а также решение Совета депутатов муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области от 24 марта 2023 года №91 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области» подлежат признанию не действующими полностью.

При этом, судебная коллегия принимает во внимание то обстоятельство, что оба указанных решения отменены решением Совета депутатов муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области от 22 сентября 2023 года №11 «Об отмене Решений Совета депутатов муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области от 30.09.2022 г. №75 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области» и от 24.03.2023 г. №91 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области». Однако, как разъяснено в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации №50, в случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменен, а также когда действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца, заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц (часть 2 статьи 194, пункт 1 части 8, часть 11 статьи 213, пункт 1 части 2 статьи 214 КАС РФ, часть 5 статьи 3 АПК РФ).

Таким образом, суд не вправе прекратить производство по такому делу в случае, если в ходе судебного разбирательства будет установлена правовая заинтересованность административного истца в защите своих прав, свобод и законных интересов.

По настоящему делу судебная коллегия подобную заинтересованность усматривает, принимая во внимание правовую позицию административных истцов в суде апелляционной инстанции, настаивающих на признании указанных нормативных правовых актов недействующими, а также то обстоятельство, что ПЗЗ в редакции Решения №91 применялись к административному истцу, которому было отказано во внесении в ЕГРН сведений относительно спорного земельного участка по заявлению (т. 5 л.д. 25-26).

Определяя день, с которого Решения №75 и №91 признаются не действующими, судебная коллегия руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 КАС РФ, считает необходимым признать эти нормативные правовые акты не действующим полностью со дня их принятия, так как они были приняты с превышением полномочий.

При этом судебная коллегия принимает во внимание разъяснения, содержащиеся в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации №50, из которого следует, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

Принимая во внимание, что Решения №48 и №51 приняты Советом депутатов муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области 18 января и 1 апреля 2022 года соответственно, исходя из приведенных выше законоположений, указанные нормативные правовые акты приняты уполномоченным на то органом.

Однако как следует из материалов дела, административным ответчиком не соблюдён порядок введения в действие Решения №48, а именно веденные им изменения ПЗЗ не были официально опубликованы.

Так, решением Совета депутатов муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области от 18 января 2022 года №48 «О внесении изменений в градостроительный регламент зон Ж1 Правил землепользования и застройки муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области» утвержден проект внесения изменений в градостроительный регламент зон Ж1 Правил землепользования и застройки муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области в отношении перемещения вида разрешенного использования «для ведения личного подсобного хозяйства» из основных видов разрешенного использования в условно-разрешенные.

Исходя из содержания пункта 2 указанного решения, правила землепользования и застройки с данными изменениями надлежало разместить в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности муниципального образования Оренбургский район, на сайте муниципального образования Ленинский сельсовет в сети Интернет: www.lenina-56.ru.

Решение №48 было размещено на официальном сайте администрации муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района, однако проект внесения изменений в Правила землепользования и застройки, а также сами правила с изменениями размещены не были, что подтвердил в заседании судебной коллегии представитель административных ответчиков.

В силу подпункта «г» пункта 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования.

Согласно части 3 статьи 32, части 1 статьи 33 ГрК РФ подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте муниципального округа (при наличии официального сайта муниципального округа), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети «Интернет».

Составной частью правил землепользования и застройки являются градостроительные регламенты (пункт 3 части 2 статьи 30 ГрК РФ), в которых указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 1 части 6 статьи 30 ГрК РФ).

Кроме того, статьей 47 Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ установлено, что муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Аналогичная норма закреплена и Уставе муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области.

Несоблюдение порядка принятия и введения в действие нормативного правового акта, а именно отсутствие его официального опубликования, за исключением случаев наличия в нем сведений ограниченного распространения, является достаточным для признания акта недействующим.

С учетом изложенного, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 КАС РФ, а также приведенными выше разъяснениями, содержащимися в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации №50, судебная коллегия признает Решение №48 недействующим полностью со дня его принятия.

В части оспаривания Решения №51, судебная коллегия приходит к следующему.

Градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ). Документом градостроительного зонирования являются правила землепользования и застройки (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки и их утверждения регламентирован статьями 31 и 32 ГрК РФ, порядок внесения изменений в правила землепользования и застройки статьей 33 Кодекса. Внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 ГрК РФ (часть 1 статьи 33 ГрК РФ).

Процедура внесения изменений в правила землепользования и застройки предусматривает ряд последовательных действий, включающих, в частности, принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта изменений в правила землепользования и застройки, опубликование сообщения о принятии такого решения, проверку проекта на соответствие требованиям технических регламентов и документов территориального планирования, проведение публичных слушаний в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования в соответствии со статьями 5.1 и 28 ГрК РФ и частями 13 и 14 статьи 31 ГрК РФ.

Как следует из материалов дела, на основании постановления главы администрации муниципального образования Ленинский сельсовет от 16 декабря 2021 года №298-п организованы публичные слушания по утверждению проекта внесения изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района.

Указанным постановлением создана комиссия по организации работы и проведению публичных слушаний. Проведение публичных слушаний назначено на 26 января 2022 года.

По результатам проведения публичных слушаний 26 января 2022 года рекомендовано главе муниципального образования Ленинский сельсовет отклонить проект внесения изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования Ленинский сельсовет и отправить на доработку.

Постановлением главы администрации муниципального образования Ленинский сельсовет от 1 февраля 2022 года №13-п утверждено заключение о результатах публичных слушаний по проекту внесения изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки.

Постановлением главы администрации муниципального образования Ленинский сельсовет от 17 марта 2022 года №34-п создана согласительная комиссия по проекту внесения изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки.

По результатам заседания согласительной комиссии по проекту внесения изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района принято решение рекомендовать главе муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района направить на рассмотрение Совета депутатов предлагаемый проект внесения изменений в Правила землепользования и застройки Ленинского сельсовета Оренбургского района после доработки.

Таким образом, процедура подготовки проекта изменений ПЗЗ административным ответчиком соблюдена. При этом, как уже отмечалось ранее уполномоченным органом в сфере утверждения ПЗЗ на рассматриваемый период являлся Совет депутатов муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области.

Постановлением председателя Совета депутатов муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области от 25 марта 2022 года №14-п «О созыве тринадцатого внеочередного заседания Совета депутатов муниципального образования Ленинский сельсовет», заседание депутатов созвано 1 апреля 2022 года в 16-00 часов и фактически проведено в указанное время.

Как следует из протокола тринадцатого внеочередного заседания Совета депутатов муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области от 1 апреля 2022 года, вопрос о внесении изменений в ПЗЗ рассмотрен депутатами под номером три, за изменения проголосовали единогласно все восемь присутствующих депутатов из одиннадцати действовавших.

Таким образом, решение принято правомочным, в соответствии с частью 2 статьи 23 устава муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области, органом в порядке предусмотренном статьёй 38 регламента Совета депутатов муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области. Доводы административного истца о допущенных нарушениях в указанной части, отклоняются судебной коллегией как несостоятельные. Имевшие место технические ошибки в проектах документов не свидетельствуют о незаконности принятого решения, а представленных депутатам материалов, исходя из результат голосования, было достаточно для принятия коллегиальным органом указанного решения.

Решение и проект внесения изменений в Правила землепользования и застройки опубликованы на официальном интернет-сайте муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области www.lenina-56.ru, а также размещены на сайте Федеральной государственной информационной системы территориального планирования 11 апреля 2022 года.

Как следует из содержания принятого решения, утвержден проект внесения изменений функционального зонирования с зоны П-1 населенного пункта на зону Ж-2 земельных участков с кадастровыми номерами №, №, № (пункт 1).

Как следует из представленных в суд апелляционной инстанции картографических материалов, а также пояснений представителя административного ответчика и заинтересованных лиц, указанные земельные участки не являются смежными по отношению к земельному участку административных истцов и не затрагивают их прав и законных интересов.

Из пояснений административных истцов в заседании судебной коллегии, изменение функционального зонирования в отношении указанных земельных участков в действительности их прав и законных интересов не затрагивает. Доказательств обратного, во исполнения положений частей 8, 9 статьи 213 КАС РФ, административными истцами в суды обеих инстанций не представлено.

Вмесите с тем, как следует из утвержденного указанным оспариваемым решением проекта (т. 3, л.д. 179-285) градостроительный регламент жилой зоны Ж-1 утвержденных ПЗЗ относит вид разрешенного использования земельного участка «для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок)» к условно-разрешенному, а не основному виду разрешенного использования земельного участка (статья 24.1 т. 3, л.д. 216-218).

Как следует из пояснений представителя административного ответчика и заинтересованных лиц, в указанной части ПЗЗ содержат в себе изменения, внесенные Решением №48.

С учетом того, что Решение №48 признано судебной коллегией недействующим со дня принятия, указанные изменения градостроительного регламента не обнародовались, при этом вопрос об изменении градостроительных регламентов при подготовки проекта изменений, утвержденных Решением №51 не обсуждался, судебная коллегия, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 КАС РФ, признает недействующими со дня принятия решение Совета депутатов муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области от 1 апреля 2022 года №51«О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области» в той части, которой градостроительный регламент жилой зоны Ж-1 (статья 24.1) Правил землепользования и застройки муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области, относит вид разрешенного использования земельного участка «для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок)» к условно-разрешенному, а не основному виду разрешенного использования земельного участка.

Иные изменения, внесенные в ПЗЗ Решением №51, как отмечено выше, не затрагивают прав и законных интересов административных истцов, при этом приняты уполномоченным органом в пределах компетенции, с соблюдением требований, предъявляемых к его форме, процедуре принятия и правил введения в действие (опубликования) и вступления в силу. С учетом изложенного, в удовлетворении административных исковых требований в указанной части судебная коллегия отказывает.

В части заявленных требования о признании действующими ПЗЗ в редакции от 16 сентября 2021 года, судебная коллегия разъясняет, что после признания недействующим изменения градостроительного регламента, утвержденного Решением №48 и продублированного в Решении №51, с чем административные истцы и связывают нарушение своих прав, действующие ПЗЗ и ПЗЗ в редакции от 16 сентября 2021 года содержат аналогичные нормы в части градостроительных регламентов. При этом в силу частей 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ, принятие муниципальных правовых актов по вопросам местного значения является дискретным полномочием органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, однако данные акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. В свою очередь полномочия судов при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов ограничены проверкой законности соответствующих актов, как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в пункте 37 Постановления Пленума №50. Таким образом правовое регулирование спорных правоотношения не предполагает такого способа защиты нарушенного права, как признание действующим нормативного правового акта. С учетом изложенного судебная коллегия отказывает в удовлетворении административных исковых требований в указанной части.

С учетом несоответствия суммы заявленных ко взысканию административными истцами судебных расходов представленным платежным документам, а также непредставлением в суд апелляционной инстанции оригиналов платежных документов, судебная коллегия разъясняет, что вопрос о судебных расходах может быть разрешен в порядке, предусмотренном главой 10 КАС РФ.

В части апелляционной жалобы ФИО4 и ФИО5, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 295 КАС РФ право апелляционного обжалования решения суда принадлежит лицам, участвующим в деле, а также лицам, которые не были привлечены к участию в административном деле и вопрос о правах и об обязанностях которых был разрешен судом.

Согласно части 1 статьи 47 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации под заинтересованным лицом понимается лицо, права и обязанности которого могут быть затронуты при разрешении административного дела.

Заинтересованные лица вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела в суде первой инстанции, по собственной инициативе вступить в административное дело на стороне административного истца или административного ответчика, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон. Заинтересованные лица могут быть привлечены к участию в административном деле также по ходатайству лиц, участвующих в деле, или по инициативе суда (часть 2).

Как разъяснено в абзаце втором пункта 12 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 июня 2020 года №5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" (далее также Постановление Пленума Верховного Суда РФ №5), по смыслу части 2 статьи 295, пунктов 2, 4 части 1 статьи 299 КАС РФ апелляционная, частная жалоба, поданная лицом, которое не было привлечено к участию в деле, должна содержать сведения о правах и об обязанностях, вопрос о которых был разрешен в обжалуемом судебном акте. В противном случае такая жалоба подлежит оставлению без движения (часть 1 статьи 300 КАС РФ).

Разрешение вопроса о правах и об обязанностях лица, которое не было привлечено к участию в деле, в частности, может иметь место тогда, когда из решения суда следует вывод о том, что данное лицо лишается прав, ограничивается в правах, наделяется правами и (или) на него возлагаются обязанности. При этом в случае оспаривания нормативного правового акта или акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, сам факт распространения на отдельных лиц норм оспариваемого акта не предоставляет им права на подачу апелляционной жалобы в отношении принятого судом решения.

Таким образом, наличие у лиц, не привлеченных к участию в деле, заинтересованности в исходе конкретного дела, само по себе не наделяет этих лиц правом на обжалование судебного акта. Для возникновения права на обжалование судебного акта у лиц, не привлеченных к участию в деле, необходимо, чтобы оспариваемый судебный акт был принят непосредственно об их правах и обязанностях.

При этом следует также учитывать, что специфика рассмотрения административных дел об оспаривании нормативных правовых актов обусловлена тем, что одним из признаков нормативного правового акта является распространение его действия на неопределенный круг лиц, в связи с чем, круг лиц, права которых могут быть затронуты при разрешении соответствующего спора, неограничен. В то же время лицо, полагающее, что оно является субъектом регулируемых нормативным правовым актом правоотношений, а также то, что таким актом нарушены его права, вправе самостоятельно обратиться в суд с требованием о признании нормативного правового акта недействующим.

Из материалов административного дела усматривается, что судом первой инстанции по результатам рассмотрения административного дела вопрос о правах и обязанностях ФИО4 и ФИО5 разрешен не был. Обратного не подтверждает ни ссылка заявителей апелляционной жалобы на наличие судебного спора с административными истцами по настоящему делу, ни отказ суда первой инстанции привлечь их к участию в деле.

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 26 марта 2020 года №561-О указано, что, допуская возможность апелляционного обжалования решения суда лицами, которые не были привлечены к участию в административном деле, в случае если вопрос об их правах и обязанностях был разрешен судом (часть 2 статьи 295 КАС РФ), Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации предписывает судье суда, принявшего решение, через который подается апелляционная жалоба, возвращать без рассмотрения апелляционную жалобу, если она подана лицом, не имеющим права на обращение в суд апелляционной инстанции (статья 297, пункт 1 части 1 статьи 301 КАС РФ).

В силу разъяснений, содержащихся в пунктах 30, 41 постановления Пленума Верховного Суда РФ №5, при рассмотрении апелляционных жалобы, представления, частной жалобы, представления суду апелляционной инстанции следует проверять наличие оснований для оставления административного искового заявления без рассмотрения (пункты 1 - 4 части 1, часть 2 статьи 196 КАС РФ).

Апелляционная жалоба, представление, частная жалоба, представление, поданные лицом, не обладающим правом апелляционного обжалования судебного акта, или на судебный акт, не подлежащий обжалованию в апелляционном порядке, оставляются судом апелляционной инстанции без рассмотрения по существу (часть 4 статьи 2, часть 1 статьи 301, пункт 5 статьи 309 КАС РФ).

В данном случае из обжалуемого решения суда не следует, что в отношении ФИО4 и ФИО5, разрешен вопрос об их правах и обязанностях, следовательно, апелляционная жалоба, по смыслу пункта 1 части 1 статьи 301 КАС РФ, подана лицами, не имеющими права на обращение в суд апелляционной инстанции, что в силу пункта 5 статьи 309 КАС РФ является основанием для оставления апелляционной жалобы без рассмотрения по существу.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Оренбургского областного суда от 29 мая 2023 года отменить, апелляционную жалобу ФИО1, ФИО2 удовлетворить.

Административный иск ФИО1, ФИО2, ФИО3 удовлетворить частично.

Признать недействующим со дня принятия решение Совета депутатов муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области от 18 января 2022 года №48 «О внесении изменений в градостроительный регламент зоны Ж-1 Правил землепользования и застройки муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области».

Признать недействующим со дня принятия решение Совета депутатов муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области от 1 апреля 2022 года №51«О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области» в той части, которой градостроительный регламент жилой зоны Ж-1 (статья 24.1) Правил землепользования и застройки муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области, относит вид разрешенного использования земельного участка «для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок)» к условно-разрешенному, а не основному виду разрешенного использования земельного участка.

Признать недействующим со дня принятия решение Совета депутатов муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области от 30 сентября 2022 года №75 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области».

Признать недействующим со дня принятия решение Совета депутатов муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области от 24 марта 2023 года №91 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Ленинский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области».

В остальной части в удовлетворении административных исковых требований отказать.

Апелляционную жалобу ФИО4, ФИО5 оставить без рассмотрения по существу.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Оренбургский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 10 октября 2023 г.

Председательствующий

Судьи