Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «СпецТранс» об оспаривании в части постановления Правительства Пензенской области от 8 октября 2015 г. № 552-пП «Об утверждении Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Пензенской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и предоставленные в аренду без торгов»,

по апелляционным жалобам Правительства Пензенской области, Управления муниципального имущества города Пензы, апелляционному представлению участвующего в деле прокурора прокуратуры Пензенской области на решение Пензенского областного суда от 27 июля 2020 года,

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Рогожиной Е.В., заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры РФ ФИО6, объяснения представителя административного истца ФИО7, представителя Правительства Пензенской области ФИО8, судебная коллегия

установила:

постановлением Правительства Пензенской области от 8 октября 2015 г. № 552-пП с последующими изменениями, утвержден Порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Пензенской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и предоставленные в аренду без торгов (далее – Порядок).

В пункте 2.1 первоначальной редакции данного Порядка было предусмотрено, что годовой размер арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Пензенской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и предоставленные в аренду без торгов, за исключением случаев, указанных в разделе 1 Порядка, рассчитывался по формуле: А = Ксзу х Кр, где А – годовой размер арендной платы; Ксзу – кадастровая стоимость земельного участка (в соответствии с кадастровым паспортом земельного участка); Кр – ставка рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующая на дату заключения договора аренды земельного участка.

Постановлением Правительства Пензенской области от 2 августа 2016 г. № 395-пП внесены изменения в пункт 2.1 Порядка, в соответствии с которыми в указанной выше формуле ставка рефинансирования Центрального банка Российской Федерации заменена ключевой ставкой Банка России.

Постановлением Правительства Пензенской области от 23 января 2017 г. № 17-пП в п.2.1 Порядка изменена формула расчёта арендной платы, в которой кадастровая стоимость земельного участка стала определяться в соответствии с выпиской из Единого государственного реестра недвижимости относительно сведений о земельном участке.

Постановлением Правительства Пензенской области от 19 июня 2020 г. № 412-пП действие пункта 2.1 Порядка приостановлено до 1 января 2021 г. Данное постановление распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 26 мая 2020 г.

Общество с ограниченной ответственность «СпецТранс» (далее – ООО «СпецТранс», общество) обратилось в Пензенский областной суд с административным иском к Правительству Пензенской области, в котором (с учётом уточнений) просило признать недействующим со дня принятия пункт 2.1 Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Пензенской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и предоставленные в аренду без торгов, утвержденного постановлением Правительства Пензенской области от 8 октября 2015 г. № 552-пП «Об утверждении Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Пензенской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и предоставленные в аренду без торгов» в первоначальной редакции, а также в редакции постановлений Правительства Пензенской области от 2 августа 2016 г. № 395-пП, от 23 января 2017 г. № 17-пП.

В обоснование требований ООО «СпецТранс» указало, что установленная в указанном выше пункте формула расчёта размера годовой арендной платы является экономически необоснованной, принятой с нарушением положений пункта 1 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ) и основных принципов определения арендной платы, закрепленных в постановлении Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. № 582 «Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации».

По мнению административного истца, недопустимо использование в расчёте размера арендной платы за земельный участок ставки рефинансирования Центрального Банка России и ключевой ставки Банка России в силу их экономической природы.

Установленная пунктом 2.1 Порядка формула расчёта арендной платы нарушает права ООО «СпецТранс», поскольку в настоящее время в Арбитражном суде Пензенской области на основании оспариваемой нормы Управление муниципального имущества г. Пензы взыскивает с общества арендную плату по договору аренды земельного участка от 28 марта 2007 г., с августа 2015 г. по сентябрь 2018 г., а также пени на сумму 345386450 рублей 22 копейки. При этом размер арендной платы, рассчитанный с применением оспариваемой формулы, и взыскиваемый с общества в судебном порядке значительно увеличился.

Суд постановил решение, которым административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью «СпецТранс» удовлетворил.

Признал недействующим с даты его принятия пункт 2.1 Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Пензенской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и предоставленные в аренду без торгов, утвержденного постановлением Правительства Пензенской области от 8 октября 2015 г. № 552-пП «Об утверждении Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Пензенской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и предоставленные в аренду без торгов» в первоначальной редакции, а также в редакции постановлений Правительства Пензенской области от 2 августа 2016 г. № 395-пП, от 23 января 2017 г. № 17-пП.

Сообщение о принятии решения суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу указал опубликовать в газетах «Пензенские губернские ведомости» или «Издательский дом «Пензенская правда».

Взыскал с Правительства Пензенской области в пользу общества с ограниченной ответственностью «СпецТранс» расходы по оплате государственной пошлины в размере 4500 рублей.

В апелляционной жалобе Правительство Пензенской области просит изменить решение суда первой инстанции, в части указания даты, с которой признан недействующим 2.1 Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Пензенской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и предоставленные в аренду без торгов, утвержденного постановлением правительства Пензенской области от 8 октября 2015 г. № 552-пП «Об утверждении Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Пензенской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и предоставленные в аренду без торгов», указав её – с даты вступления решения суда в законную силу.

В основание указывает, что административным истцом избран ненадлежащий способ защиты нарушенного права, судом нарушены нормы материального права, так как отсутствует возможность признания оспариваемого пункта Порядка недействующим с даты принятия оспариваемого в части нормативного акта.

По аналогичным основаниям в апелляционном представлении прокурор просит изменить решение суда первой инстанции прокурор, участвующий в деле.

В апелляционной жалобе Управление муниципального имущества города Пензы просит решение суда первой инстанции отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований. В основание указывает на нарушение норм материального и процессуального права, недоказанность установленных судом обстоятельств, противоречие выводов суда фактическим обстоятельствам дела.

В судебное заседание явились представитель истца ФИО7, представитель Правительства Пензенской области ФИО8.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее по тексту КАС РФ), с учётом положений частей 8 и 9 статьи 96 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и представления, поступивших возражений, заключения прокурора отдела Генеральной прокуратуры РФ ФИО6, поддержавшего апелляционное представление, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции полагает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, по следующим основаниям.

Согласно пункту 1 статьи 2 ЗК РФ земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из данного кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

На основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права (пункт 3 статьи 2 ЗК РФ).

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно статье 65 ЗК РФ использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог и арендная плата.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 3 статьи 39.7 ЗК РФ порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Статьей 2 Закона Пензенской области от 4 марта 2015 г. № 2693-ЗПО «О регулировании земельных отношений на территории Пензенской области» установление порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Пензенской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, без проведения торгов, отнесено к компетенции Правительства Пензенской области (том 2 л.д.38), которое является высшим исполнительным органом государственной власти Пензенской области (пункт 1 статьи 1 Закона Пензенской области от 22 декабря 2005 г. № 906-ЗПО «О Правительстве Пензенской области») (том 2 л.д.5).

Установлено судом и подтверждается материалами дела, что постановлением Правительства Пензенской области от 8 октября 2015 г. № 552-пП утвержден Порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Пензенской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и предоставленные в аренду без торгов, пунктом 2.1 которого предусмотрено, что годовой размер арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Пензенской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и предоставленные в аренду без торгов, за исключением случаев, указанных в разделе 1 Порядка, рассчитывался по формуле: А = Ксзу х Кр, где А – годовой размер арендной платы; Ксзу – кадастровая стоимость земельного участка (в соответствии с кадастровым паспортом земельного участка); Кр – ставка рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующая на дату заключения договора аренды земельного участка.

Постановлениями Правительства Пензенской области от 2 августа 2016 г. № 395-пП и от 23 января 2017 г. № 17-пП внесены изменения в пункт 2.1 Порядка, в соответствии с которыми в указанной выше формуле ставка рефинансирования Центрального банка Российской Федерации заменена ключевой ставкой Банка России, а кадастровая стоимость земельного участка стала определяться в соответствии с выпиской из Единого государственного реестра недвижимости относительно сведений о земельном участке.

Постановление Правительства Пензенской области от 8 октября 2015 г. № 552-пП, а также постановления Правительства Пензенской области, которые вносили изменения в оспариваемый пункт Порядка, являющиеся нормативными правовыми актами, подписаны Губернатором Пензенской области (том 2 л.д.75), опубликованы, соответственно, 9 октября 2015 г., 3 августа 2016 г., 24 января 2017 г. на официальном сайте Правительства области http://www.pnzreg.ru (том 2 л.д.77, 90, 141) и в газете «Пензенские губернские ведомости» соответственно № 60 (992) от 15 октября 2015 г. (том 1, л.д.210-213), № 49(1064) от 10 августа 2016 г. (том 2 л.д.92-131), № 8(1107) от 1 февраля 2017 г. (том 2 л.д.142-209), а также на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 12 октября 2015 г., 4 августа 2016 г., 24 января 2017 г. (том 2 л.д.76, 91,140), вступили в силу по истечении десяти дней после дня их первого официального опубликования.

Таким образом, обжалуемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, в пределах предоставленных законом полномочий, подписан надлежащим должностным лицом с соблюдением формы (вида), процедуры принятия, правил введения в действие, в том числе порядка опубликования и вступления в силу.

Согласно пункту 1 статьи 39.7 ЗК РФ размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.

Правительством Российской Федерации принято постановление от 16 июля 2009 г. № 582 «Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации».

Данное постановление Правительства Российской Федерации является общеобязательным при установлении размера арендной платы за использование всех земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях, когда в соответствии с законом размер платы подлежит установлению соответствующими компетентными органами.

Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. № 582 устанавливает в качестве одного из основополагающих принципов определения арендной платы - принцип экономической обоснованности. Этот принцип предполагает, что, арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учётом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учётом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке (абзац 2 Основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. № 582).

Пунктом 2 утвержденных приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 29 декабря 2017 г. № 710 Методических рекомендаций по применению основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582, в целях применения названного принципа рекомендуется при установлении порядка определения размера арендной платы предусматривать положения, направленные на достижение баланса интересов арендатора и арендодателя земельного участка, например, посредством установления экономически обоснованных ставок арендной платы или иных показателей, применяемых для определения арендной платы.

Таким образом, ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

При принятии нормативного правового акта об установлении размера арендной платы должны проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков.

Соблюдение принципа экономической обоснованности компетентным государственным или муниципальным органом должно быть доказано путем представления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков.

Суд первой инстанции, оценив представленные в дело доказательства, пришёл к выводу о том, что экономическое обоснование применения расчёта арендной платы в оспариваемом постановлении и порядке определения арендной платы земельных участков отсутствует. Содержание представленных административным ответчиком доказательств не позволяет сделать вывод о том, что надлежащим образом проведены анализ и оценка экономических, природных и иных факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков.

Кроме того, включение в формулу расчёта арендной платы за земельные участки такого показателя, как ставка рефинансирования (ключевая ставка), не может служить экономическим критерием в сфере земельно-имущественных отношений.

Ставкой рефинансирования (учётной ставкой) признавалась процентная ставка, применяемая Центральным банком России в его операциях с коммерческими банками и другими взаимодействующими кредитными институтами (организациями) при покупке (учете) государственных краткосрочных обязательств и переучёте частных коммерческих векселей. Регулирование учётной ставки позволяло Центральному банку влиять на уровень учетных и других процентных ставок коммерческих банков и на объем операций на кредитных рынках.

На основании Постановления Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2015 г. № 1340 с 1 января 2016 г. вместо ставки рефинансирования применяется ключевая ставка Банка России.

В настоящее время ключевая ставка является основным инструментом денежно-кредитной политики Банка России, и представляет процентную ставку по основным операциям Банка России по регулированию ликвидности банковского сектора.

Таким образом, возможность применения ставки рефинансирования (ключевой ставки), в силу её экономической природы, в качестве ставки арендной платы не является допустимой.

С учётом этого, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что пункт 2.1 Порядка, утвержденного постановлением Правительства Пензенской области от 8 октября 2015 г. № 552-пП в первоначальной редакции, а также в редакции постановлений Правительства Пензенской области от 2 августа 2016 г. № 395-пП, от 23 января 2017 г. № 17-пП, противоречит положениям абзаца 2 Основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. № 582, поскольку приведенная в этом пункте формула расчёта размера арендной платы за земельные участки экономически необоснована.

При указанных обстоятельствах судебная коллегия соглашается с решением суда первой инстанции, что часть оспариваемого нормативного акта в первоначальной редакции, а также в редакции постановлений Правительства Пензенской области от 2 августа 2016 г. № 395-пП, от 23 января 2017 г. № 17-пП нарушает права административного истца.

При этом то обстоятельство, что арбитражное дело ещё не рассмотрено, правильный вывод суда первой инстанции о нарушении прав и законных интересов административного истца не опровергает, так как при разрешении данного спора, безусловно, подлежит применению нормативно-правовой акт, в части оспариваемый административным истцом.

Доводы апелляционной жалобы Управления муниципального имущества города Пензы судебная коллегия находит основанными на неправильном толковании норм материального права, по следующим основаниям.

Само по себе принятие постановления Правительства Пензенской области от 8 октября 2015 г. №552-пП в соответствии с Регламентом, после получения согласования всех структур исполнительной власти, размещение сведений о нём в сети Интернет, не опровергает выводы суда первой инстанции о несоответствии оспариваемой части данного нормативного акта требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Доводы подателей апелляционных жалоб и представления о неправильном определении судом первой инстанции даты, с которой признаётся недействующим оспариваемый в части нормативный акт субъекта РФ, судебная коллегия находит не убедительными, по следующим основаниям.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается, в том числе решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Определяя дату, с которой оспариваемая часть нормативного акта является недействующей, суд первой инстанции исходил из разъяснений, содержащихся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г N 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», где указано, что оспариваемый акт, принятый позднее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть не соответствуют, может быть признан судом не действующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта.

Если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Согласно статье 216 КАС РФ в случае признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части этот акт или его отдельные положения не могут применяться с указанной судом даты.

Учитывая, что пункт 2.1 Порядка, утвержденного постановлением правительства Пензенской области от 8 октября 2015 г. № 552-пП в первоначальной редакции, а также в редакции постановлений Правительства Пензенской области от 2 августа 2016 г. № 395-пП, от 23 января 2017 г. № 17-пП, применяется при рассмотрении Арбитражным судом Пензенской области иска управления муниципального имущества г.Пензы к ООО «СпецТранс» о взыскании арендной платы и пени за 2015-2018 г., то он должен быть признан недействующим со дня принятия оспариваемого нормативного акта.

Судебная коллегия находит указанные выводы суда первой инстанции правильными, основанными на верном применении норм процессуального права и разъяснений высшей судебной инстанции.

Указываемые подателями апелляционных жалоб и представления обстоятельства: срок действия оспариваемого нормативного акта субъекта РФ более 1 года, то, что на его основе реализованы права физических и юридических лиц, формировалась доходная часть бюджета за 2015-2019 г.г., на судебные прецеденты по иным административным делам, о нарушении судом первой инстанции требований п. 1 ч.2 ст.215 КАС РФ не свидетельствуют, так как определение даты, с которой признаётся недействующим оспариваемый нормативный акт, относится к дискреционным полномочиям суда, нарушений которых судом судебная коллегия не усматривает.

Аналогичные возражения были доведены до суда первой инстанции, учтены им при вынесении судебного постановления. Новых обстоятельств в апелляционных жалобах, представлении не приведено.

При этом доводы апелляционной жалобы Правительства Пензенской области о том, что административный истец избрал ненадлежащий способ защиты нарушенного права, так как ему следовало оспаривать кадастровую стоимость земельного участка, либо требовать признания недействительным Постановления Администрации г. Пензы от 1 апреля 2015 г. №424/1, на правильность обжалуемого судебного постановления не влияют, так как в силу п. 1 ст.4, ст. 124 КАС РФ право выбора способа защиты нарушенного права в данном случае принадлежит лишь административному истцу.

Также судебная коллегия находит юридически несостоятельными доводы подателя апелляционного представления о противоречии вывода суда первой инстанции о прекращении договора аренды земельного участка административным истцом, в связи с заключением договора купли-продажи указанного земельного участка от 13 мая 2019 г., так как данная сделка решением арбитражного суда недействительной в установленном законом порядке не признана, её оспаривание прокурором в арбитражном процессе в отсутствие вступившего в законную силу решения арбитражного суда, для настоящего дела преюдициального значения, в силу ч.2 ст. 64 КАС РФ, не имеет.

Основания приостановления действия постановления Правительства Пензенской области от 19 июня 2020 г. №412-пП органом исполнительной власти до 1 января 2021 г. правильные выводы судебного постановления первой инстанции о том, что на момент разрешения административного дела данный нормативный акт не применяется, не опровергают.

Решение суда первой инстанции основано на анализе исследованных доказательств, мотивировано, соответствует материалам дела и требованиям законодательства.

Суд с достаточной полнотой исследовал все обстоятельства дела, дал надлежащую оценку представленным доказательствам, выводы суда не противоречат материалам дела, юридически значимые обстоятельства по делу судом установлены правильно, нормы материального права судом применены верно. Оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Пензенского областного суда от 27 июля 2020 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Правительства Пензенской области, Управления муниципального имущества города Пензы и апелляционное представление участвующего в деле прокурора Пензенской области – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Первый кассационный суд общей юрисдикции (город Саратов) в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Пензенский областной суд.

Председательствующий:

Судьи: