Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-937/2021 по апелляционным жалобам Яблочкиной Натальи Леонидовны и Зайцева Владимира Михайловича на решение Московского областного суда от 9 сентября 2021 года об отказе в удовлетворении административных исковых требований Яблочкиной Натальи Леонидовны, Зайцева Владимира Михайловича к председателю Совета депутатов городского округа Власиха Московской области Кабанову Владимиру Николаевичу, Совету депутатов городского округа Власиха Московской области о признании недействующими с момента принятия решения Совета депутатов городского округа Власиха Московской области №158/45 от 24 декабря 2020 года «О бюджете городского округа Власиха Московской области на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов», решения Совета депутатов городского округа Власиха Московской области №158/46 от 24 декабря 2020 года «О внесении изменений в решение Совета депутатов городского округа Власиха от 19 декабря 2019 года № 145/54 «О бюджете городского округа Власиха Московской области на 2020 год и плановый 2021 и 2022 годов» с учетом изменений, внесенных решениями Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 27 февраля 2020 года № 148/69, от 24 марта 2020 года № 150/16, 22 апреля 2020 года № 151/18, от 17 июня 2020 года № 152/23, от 21 октября 2020 года № 155/36, от 26 ноября 2020 года № 157/43.

Заслушав доклад судьи Синьковской Л.Г., объяснения административного истца Зайцева В.М., действующего также в интересах административного истца Яблочкиной Н.Л., заключение прокурора Ковальской Е.А., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

24 декабря 2020 года на внеочередном заседании Совета депутатов городского округа Власиха Московской области с применением системы видео-конференц-связи были приняты решения от № 158/45 «О бюджете городского округа Власиха Московской области на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» и № 158/46 «О внесении изменений в решение Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 19 декабря 2019 года № 145/54 «О бюджете городского округа Власиха Московской области на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» с учётом изменений, внесённых решениями Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 27 февраля 2020 года № 148/69, от 24 марта 2020 года № 150/16, 22 апреля 2020 года № 151/18, от 17 июня 2020 года № 152/23, от 21 октября 2020 года № 155/36, от 26 ноября 2020 года № 157/43.

Зайцев В.М., проживающий на территории городского округа Власиха, имеющий постоянную регистрацию по месту проживания на территории городского округа, обратился в суд с административным иском о признании недействующими с момента принятия поименованных решений Совета депутатов городского округа Власиха.

Яблочкина Н.Л., проживающая на территории городского округа Власиха, и являясь депутатом фракции КПРФ в Совете депутатов городского округа Власиха третьего созыва, обратилась в суд с административным иском о признании недействующими с момента принятия названных решений Совета депутатов городского округа Власиха.

Определением Московского областного суда от 24 августа 2021 года административные дела объединены в одно производство.

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что проведение 24 декабря 2020 года заседания Совета депутатов при личном присутствии всего пяти депутатов и принятие указанных выше решений с применением системы видео-конференц-связи противоречит Уставу городского округа Власиха, Регламенту Совета депутатов городского округа Власиха, Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В частности, заседание Совета депутатов может считаться состоявшимся исключительно при очном и непосредственном участии депутатов при личном присутствии, то есть дистанционное присутствие депутата на заседании с использованием средств видео-конференц-связи, аудиоконференции или путем заполнения депутатом листа голосования в представительный орган муниципального образования не тождественны его фактическому присутствию на заседании.

Также указали, что при принятии оспариваемых решений были допущены такие нарушения Регламента и Устава, как несвоевременное направление депутатам пакета документов к заседанию, отсутствие документов, оформленных должным образом (в печатном виде, с визой должностных лиц, заверением председателя Совета депутатов или организационно-аналитического отдела), отсутствие обоснования срочности проведения заседания именно 24 декабря 2020 года в 18 часов 30 минут, отсутствие публичных слушаний по вопросу изменения бюджета. Кроме того, при принятии решения о внесении изменений в решение Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 19 декабря 2019 года № 145/54 «О бюджете городского округа Власиха Московской области на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» заседание вышло за рамки предоставленной компетенции, не предусматривающей у депутатов полномочий на изменение бюджета.

Зайцев В.М. указал, что как налогоплательщик своими налогами формирует доходную часть бюджета городского округа Власиха.

Просили признать недействующими с момента принятия решение Совета депутатов городского округа Власиха Московской области № 158/45 от 24 декабря 2020 года «О бюджете городского округа Власиха Московской области на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» (далее – решение № 158/45), решение Совета депутатов городского округа Власиха Московской области № 158/46 от 24 декабря 2020 года «О внесении изменений в решение Совета депутатов городского округа Власиха от 19 декабря 2019 года № 145/54 «О бюджете городского округа Власиха Московской области на 2020 год и плановый 2021 и 2022 годов» с учетом изменений, внесенных решениями Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 27 февраля 2020 года № 148/69, от 24 марта 2020 года №150/16, 22 апреля 2020 года № 151/18, от 17 июня 2020 года № 152/23, от 21 октября 2020 года № 155/36, от 26 ноября 2020 года № 157/43 (далее – решение № 158/46).

Решением Московского областного суда от 9 сентября 2021 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе и дополнении к ней административный истец Яблочкина Н.Л. просит отменить решение суда, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование повторяет доводы административного искового заявления о невозможности проведения заседания Совета депутатов с использованием системы видео-конференц-связи, указывая, что Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», имеющий большую юридическую силу по сравнению с актами Совета депутатов, не содержит норм, позволяющих Совету депутатов принимать решения посредством дистанционного участия в заседании с использованием системы видео-конференц-связи. В подтверждение своей позиции ссылается на судебную практику по аналогичным делам.

Полагает, что судом при вынесении решения не учтена специальная норма Регламента о порядке рассмотрения бюджета, внесения изменений в бюджет и об отсутствии возможности рассмотрения указанных вопросов на внеочередном заседании Совета депутатов. Кроме того, ссылается на несоответствие оспариваемых решений, опубликованных на сайте Администрации городского округа Власиха Московской области, тем проектам, которые были направлены депутатам для подготовки и рассмотрения на заседании, тогда как, вопреки выводу суда первой инстанции, каких-либо изменений, поправок в указанные проекты не вносилось. Оценка правомерности такого изменения текста оспариваемых решений и приложений к ним судом не дана.

В апелляционной жалобе административный истец Зайцев В.М. просит отменить решение суда, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование доводов жалобы ссылается на несоблюдение судом первой инстанции основных задач административного судопроизводства, принципов равенства всех перед законом и судом, законности и справедливости, состязательности и равноправия сторон.

Повторяет доводы, изложенные в административном исковом заявлении, о необходимости обоснования срочности проведения внеочередного заседания Совета депутатов, а также о противоречии федеральному законодательству факта проведения заседания с использованием системы видео-конференц-связи. Указывает, что какие-либо изменения, поправки в проекты решений на заседании 24 декабря 2020 года не производились, что подтверждено видеозаписями и показаниями свидетеля, в связи с чем утверждение об устном зачитывании таких изменений в ходе проведения заседания не может быть признано обоснованным и соответствующим положениям законодательства. Не соглашается с выводом суда о том, что административные истцы не являются участниками бюджетных отношений.

Участвующим в деле прокурором Яременко Е.В., административным истцом Яблочкиной Н.Л., представителями административного ответчика Совета депутатов городского округа Власиха Московской области Пулкстенис М.А. и Катаевой С.И. принесены возражения на апелляционные жалобы.

Представителями Министерства юстиции Российской Федерации Жуйковым Д.С., Совета депутатов городского округа Власиха Московской области Катаевой С.И. заявлено ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителей.

Участвующие в деле лица о дате, времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб извещены своевременно, надлежащим образом.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции административный истец Зайцев В. М., действующий также на основании доверенности в интересах административного истца Яблочкиной Н.Л. доводы апелляционных жалоб поддержал, просил их удовлетворить.

Проверив материалы дела, выслушав объяснения административного истца, заключение прокурора, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу положений статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Согласно статье 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ) местное самоуправление в Российской Федерации - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Названый Федеральный закон определяет вопросы местного значения как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (часть 1 статьи 2).

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет), составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Бюджетные полномочия муниципальных образований устанавливаются Бюджетным кодексом Российской Федерации (части 1, 2 и 3 статьи 52 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 16 названного Федерального закона, пунктом 1 статьи 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации составление и рассмотрение проекта бюджета муниципального, городского округа, утверждение и исполнение бюджета муниципального, городского округа, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета муниципального, городского округа относятся к вопросам местного значения городского округа и являются бюджетными полномочиями муниципального образования.

Утверждение местного бюджета находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (пункт 2 части 10 статьи 35 и части 1 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ, пункт 1 статьи 153 и пункт 1 статьи 154 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Органы местного самоуправления принимают правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с поименованным кодексом (пункт 5 статьи 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Судом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, что 24 декабря 2020 года Совет депутатов городского округа Власиха на своем внеочередном заседании в режиме видео-конференц-связи рассмотрел повестку дня, состоящую из следующих вопросов:

1. О внесении на рассмотрение Совета депутатов городского округа Власиха Московской области кандидатуры Фадеевой И.В. к назначению на должность Председателя Контрольно-счетной палаты городского округа Власиха Московской области;

2. Заключение на Проект решения Совета депутатов городского округа Власиха Московской области «О бюджете городского округа Власиха Московской области на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов»;

3. О принятии решения Совета депутатов городского округа Власиха Московской области «О бюджете городского округа Власиха Московской области на 2021 год и на плановый период: 2022 и 2023 годов»;

4. О внесении изменений в решение Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 19 декабря 2019 года № 145/54 «О бюджете городского округа Власиха Московской области на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов»» с учетом изменений, внесенных решениями Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 27 февраля 2020 года № 148/69, от 24 марта 2020 года № 150/16, 22 апреля 2020 года № 151/18, от 17 июня 2020 года № 152/23, от 21 октября 2020 года № 155/36, от 26 ноября 2020 года № 157/43.

По итогам проведения заседания приняты в том числе оспариваемые решения № 158/45 и № 158/46, размещенные на официальном сайте городского округа Власиха Московской области и в печатном издании «Вести Власихи».

Разрешая заявленные требования, и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции исходил из отсутствия существенных нарушений процедуры принятия оспариваемых решений, являющихся основанием для признания нормативного правового акта недействующим.

С такими выводами судебная коллегия не находит оснований не согласиться.

В пункте 29 постановления № 50 от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» Пленум Верховного Суда Российской Федерации разъяснил, что при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие данный порядок, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы. Например, не может быть признан законным оспариваемый нормативный правовой акт в случаях, когда нормативный правовой акт представительного органа муниципального образования принят на заседании этого органа, правомочного в соответствии с уставом данного муниципального образования, если на заседании присутствовало менее 50 процентов от числа избранных депутатов (статья 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Согласно частям 3, 4 статьи 23 Устава городского округа Власиха Московской области, принятого решением Совета депутатов городского округа Власиха от 31 августа 2009 года №35, Совет депутатов городского округа Власиха Московской области состоит из 15 депутатов, избираемых сроком на 5 лет. Совет депутатов городского округа Власиха Московской области может осуществлять свои полномочия после избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.

Заседание Совета депутатов городского округа Власиха Московской области считается правомочным, если на нем присутствует более половины от установленной численности депутатов (часть 5 статья 23 Устава).

Утверждение бюджета городского округа Власиха Московской области и отчета о его исполнении находится в исключительной компетенции Совета депутатов городского округа Власиха Московской области (пункт 2 часть 8 статья 23 Устава).

Решения Совета депутатов городского округа Власиха Московской области, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории городского округа Власиха Московской области, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Совета депутатов городского округа Власиха Московской области, если иное не установлено федеральным законодательством (часть 3.2 статья 36 Устава).

Из материалов дела следует, что Советом депутатов городского округа Власиха Московской области 11 ноября 2020 года принято решение №156/40 о принятии к рассмотрению проекта решения Совета «О бюджете городского округа Власиха Московской области на 2021 год и на плановый период: 2022 и 2023 годов» и о поведении публичных слушаний по названному проекту решения.

Из протокола №159 от 24 декабря 2020 года по проведению внеочередного заседания Совета депутатов городского округа Власиха, на котором были приняты оспариваемые решения, следует, что оно было проведено с участием 12 депутатов из 13 избранных в режиме видео-конференц-связи.

Вопреки доводам апелляционных жалоб, подготовка и принятие Советом депутатов городского округа Власиха оспариваемых правовых актов проведены в соответствии с Уставом и Регламентом Совета, поскольку внеочередное заседание Совета было созвано в соответствии с пунктом 1 статьи 22 Регламента Совета депутатов городского округа Власиха Московской области, утвержденного решением Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 30 октября 2019 года № 143/40 по инициативе председателя Совета депутатов. В соответствии с пунктом 1.8 Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний на территории городского округа Власиха Московской области, утвержденного решением Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 23 мая 2012 года №47/27 на публичные слушания был вынесен проект местного бюджета. По вопросам внесения изменений в утвержденный бюджет в соответствии с нормами федерального законодательства и названного Положения проведение публичных слушаний не требуется. По принимаемому бюджету и вносимым в бюджет городского округа изменениям было проведено заседание постоянной комиссии Совета депутатов по бюджету и финансам, составлены пояснительная записка и заключение. В соответствии с пунктом 3 статьи 22 Регламента депутатам были направлены пояснительная записка, заключение комиссии, проекты решений. Правомочия Совета депутатов на рассмотрение, утверждение бюджета городского округа и внесение в него изменений предусмотрены Уставом городского округа и статьей 41 Регламента. В проведении внеочередного заседания Совета депутатов приняли участие более 50 процентов от числа избранных. В соответствии с пунктом 43 Регламента составлен протокол внеочередного заседания Совета депутатов городского округа Власиха от 24 декабря 2020 года №159, из которого следует, что за принятие решения по вопросу «О принятии решения Совета депутатов городского округа Власиха Московской области «О бюджете городского округа Власиха Московской области на 2021 год и на плановый период: 2022 и 2023 годов» голосовали 12 депутатов, из которых 8 - за, 4 - против. По вопросу «О внесении изменений в решение Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 19 декабря 2019 года № 145/54 «О бюджете городского округа Власиха Московской области на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» с учетом изменений, внесенных решениями Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 27 февраля 2020 года №148/69, от 24 марта 2020 года №150/16, 22 апреля 2020 года №151/18, от 17 июня 2020 года №152/23, от 21 октября 2020 года №155/36, от 26 ноября 2020 года №157/43» голосовали 8 депутатов, из которых 8 - за, 0 - воздержались, 0 - против.

Из протокола внеочередного заседания Совета следует, что Яблочкина Н.Л. участие в его работе принимала. Исходя из текста протокола от Яблочкиной Н.Л. либо от других депутатов жалоб на нарушение порядка направления проектов решений, неполноту документов не поступало.

Возможность проведения заседания в режиме видео-конференц-связи предусмотрена решением Совета депутатов городского округа Власиха от 22 апреля 2020 года №151/20 «Об утверждении порядка проведения заседаний Совета депутатов городского округа Власиха Московской области посредством видео-конференц-связи». Согласно протоколу внеочередного заседания Совета депутатов городского округа Власиха от 24 декабря 2020 года №159, заседание проведено в соответствии с утвержденным порядком.

Таким образом, Советом депутатов городского округа Власиха оспариваемые решения приняты в соответствии с Регламентом Совета; проведение заседания в режиме видео-конференц-связи согласуется с решением Совета депутатов городского округа Власиха от 22 апреля 2020 года №151/20 и не может служить безусловным и достаточным основанием для признания незаконными оспариваемых правовых актов, которые путем опубликования в установленном порядке доведены до сведения жителей городского округа, чем фактически было реализовано их право на получение информации о работе органов местного самоуправления.

Кроме того, правомерность проведения заседаний в режиме видео-конференц-связи была предметом проверки по делу №3а-479/2021 по административному иску Зайцева о признании недействующим решения Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 26 ноября 2020 года №157/43 «О внесении изменений в решение Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 19 декабря 2019 года №145/54 «О бюджете городского округа Власиха Московской области на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов», принятого на заседании, проведенном в режиме видео-конференц-связи. Решением Московского областного суда от 14 апреля 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 июля 2021 года и кассационным определением судебной коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 13 декабря 2021 года заявленные требования оставлены без удовлетворения.

Поскольку нарушений процедуры принятия решений №158/45 и №158/46 не допущено, они приняты в рамках предоставленных Совету депутатов городского округа Власиха полномочий, в установленном порядке опубликованы, не нарушают прав, свобод и законных интересов административного истца, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции об отсутствии достаточных оснований для признания оспариваемых правовых актов незаконным.

Доводы апелляционных жалоб о расхождении проекта решения с принятым и опубликованным аналогичны заявленным в суде первой инстанции.

Отклоняя данные доводы, суд исходил из того, что имеющиеся расхождения не привели к изменению основных параметров бюджета и искажению содержания опубликованного решения.

Довод административных истцов о том, что на заседании не велась верификация участников, также судом отклонены как необоснованные. Судом непосредственно исследованы представленные доказательства, в том числе видеозапись заседания от 24 декабря 2020 года, из которой следует, что в заседании принимали участие 12 депутатов, из них 5 депутатов в актовом зале администрации городского округа Власиха, 7 депутатов подключены к системе видео-конференц-связи, в том числе депутат Федорив А.В., который был допрошен в судебном заседании в качестве свидетеля и подтвердил свое участие в заседании, ознакомлении с проектами оспариваемых решений.

Необходимо отметить, что оспариваемые решения носят срочный характер и к моменту подачи административных исков были в части реализованы.

Кроме того, с учетом доводов административных исков о нарушении прав налогоплательщиков, участвующих в формировании доходной части местного бюджета, по правилам пункта 1 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административные истцы не представили допустимых и относимых доказательств нарушения оспариваемыми решениями их прав как жителей городского округа Власиха.

Доводы апелляционных жалоб Зайцева В.М. и Яблочкиной Н.Л. аналогичны их позиции, изложенной в административных исках, были предметом рассмотрения суда первой инстанции, им дана надлежащая правовая оценка, аргументированно изложенная в обжалуемом судебном акте, не согласиться с которой у судебной коллегии оснований не имеется.

Иные утверждения, приведенные в апелляционных жалобах Зайцева В.М. и Яблочкиной Н.Л., не опровергают выводы суда первой инстанции, в связи с чем, судебная коллегия не находит поводов для их удовлетворения и отмены законного и обоснованного решения суда.

Материалы дела исследованы судом первой инстанции полно и объективно, обстоятельства, имеющие значение для дела, определены правильно, всем установленным обстоятельствам дана надлежащая оценка, нормы материального права применены верно, процессуальных нарушений, влекущих отмену решения, не допущено.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционных жалобах, не имеется.

Руководствуясь статьями 308, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Московского областного суда от 9 сентября 2021 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Яблочкиной Натальи Леонидовны и Зайцева Владимира Михайловича – без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи