Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело с использованием системы видео-конференцсвязи по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Панорама», общества с ограниченной ответственностью «КМПроджект-Пермь» к Пермской городской Думе, Правительству Пермского края о признании не действующим с момента принятия решения Пермской городской Думы от 24 февраля 2021 года № 38 «О внесении изменений в Генеральный план города Перми, утвержденный решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года № 205» по апелляционной жалобе Администрации города Перми, Пермской городской Думы, Правительства Пермского края, ОАО «РЖД» на решение Пермского краевого суда от 22 июня 2021 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Савинова К.А., объяснения представителей административного истца ООО «Панорама» <данные изъяты>., <данные изъяты> представителей административного соистца ООО «КМПроджект-Пермь» <данные изъяты>., <данные изъяты>, представителя административного ответчика Пермской городской Думы <данные изъяты>., представителя административного ответчика Правительства Пермского края <данные изъяты><данные изъяты>., представителя заинтересованного лица Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края <данные изъяты>., представителя заинтересованных лиц администрации города Перми, департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми, Главы города Перми <данные изъяты>., представителя ОАО «РЖД» <данные изъяты>., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации <данные изъяты> судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года № 205 утвержден генеральный план города Перми. Из генерального плана следует, территория, расположенная по адресу: "Адрес", с 2014 года отнесена к функциональной зоне малоэтажной застройки (СТН-И).

Согласно описанию функциональной зоны СТН-И Генерального плана города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от17.12.2010 № 205, формирование и развитие СТН-И (зоны малоэтажной застройки) должно направляться следующими целевыми установками – созданием правовых, административных и экономических условий для: преимущественно жилого использования территорий; возможности сочетания блокированных жилых домов и индивидуальных жилых домов городского типа и сельского типа не выше трех этажей, а также многоквартирных жилых домов не выше трех этажей в отношении незастроенных территорий; развития вдоль улиц общественно-деловых и культурно-бытовых центров, ориентированных на удовлетворение повседневных потребностей населения.

Решением Пермской городской Думы от 24 февраля 2021 года № 38 «О внесении изменений в Генеральный план города Перми, утвержденный решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года № 205» внесены изменения в отношении территории по ул. Ново-Гайвинской, 118 в Мотовилихинском районе города Перми в новой редакции утверждены фрагменты карт в карте 1. Функциональные зоны (приложение № 3); в карте 2. Границы территорий планируемого размещения объектов капитального строительства (приложение № 4) фрагмент карты 2; в карте 2.1. Развитие улично-дорожной сети, иных объектов капитального строительства транспортной инфраструктуры. Первый и второй этапы (2011-2016 годы и 2017-2022 годы) и на перспективу (приложение № 5) фрагмент карты 2.1; в карте 2.1.1. Виды улиц и дорог по назначению (приложение N 6) фрагмент карты 2.1.1

Указанным решением в границах приведенной территории функциональная зона изменена с зоны малоэтажной застройки (СТН-И) на зону рекреационных и специальных объектов (ТСП-Р), а также исключены мероприятия по развитию и размещению объектов капитального строительства, улично-дорожной сети, сети объектов инженерно-технического обеспечения и сети объектов водоотведения в отношении указанной территории.

В соответствии с таблицей 15 Генерального плана формирование и развитие функциональной зоны ТСП-Р (зон рекреационных и специальных объектов) должно направляться следующими целевыми установками – созданием правовых, административных и экономических условий для: сохранения и использования существующего природного ландшафта и создания экологически чистой окружающей среды в интересах здоровья населения, сохранения и воспроизводства лесов, обеспечения их рационального использования и в целях проведения досуга населением; сохранения и развития специальных парков – зоопарка, ботанических садов, размещения кладбищ и мемориальных парков, их сохранения и предотвращения занятия данного вида функциональных зон другими видами деятельности; обеспечения возможности размещения открытых плоскостных физкультурно-спортивных сооружений - открытых спортивных, физкультурных и досуговых площадок, полей, конькобежных дорожек, лыжных и горнолыжных трасс, гольф-парков и других, используемых в летнее и зимнее время года как индивидуально, так и для организованных занятий всех категорий населения; сочетания перечисленных видов объектов только при условии соблюдения требований технических регламентов и санитарных требований.

Указанное решение опубликовано 02 марта 2021 года в официальном печатном издании «Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь», за № 14.

ООО «Панорама» обратилось в Пермский краевой суд с административным иском к Пермской городской Думе о признании не действующим со дня принятия решения Пермской городской Думы от 24 февраля 2021 года № 38 «О внесении изменений в Генеральный план города Перми, утвержденный решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года № 205».

В обоснование заявленных требований общество указало, что оспариваемое решение принято с нарушением порядка принятия решений о внесении изменений в Генеральный план города, в том числе в части проведения публичных слушаний. Кроме того, оспариваемое решение противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, принято в целях обхода состоявшихся ранее решений судов.

Административное исковое заявление поступило в суд 23 марта 2021 года; определением судьи от 25 марта 2021 года административное исковое заявление принято к производству суда.

18 мая 2021 года ООО «КМПроджект-Пермь» обратилось в суд с ходатайством о вступлении в административное дело в качестве соистца, указывая, что оспариваемым решением затрагиваются однородные права и обязанности административного истца и административного соистца, как собственников земельных участков в границах территории, расположенной в Мотовилихинском районе города Перми.

Решением Пермского краевого суда от 22 июня 2021 года постановлено: «Административные исковые требования общества с ограниченной ответственностью «Панорама», общества с ограниченной ответственностью «КМПроджект-Пермь» удовлетворить.

Признать недействующим решение Пермской городской Думы от 24 февраля 2021 года № 38 «О внесении изменений в Генеральный план города Перми, утвержденный решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года № 205» со дня вступления в силу решения суда.

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в официальном печатном издании, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт: в официальном издании «Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь».

Администрацией г.Перми подана апелляционная жалоба, в которой ставится вопрос об отмене данного решения как вынесенного с нарушением норм права. В обоснование апелляционной жалобы указывается на то, что судом сделан необоснованный вывод, что решение Пермской городской думы от 24.02.2021 года №38 не соответствует вышестоящим нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.

Пермской городской думой подана апелляционная жалоба, в которой ставится вопрос об отмене данного решения как вынесенного с нарушением норм права. В обоснование апелляционной жалобы указывается на то, что Судом первой инстанции не было учтено, что спорная территория не обеспечена объектами транспортной, инженерной и социальной инфраструктуры. Оспариваемый нормативно-правовой акт не нарушает законные права и интересы административного истца.

Правительством Пермского края подана апелляционная жалоба, в которой ставится вопрос об отмене данного решения как вынесенного с нарушением норм права. В обоснование апелляционной жалобы указывается на то, что судом первой инстанции не было учтено, что спорная территория не обеспечена объектами транспортной, инженерной и социальной инфраструктуры. Оспариваемый нормативно-правовой акт не нарушает законные права и интересы административного истца.

ОАО «РЖД» подана апелляционная жалоба, в которой ставится вопрос об отмене данного решения как вынесенного с нарушением норм права. В обоснование апелляционной жалобы указывается на то, что принятое по делу судебное решение затрагивает права и законные интересы ОАО «РЖД», однако, данное юридическое лицо не было привлечено к участию в деле.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах Прокуратурой Пермского края, ООО «Панорама» представлены возражения на апелляционные жалобы, в которых они просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Администрацией горда Перми представлен отзыв на апелляционные жалобы Пермской городской Думы, Правительства Пермского края, ОАО «РЖД» в которой она просила, решение суда отменить, жалобы удовлетворить.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе ОАО «РЖД» административным истцом ООО «КМП-Пермь» представлены возражения, в которых оно просило решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представитель администрации города Перми, департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми, Главы города Перми <данные изъяты> доводы апелляционных жалоб поддержал, просил решение суда отменить, жалобы удовлетворить.

Представитель административного ответчика Правительства Пермского края <данные изъяты> (в ходе рассмотрения дела покинул зал судебного заседания) <данные изъяты> доводы апелляционных жалоб поддержали, просили решение суда отменить, жалобы удовлетворить.

Представитель Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края <данные изъяты> доводы апелляционных жалоб поддержал, просил решение суда отменить, жалобы удовлетворить.

Представитель административного ответчика Пермской городской Думы <данные изъяты> доводы апелляционных жалоб поддержала, просила решение суда отменить, жалобы удовлетворить.

Представителя ОАО «РЖД» <данные изъяты> доводы апелляционной жалобы ОАО «РЖД» поддержал, считает, что ОАО «РЖД» необоснованно не было привлечено к участию в деле.

Представители административного истца ООО «Панорама» <данные изъяты>, <данные изъяты> доводы апелляционных жалоб отклонили, просили решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения.

Представители административного соистца ООО «КМПроджект-Пермь» <данные изъяты>, <данные изъяты> доводы апелляционной жалобы отклонили, просили решение оставить без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения.

В заключении прокурор отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации <данные изъяты> полагает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения.

Оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав явившихся лиц, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно положениям части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

В соответствии с частью 8 указанной нормы при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить названному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту – Закон № 131-ФЗ) утверждение генерального плана относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона № 131-ФЗ).

Статьей 28 Закона № 131-ФЗ предусмотрено, что для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. При этом на публичные слушания должны выноситься проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки.

Согласно положениям статей 37, 38 Устава города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 25 августа 2015 года № 150 «О принятии Устава города Перми», Пермская городская Дума является постоянно действующим представительным органом местного самоуправления города Перми. К компетенции Думы относится, в частности: утверждение Генерального плана города Перми, внесение в него изменений; утверждение Правил землепользования и застройки города Перми, внесение в них изменений.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа (пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьей 2 Устава города Перми (принят решением Пермской городской Думы от 25 августа 2015 года № 150, зарегистрирован в Управлении Минюста России по Пермскому краю 23 сентября 2015 года "Номер"), Город Пермь является муниципальным образованием - Пермским городским округом, в границах которого осуществляется местное самоуправление. Наименования Пермский городской округ и город Пермь равнозначны.

В структуру органов местного самоуправления города Перми Пермского края входит Пермская городская Дума - представительный орган городского округа (статьи 36, 37 Устава города Перми).

Дума по вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Пермского края, настоящим Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города Перми (часть 1 статьи 56 Устава города Перми).

До 01 января 2021 года к компетенции городской Думы относилось утверждение генерального плана города Перми и внесении в него изменений (пункт 6 статьи 38 Устава, в редакции от 24 сентября 2019 года № 203), после 01 января 2021 года указанные полномочия в соответствии с Законом Пермского края от 07 декабря 2020 года № 603-ПК «О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Пермского края и органами местного самоуправления Пермского городского округа и о внесении изменений в Закон Пермского края «О градостроительной деятельности в Пермском крае» переданы Правительству Пермского края.

При этом пунктом 2 статьи 6 Закона Пермского края от 07 декабря 2020 года № 603-ПК «О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Пермского края и органами местного самоуправления Пермского городского округа и о внесении изменений в Закон Пермского края «О градостроительной деятельности в Пермском крае» предусмотрено, что действие настоящего Закона не распространяется на правоотношения по утверждению документов, указанных в пунктах 1, 2 части 1, пункте 3 части 2 статьи 2 настоящего Закона, и внесению в них изменений в случае, если указанные документы на дату вступления настоящего Закона в силу переданы в органы местного самоуправления Пермского городского округа, в полномочия которых входит их утверждение.

Из материалов дела следует, что в 2005 году ООО «Панорама» приобрела земельные участки, расположенные по "Адрес". Указанная территория являлась площадкой бывшего полигона ВКИУ на "Адрес" (Мотовилихинский район), которой в настоящее время владеют несколько собственников, в том числе «Панорама» и ООО «КМПроджект-Пермь».

ООО «Панорама» принадлежат на праве собственности следующие земельные участки, расположенные по "Адрес" с кадастровыми номерами: "Номер" площадью 135 405,4 кв.м.; "Номер" площадью 10 252,18 кв.м.; "Номер" площадью 5 157,2 кв.м.; "Номер" площадью 32 604,39 кв.м.; "Номер" площадью 140 556 кв.м.; "Номер" площадью 6 990 кв.м.; "Номер" площадью 11 284 кв.м.; "Номер" площадью 16 170 кв.м.; "Номер" площадью 232 007,63 кв.м.

ООО «КМПроджект-Пермь», в свою очередь, принадлежат на праве собственности следующие земельные участки, расположенные по "Адрес", с кадастровыми номерами: "Номер" площадью 140 557 кв.м.; "Номер" площадью 6 991 кв.м.; "Номер" площадью 11 284 кв.м.; "Номер" площадью 16 169 кв.м.

На момент приобретения ООО «Панорама» земельных участков с кадастровыми номерами "Номер", "Номер", "Номер", "Номер", они имели вид разрешенного использования – для строительства и дальнейшей эксплуатации. Земельный участок с кадастровым номером "Номер", сформированный в 2020 году, имеет вид разрешенного использования - для строительства и дальнейшей эксплуатации.

Остальные земельные участки, принадлежащие административным истцам на праве собственности, а именно: земельные участки с кадастровыми номерами "Номер", "Номер", "Номер" (принадлежат ООО «КМПроджект-Пермь), и земельные участки с кадастровыми номерами "Номер", "Номер", "Номер" (принадлежат ООО «Панорама»), сформированные в 2019 году, имеют вид разрешенного использования «озеленение».

Земельный участок с кадастровым номером "Номер", принадлежащий на праве собственности ООО «КМПроджект-Пермь», сформированный в 2020 году, имеет вид разрешенного использования – для строительства и дальнейшей эксплуатации.

По состоянию на 2005 год на территории города Перми действовал Генеральный план города Перми, утвержденный решением Пермской городской Думы от 16 ноября 2004 года № 151, который решением Ленинского районного суда города Перми от 09 апреля 2007 года был признан недействующим с момента вступления в законную силу решения суда (22 мая 2007 года). В данном генеральном плане спорная территория была отмечена как «полигон».

При этом Правила землепользования и застройки города Перми утверждены решением Пермского городской Думой от 26 июня 2007 года № 143. На момент их утверждения в отношении спорной территории была установлена территориальная зона Ж-5 (зона развития жилой застройки), в соответствии с которой, данная зона предназначена для обеспечения правовых условий формирования селитебных территорий при перспективном градостроительном развитии. Между тем, градостроительные регламенты для указанной территории установлены не были.

В 2009 году городскими властями принято решения изменения территориальной зоны спорной территории с территориальной зоны Ж-5 (зона развития жилой застройки) на территориальную зону Р-2 (зону рекреационных ландшафтных территорий).

19 августа 2009 года ООО «Панорама» направила в адрес Комиссию по землепользованию и застройке города Перми письмо, в котором указало, что земельные участки приобретены в целях осуществления на них жилой застройки разного типа (индивидуальные жилые дома, блокированные жилые дома, малоэтажные многоквартирные жилые дома, объекты инфраструктуры, школы, детские сады, объекты торговли, общественного питания, рекреационные объекты). В связи с чем, общество возражало против смены территориальной зоны с Ж-5 (территориальной зоны перспективной жилой застройки) на зону Р-2 (зону рекреационно-ландшафтных территорий).

Несмотря на указанные возражения, решением Пермской городской Думы от 26 января 2010 года № 16 «О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 26 июля 2007 года № 143 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми» принято решение о внесении изменений в Правила, в соответствии с которыми, спорную территорию исключили из территориальной зоны Ж-5.

18 июня 2010 года ООО «Панорама» вновь обратилось в Комиссию по землепользованию и застройке города Перми с предложением сменить территориальную зону – градостроительные регламенты не установлены, на территориальную зону смешанной застройки индивидуальными жилыми домами, блокированными жилыми домами и многоквартирными домами (Ж-3).

Письмом от 08 октября 2010 года № СЭД-01-63-287, подписанным заместителем главы администрации города Перми <данные изъяты>., сообщено заявителям, что на комиссии по землепользованию и застройке города Перми предложение об установлении территориальных зон по "Адрес" было рассмотрено повторно и принято решение отложить рассмотрение предложения до утверждения проекта планировки на указанную территорию. Разработка проекта планировки на указанную территорию планировалась в 2011 году.

Решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года № 205 утвержден генеральный план города Перми. Согласно генеральному плану, на момент его утверждения, территория, расположенная по адресу: "Адрес" была отнесена к функциональной зоне рекреационных и специальных объектов (ТСП-Р) и зоне экологического и природного ландшафта (ТСП-ЭП).

После чего, решением Пермской городской Думы от 21 декабря 2011 года № 245 «О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми» в отношении земельных участков, расположенных по "Адрес" установлена территориальная зона Р-2 (зона рекреационных ландшафтных территорий), в градостроительных регламентах которой, не предусмотрено жилищное строительство.

В соответствии со статьей 52.6 Правил землепользования и застройки города Перми, территориальная зона Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий), выделенная для обеспечения правовых условий сохранения и использования существующего природного ландшафта и создания экологически чистой окружающей среды в интересах здоровья населения, сохранения и воспроизводства лесов, обеспечения их рационального использования.

05 сентября 2012 года ООО «Панорама», <данные изъяты> обратились к главе города Перми с предложением об установлении в отношении территории по "Адрес" в Генеральном плане города Перми функциональной зоны СТН-И (зоны малоэтажной застройки городского типа), а также внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми путем установления в отношении указанных земельных участков территориальной зоны Ж-5. Заявителями представлены многочисленные документы, подтверждающие намерения по застройки указанной территории, а также обосновывающие материалы.

Департамент градостроительства и архитектуры администрации города Перми, являясь функциональным органом администрации города Перми, письмом от 20 сентября 2012 года № СЭД-22-01-21-219, сообщил заявителям о том, что предложение о внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми включено в таблицу учета предложений и замечаний, и будет рассмотрено на заседании Комиссии.

26 февраля 2013 года ООО «Панорама» вновь обратилось к главе города Перми с предложением об установлении в отношении территории по "Адрес" в Генеральном плане города Перми функциональной зоны СТН-И (зоны малоэтажной застройки городского типа), а также внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми путем установления на спорной территории территориальной зоны Ж-5.

В целях разрешения указанного заявления, департаментом градостроительства и архитектуры администрации города Перми было подготовлено предложение о необходимости проведения исследования в области градостроительного проектирования в рамках подготовки изменений в Генеральный план города Перми на основании предложения ООО «Панорама», что подтверждается письмом департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми от 28 марта 2013 года № СЭД-22-01-23-161.

Постановлением администрации города Перми от 11 апреля 2013 года № 252 «О проведении исследований в области градостроительного проектирования» департаменту градостроительства и архитектуры Администрации города Перми поручено обеспечить проведение исследований в области градостроительного проектирования в отношении, в том числе, и территории по "Адрес". Указанное постановление опубликовано 16 апреля 2013 года в официальном печатном издании «Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь» № 26, стр. 19, стр. 29-34.

По результатам исследования всех документов и материалов, рассмотрев предложение ООО «Панорама» о внесении изменений в Генеральный план города Перми департаментом градостроительства и архитектуры администрации города Перми было подготовлено заключение, которое письмом от 13 мая 2013 года № СЭД-22-01-23-116 направлено на утверждение Главе города Перми.

17 сентября 2013 года ООО «Панорама» вновь обратилось с письмом к Главе города Перми, Главе администрации города Перми, председателю Комитета по пространственному развитию, в котором была изложена просьба установить на спорной территории функциональную зону СТН-И, приложив мнение почетного архитектора <данные изъяты>

Письмом департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми от 09 октября 2013 года № СЭД-22-01-28-229, ООО «Панорама» уведомлено о том, что подготовлен график мероприятий по изменению Генерального плана города Перми, а также в письме указано: «в случае внесения изменений в Генеральный план, в отношении территорий, градостроительное зонирование которых не будет соответствовать измененному Генеральному плану, будут вноситься изменения в правила землепользования и застройки».

После чего, решением Пермской городской Думы от 28 января 2014 года № 3 «О внесении изменений в решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года № 205 «Об утверждении Генерального плана города Перми» были внесены изменения, указанная территория отнесена к функциональной зоне малоэтажной застройки (СТН-И).

Согласно таблице 15 пункта 2 главы 6 раздела 2 «Описание назначения функциональных зон, в том числе описание ограничений и запретов, которые следует учитывать при подготовке предложений в отношении градостроительных регламентов», формирование и развитие СТН-И (зоны малоэтажной застройки) должно направляться следующими целевыми установками - созданием правовых, административных и экономических условий для: (1) преимущественно жилого использования территорий; 2). возможности сочетания блокированных жилых домов и индивидуальных жилых домов городского типа и сельского типа не выше трех этажей; 3). развития вдоль улиц общественно-деловых и культурно-бытовых центров, ориентированных на удовлетворение повседневных потребностей населения.

Указанным решением также даны рекомендации собственникам земельных участков, расположенных по "Адрес", в том числе, ООО «Панорама», по осуществлению внесения изменений в Правила землепользования и застройки города Перми на основании подготовленной документации по планировке территории.

25 февраля 2014 года собственники земельных участков, в том числе ООО «Панорама» обратились к Главе администрации г. Перми с просьбой выдать техническое задание на разработку документации по планировке спорной территории.

Судом установлено, что разработанная ООО «Панорамой» документация по планировке территории неоднократно отклонялась департаментом градостроительства и архитектуры администрации города Перми, изменения в Правила землепользования и застройки города Перми не вносились.

Таким образом, правила землепользования и застройки города Перми не соответствовали Генеральному плану города Перми, после внесения в него изменений. Самостоятельных действий местные власти по приведению в соответствие правил землепользования города Перми Генеральному плану города Перми не предпринимали.

В связи с наличием несоответствий между Правилами землепользования и застройки города Перми и Генеральным планом города Перми, ООО «Панорама» обратилось в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать недействующим с 28 января 2014 года (со дня начала противоречия Правил землепользования и застройки Генеральному плану города Перми) Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143 (в редакции от 26 мая 2020 года) в части установления территориальной зоны Р-2 в отношении территории, в пределах которой расположены земельные участки с кадастровыми номерами "Номер", "Номер", "Номер"

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что приведенное выше решение представительного органа муниципального образования город Пермь в оспариваемой части противоречит положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, так как установленная Правилами землепользования и застройки города Перми территориальная зона Р-2 в отношении земельных участков с кадастровыми номерами "Номер", "Номер", "Номер", не соответствует функциональной зоне СТН-И в соответствии с Генеральным планом города Перми, учитывая принцип первичности генерального плана муниципального образования, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территории и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки. Оспариваемый в части нормативный правовой акт затрагивает права административного истца как собственника земельных участков, поскольку искусственно создает административный барьер, ограничивая возможные виды разрешенного использования земельных участков и находясь в противоречии с тем назначением территории, которое установлено для земельных участков Генеральным планом города Перми.

Решением Пермского краевого суда от 27 августа 2020 года, вступившим в законную силу 08 декабря 2020 года, постановлено: «Административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью «Панорама» удовлетворить. Признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143 (в редакции от 26 мая 2020 года), в части установления территориальной зоны Р-2 в отношении земельных участков с кадастровыми номерами "Номер", "Номер", "Номер". В удовлетворении требований общества с ограниченной ответственностью «Панорама» о возложении на Пермскую городскую Думу обязанности по принятию заменяющего акта об установлении в отношении земельных участков с кадастровыми номерами "Номер", "Номер", "Номер" соответствующей территориальной зоны отказать».

Удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанции пришли к выводу, что установление территориальной зоны Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий) не соответствует параметрам планируемого развития территорий, предусмотренным для функциональной зоны СТН-И (зоны малоэтажной застройки).

По аналогичным обстоятельствам, ООО «Панорама» повторно обратилась с административными исками, в которых просила, в одном административном иске признать недействующими Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143 (в редакции от 22.09.2020), в части территории, в границах которой расположены земельные участки с кадастровыми номерами "Номер", "Номер", "Номер", "Номер"; во втором - признать недействующими Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143 (в редакции от 22.09.2020), в части территории, в границах которой расположены земельные участки с кадастровыми номерами "Номер", "Номер", "Номер", "Номер".

Решениями Пермского краевого суда от 30 ноября 2020 года, 18 ноября 2020 года, соответственно, по делам №№ 3а-1683/2020, № 3а-1682/2020, соответственно, административные исковые требования ООО «Панорама» были удовлетворены, по аналогичным основаниям, изложенным в ранее принятом решении по аналогичным требованиям.

Не согласившись с решениями по делам №№ 3а-1683/2020, № 3а-1682/2020, соответственно, административный ответчик обратился в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции с апелляционными жалобами на приведенные решения.

До рассмотрения апелляционным судом апелляционных жалоб на приведенные решения, Пермской городской Думы принято оспариваемое решение от 24 февраля 2021 года № 38 «О внесении изменений в Генеральный план города Перми, утвержденный решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года № 205», которым в границах приведенной территории функциональная зона изменена с зоны малоэтажной застройки (СТН-И) на зону рекреационных и специальных объектов (ТСП-Р).

По результатам рассмотрения апелляционных жалоб на приведенные решения, учитывая принятое Пермской городской Думой оспариваемое решение, суд апелляционной инстанции отменил решения Пермского краевого суда от 30 ноября 2020 года, 18 ноября 2020 года, по делам №№ 3а-1683/2020, № 3а-1682/2020, соответственно, и принял по делу новые решения, которыми отказал ООО «Панорама» в удовлетворении заявленных требований.

Кассационными определениями Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 13 октября 2021 года апелляционные определения судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 16 марта 2021 года отменены, решения Пермского краевого суда от 30 ноября 2020 года, 18 ноября 2020 года оставлены в силе.

Административные истцы, обращаясь в суд с настоящими требованиями, указали, что оспариваемый нормативный правовой акт, предусматривающий изменение функциональной зоны малоэтажной застройки (СТН-И) на зону рекреационных и специальных объектов (ТСП-Р), в отношении территории, расположенной по адресу: "Адрес", включающей земельные участки, принадлежащие ООО «Панорама» и ООО «КМПроджект-Пермь» на праве собственности, нарушает их права и законные интересы, оспариваемое решение принято в целях уклонения от исполнения принятых Пермским краевым судом решений, которыми Правила землепользования и застройки города Перми признаны недействительными в части установления территориальной зоны Р-2 в отношении части земельных участков, оспариваемое решение не мотивировано, принято произвольно в целях воспрепятствования законной деятельности административных истцов, в нарушение требований градостроительного законодательства.

Рассматривая заявленные требования по существу и удовлетворяя их суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое решение принято уполномоченным органом в пределах его компетенции, соблюдены форма принятия и порядок опубликования. В тоже время данное решение не соответствует положениям законодательства, имеющим большую юридическую силу и нарушает законные права и интересы административных истцов.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда первой инстанции, считает, что он сделан на основе правильного применения норм права при надлежащей оценке имеющихся в деле доказательств.

Принадлежащие на праве собственности административным истцам, земельные участки были расположены на территории, в отношении которой установлена функциональная зона СТН-И (зона малоэтажной застройки).

Внесенные в Генеральный план города Перми изменения, касающиеся данной территории, затронули лишь земельные участки, расположенные на территории по адресу: "Адрес"

Как следует из заключения прокуратуры города Перми на проект изменения Генерального плана города Перми от 18 января 2021 года № 2/24-2021, администрация города Перми в нарушении требований статей 30, 31, 32, 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации длительное время не принимала меры к устранению несоответствия правил землепользования и застройки города Перми генеральному плату городского округа, возникшего в результате внесения в Генеральный план изменений в 2014 году. Более того, препятствовала такому изменению правообладателям земельных участков указанной территории.

Данные обстоятельства подтверждаются материалами настоящего административного дела.

Материалами дела не подтверждается наличие предложений об исключении спорных земельных участков из перспективной зоны малоэтажной застройки. Каких-либо доказательств, подтверждающих наличие предложений по внесению в Генеральный план города Перми изменений, касающихся земельных участков, принадлежащих административным истцам на праве собственности не представлено.

Наличие зеленых насаждений на земельном участке, не разработка проекта планировки территории, а также отсутствие у городских властей видения данной территории жилой, не являются достаточными основаниями для изменения градостроительного зонирования на соответствующей территории.

Установление функциональной зоны озелененных территорий общего пользования предполагает размещение объектов, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (парки, скверы, бульвары).

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения, параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения (часть 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации),

Генеральный план города Перми не содержит сведений о планируемом размещении на территории в границах земельных участков административных истцов каких-либо объектов.

Данных о том, что при разработке проекта внесения изменений в Генеральный план города Перми планировалось использование земельных участков в качестве озелененных территорий общего пользования, не имеется.

Судом первой инстанции правомерно отмечено, что при принятии оспариваемого решения, касающегося установления функциональной зоны в границах земельных участков административных истцов не были учтены ни сложившаяся планировка территории и существующее землепользование, ни планируемое развитие территории, ни права и законные интересы правообладателей земельных участков, других физических и юридических лиц. Судом обоснованно указано на отсутствие обоснования необходимости изменения функциональной зоны в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности административных истцов, с зоны малоэтажной жилой застройки на зону рекреации, которой соответствует территориальная зона, градостроительный регламент которой предусматривает возможность его использования неограниченным кругом лиц.

По своей сути, изменение функционального зонирования было направлено на обход исполнения состоявшихся по делу судебных актов, которыми правила землепользования и застройки города Перми в части установления территориальной зоны Р-2 на части земельных участков были признаны противоречащими ранее действующему генеральному плану города Перми.

При этом, материалами дела подтверждается не только наличие у административных истцов и иных собственников намерения использовать принадлежащее им земельные участки в соответствии с функциональной зоной СТН-И (зоны малоэтажной застройки), но и фактическое осуществление административными истцами и иными собственниками земельных участков их прав в соответствии с такой функциональной зоной СТН-И для реализации жилого строительства и, как следствие, наличие у них законного интереса в сохранении функциональной зоны СТН-И на соответствующей территории.

В силу части 11 статьи 35 ГрК РФ в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

Отнесение земельных участков в составе рекреационных зон к землям населенных пунктов предусмотрено подпунктом 5 пункта 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации. Такие земельные участки в силу пункта 9 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации используются для отдыха граждан.

По смыслу приведенных норм земельные участки, отнесенные к рекреационной зоне, относятся к земельным участкам общего пользования, которыми может пользоваться неограниченный круг лиц. О таком предназначении свидетельствует и градостроительный регламент зоны.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки зона рекреационно-ландшафтных территорий Р-2 выделена для обеспечения правовых условий сохранения и использования существующего природного ландшафта и создания экологически чистой окружающей среды в интересах здоровья населения, сохранения и воспроизводства лесов, обеспечения их рационального использования.

Основные виды разрешенного использования: поля для гольфа или конных прогулок (5.5), площадки для занятий спортом (5.1.3), пляжи, объекты наружного противопожарного водоснабжения (пожарные резервуары, водоемы, пирсы и прочие).

Вспомогательные виды разрешенного использования: объекты наружного противопожарного водоснабжения (пожарные резервуары, водоемы), служебные гаражи (4.9), коммунальное обслуживание (3.1).

Условно разрешенные виды использования: санаторная деятельность (9.2.1), природно-познавательный туризм (5.2), гостиничное обслуживание (4.7), туристическое обслуживание (5.2.1), спорт (5.1), водный спорт (5.1.5), обеспечение внутреннего правопорядка (8.3), благоустройство территории (12.0.2), общественное питание (4.6), религиозное использование (3.7), коммунальное обслуживание (3.1), ремонт автомобилей (4.9.1.4).

Земельные участки, которые расположены на территории по "Адрес", находятся в частной собственности и приобретались с разрешенным использованием «для строительства и дальнейшей эксплуатации». Указанная территория не является ни государственной, ни муниципальной землей.

Данные земельные участки приобретены в частную собственность до момента утверждения Генерального плана, в связи с чем, применительно к рассматриваемому случаю у Пермской городской Думы не имелось правовых оснований для отнесения указанных земельных участков к территории общего пользования, которой в соответствии с пунктом 12 статьи 1 ГрК РФ беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц.

Указанное изменение функционального зонирования территории приводит к невозможности строительства на земельных участках объектов индивидуальной: жилищного строительства и осуществление иных видов деятельности, непосредственно не связанных с рекреационными целями.

В результате принятия публично-правовым образованием нормативно-правового акта об изменении функциональной зоны территории с жилой на рекреационную зону перечень возможных градостроительных зон и, как следствие, возможных видов разрешенного использования такого участка изменяется, что приводит и к изменению рыночной стоимости такого объекта, в рассматриваемом случае в сторону снижения

Изменение функционального зонирования влечет необходимость приведения в соответствии с измененным функциональным зонированием территориального зонирования и, как следствие, меняется возможный перечень видов разрешенного использования конкретного участка.

Изменение функционального зонирования устанавливающего вместо жилой рекреационную зону земельных участков, сопряжено со столь существенными ограничениями прав на земельные участки, что, по сути, обесценивает права на такой объект и лишает административных истцов одного из правомочий права собственности - права пользования.

Таким образом, отнесение земельных участков к территориальной зоне Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий) не только противоречит генеральному плану, действующему на момент рассмотрения дела судом первой инстанции, но и существенно ограничивает собственника в возможности реализовать в отношении объектов недвижимости правомочия, установленные статьей 209 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Оспариваемое решение Пермской городской Думы от 24 февраля 2021 года № 38 не соответствует требованиям части 3 статьи 9, пункта 2 части 1 статьи 34, пункта 1 части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Вопреки доводам апелляционных жалоб Администрации города Перми, Пермской городской Думы, Правительства Пермского края, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, судом не допущено; выводы, изложенные в судебном акте, мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам дела.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Относительно доводов апелляционной жалобы ОАО «РЖД» судебная коллегия отмечает следующее.

В соответствии с пунктом 5 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе оставить апелляционные жалобу, представление без рассмотрения по существу при наличии оснований, предусмотренных частью 1 статьи 301 данного Кодекса.

Согласно правовой позиции, выраженной Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в пункте 18 Постановления от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" апелляционная, кассационная жалоба, частная жалоба на судебный акт, принятый по административному делу, рассмотренному по правилам статьи 42 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, подается лицом, которому было поручено ведение соответствующего дела в интересах группы лиц (часть 3 статьи 42 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Из материалов административного дела усматривается, что административным истцам на праве собственности принадлежат земельные участки, расположенные по адресу: "Адрес". Доступ к указанным земельным участкам осуществляется через действующие железнодорожные пути по существующему железнодорожному переезду в районе остановочного пункта «10 км». Железнодорожному переезду на 10 км, 2 ПК перегона Кабельная-Блочная исходя из существующей интенсивности движения поездов и пересекающего его транспорта установлена низшая IV категория.

Считая, что принятое решение суда первой инстанции приведет к необходимости переустройства данного железнодорожного переезда, ОАО «РЖД» должно было быть привлечено к участию в деле, поскольку данным решением будут затронуты его права.

Согласно части 2 статьи 295 КАС РФ право апелляционного обжалования решения суда принадлежит лицам, участвующим в деле, а также лицам, которые не были привлечены к участию в административном деле и вопрос о правах и об обязанностях которых был разрешен судом.

Разрешение судом вопроса о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле, подразумевает, что в решении суда сделан вывод о том, что такие лица лишаются прав, ограничиваются в правах, наделяются правами и (или) на них возлагаются обязанности.

Как следует из разъяснений, приведенных в пункте 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 11 июня 2020 г. N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" разрешение вопроса о правах и об обязанностях лица, которое не было привлечено к участию в деле, в частности, может иметь место тогда, когда из решения суда следует вывод о том, что данное лицо лишается прав, ограничивается в правах, наделяется правами и (или) на него возлагаются обязанности.

При этом в случае оспаривания нормативного правового акта или акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, сам факт распространения на отдельных лиц норм оспариваемого акта не предоставляет им права на подачу апелляционной жалобы в отношении принятого судом решения.

Оценивая доводы ОАО «РЖД» о том, что обжалуемым решением затрагиваются их права, поскольку они будут вынуждены нести дополнительные расходы в связи с переустройством переезда, судебная коллегия отклоняет их как не свидетельствующие о наличии у данного лица права на подачу апелляционной жалобы, поскольку само по себе признание недействующим решения Пермской городской Думы от 24 февраля 2021 года № 38 непосредственно не лишает прав, не ограничивает в правах, не наделяет правами и не возлагает обязанности на ОАО «РЖД»

Как следует из содержания административного искового заявления, в круг лиц, участвующих в деле ОАО «РЖД» при подаче иска не входило, каких-либо решений непосредственно в отношении ОАО «РЖД», судом не принималось, данная организация не извещалась о слушании дела.

Из содержания обжалуемого решения суда принятого в порядке абстрактного нормоконтроля, также не следует, что в отношении ОАО «РЖД» разрешены вопросы об их правах и обязанностях.

Каких-либо суждений о правах и обязанностях заявителя апелляционной жалобы, выводов о необходимости переустройства переезда судебный акт не содержит.

При таких обстоятельствах оснований полагать, что состоявшимся судебным решением был разрешен вопрос о правах или обязанностях каких-либо иных лиц, не привлеченных к участию в деле, в том числе ОАО «РЖД», не имеется.

Поскольку ОАО «РЖД» не является лицом, участвующим в данном деле, и обжалуемым решением не разрешался вопрос о его правах и обязанностях, судебная коллегия приходит к выводу о том, что апелляционная жалоба по смыслу пункта 1 части 1 статьи 301 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подана лицом, не имеющим права на обращение в суд апелляционной инстанции, что в силу пункта 5 статьи 309 Кодекса является основанием для оставления апелляционной жалобы без рассмотрения по существу.

В силу положений пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должны содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

Решение Пермской городской Думы от 24 февраля 2021 года № 38 «О внесении изменений в Генеральный план города Перми, утвержденный решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года № 205» опубликовано в официальном издании «Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь».

Таким образом, указание в резолютивной части решения суда о необходимости опубликования в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в официальном печатном издании, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт: в официальном издании «Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь» соответствует положениям пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Описки в данном случае в решении суда допущено не было.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Пермского краевого суда от 22 июня 2021 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Администрации города Перми, Пермской городской Думы, Правительства Пермского края, – без удовлетворения.

Апелляционную жалобу ОАО «Российские железные дороги» на решение Пермского краевого суда от 22 июня 2021 года оставить без рассмотрения по существу.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции (город Челябинск) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Пермский краевой суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 22 ноября 2021 года.

Председательствующий

Судьи