Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-5139/2023 по административному исковому заявлению Венкина Кирилла Евгеньевича об оспаривании отдельных положений постановления Правительства Москвы от 28 марта 2017 года № 120-ПП «Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы»,

по апелляционной жалобе административного истца Венкина Кирилла Евгеньевича на решение Московского городского суда от 17 июля 2023 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано,

заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Константиновой Ю.П., пояснения представителя административного истца Лютой Е.Р., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Правительства Москвы, Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы (Москомархитектура) Котова С.А., Савина А.С., Аветисянца Э.Л., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Ветлицына Д.А., полагавшего, что решение суда отмене по доводам апелляционной жалобы не подлежит, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

28 марта 2017 года постановлением Правительства Москвы № 120-ПП утверждены Правила землепользования и застройки города Москвы (далее – Правила землепользования и застройки города Москвы). Данный нормативный акт подписан Мэром Москвы и опубликован на официальном сайте Мэра и Правительства Москвы 14 апреля 2017 года.

Административный истец Венкин К.Е. обратился в Московский городской суд с административным исковым заявлением о признании Правил землепользования и застройки города Москвы недействующими в части установления Картой градостроительного зонирования Территориальной части правил землепользования и застройки, Книги 12 правил землепользования и застройки (Новомосковский административный округ) территориальной зоны сохраняемого землепользования (фактическое использование - индекс «Ф») в границах земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, с кадастровым номером №.

Административные исковые требования мотивированы тем, что административный истец является собственником указанного выше земельного участка, который имеет вид разрешенного использования «объекты индивидуального жилищного строительства, предназначенные для проживания одной семьей». 19 ноября 2021 года административный истец зарегистрировал право собственности на жилой дом, построенный им на земельном участке. Из содержания оспариваемого нормативного правового акта следует, что земельный участок административного истца расположен в территориальной зоне сохраняемого землепользования (фактическое использование - индекс «Ф»), что исключает возможность строительства на земельном участке. Оспариваемое положение нормативного правового акта, как следует из содержания административного иска, нарушает права административного истца, ограничивая возможность распоряжения принадлежащим ему на праве собственности имуществом, а также не соответствует актам, имеющим большую юридическую силу, а именно: статье 263 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 40 Земельного кодекса Российской Федерации, статьям 3, 30, 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Решением Московского городского суда от 17 июля 2023 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

На состоявшееся по делу решение представителем административного истца Венкина К.Е. по доверенности Лютой Е.Р. подана апелляционная жалоба, в которой представитель просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Доводы апелляционной жалобы повторяют позицию административного истца, изложенную в административном исковом заявлении. Кроме того, среди доводов жалобы указано, что в оспариваемой части Правила землепользования и застройки города Москвы были разработаны и утверждены без учета существующего порядка пользования земельными участками на территории города Москвы, в частности земельного участка с кадастровым номером №, вид разрешенного использования которого предполагает право административного истца использовать земельный участок под строительство индивидуального жилого дома.

Апеллянт полагает, что суд не проверил нарушение оспариваемыми Правилами землепользования и застройки города Москвы прав Венкина К.Е., ограничился только проведением проверки соблюдения государственными органами субъекта Российской Федерации формальной процедуры принятия Правил землепользования и застройки, сформулировав необоснованный вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт не нарушает положения нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

По смыслу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации ограничения права гражданина на владение и пользование землей могут устанавливаться только федеральным законом, однако, в рассматриваемом деле юридически ограничения прав административного истца были установлены подзаконным актом, что является незаконным. Административный истец указывает на необоснованность и незаконность конкретных ограничительных мер в отношении своего земельного участка, поскольку установление таких мер отменяет права на использование принадлежащего гражданину имущества допустимым и законным способом с точки зрения действующего законодательства.

Отмечает, что судом не дана оценка соответствию оспариваемых Правил землепользования и застройки города Москвы тем нормам Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, а также земельного законодательства, которые были приведены в административном иске Венкина К.Е. Суд не проанализировал соответствие оспариваемых Правил землепользования и застройки требованиям Закона о государственной регистрации недвижимости, поскольку в Едином государственном реестре недвижимости (далее – ЕГРН) отсутствуют сведения о территориальных зонах, в которых находится спорный земельный участок. Между тем, именно на сведения из ЕГРН полагался административный истец, приобретая данный объект недвижимости. Государственные органы субъекта Российской Федерации посредством невнесения сведений о территориальных зонах в ЕГРН, способствовали возникновению нарушения прав административного истца.

Указывает на то, чтобы использовать земельный участок для строительства собственнику необходимо направлять уведомление о планируемом строительстве в уполномоченный орган, а также вносить изменения в Правила землепользования и застройки, меняя «нулевые» показатели на иные. При этом, указанная выше процедура не предусмотрена нормами федерального законодательства, а допускается лишь на муниципальном уровне без необходимости согласовывать такое ограничение с федеральными органами государственной власти.

Полагает, что административный ответчик не содействует созданию благоприятных условий для использования жилища, прямо ограничивает права административного истца на использование земельного участка и лишает Венкина К.Е. гарантии на свободное владение, пользование и распоряжение земельным участком.

Прокурором, участвующим в административном деле, Правительством Москвы и Москомархитектурой представлены письменные возражения относительно доводов апелляционной жалобы.

В судебное заседание не явились: Венкин К.Е и представитель Департамента городского имущества города Москвы, о дате и месте слушания извещены своевременно и надлежащим образом.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции посчитала возможным рассмотреть дело при состоявшейся явке участников административного судопроизводства.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения явившихся в судебное заседание участвующих в деле лиц, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее – ГрК РФ) с учетом особенностей, установленных статьей 63 ГрК РФ.

Так, частью 4.1 указанной статьи предусмотрено, что правила землепользования и застройки субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя утверждаются нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

В соответствии с Уставом города Москвы, утвержденным Законом города Москвы от 28 июня 1995 года, к полномочиям города Москвы по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится в том числе регулирование градостроительной деятельности (пункт 9 части 1 статьи 13).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации город Москва вправе в соответствии с федеральными законами принимать законы и иные правовые акты города Москвы (статья 12 Устава). Правительство Москвы является высшим постоянно действующим коллегиальным органом исполнительной власти города Москвы, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность других органов исполнительной власти города Москвы (статьи 5, 9, 44).

Процедура принятия оспариваемого нормативного акта неоднократно являлась предметом судебного контроля (в частности, при вынесении решения Московского городского суда от 10 июля 2019 года по делу № 3а-3062/2019 о признании недействующим постановления Правительства Москвы от 28 марта 2017 года № 120-ПП «Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы» в части установления санитарно-защитной зоны в границах земельного участка), оснований для признания ее несоответствующей требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу установлено не было. Приведенным судебным актом установлено, что оспариваемые Правила землепользования и застройки города Москвы приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, а также официально опубликованы, в связи с чем данные обстоятельства в силу положений статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не подлежат повторному доказыванию.

Из материалов дела следует, что Венкин К.Е. на основании договора купли-продажи земельного участка от 15 июля 2020 года является собственником земельного участка общей площадью 1 500 кв. м, с кадастровым номером №, из земель населенных пунктов, с видом разрешенного использования: объекты индивидуального жилищного строительства, предназначенные для проживания одной семьей, расположенного по адресу: <адрес>

Земельному участку присвоен существующий кадастровый номер 14 ноября 2011 года.

19 ноября 2021 года административный истец зарегистрировал право собственности на жилой дом площадью 457,5 кв. м, построенный им на данном земельном участке.

Ранее существовавшее сельское поселение Сосенское Ленинского района Московской области вошло в состав Новомосковского административного округа Новой Москвы с 1 июля 2012 года.

Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 43-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» было закреплено (статья 31), что развитие присоединенных территорий осуществляется, в том числе, через принятие территориальных схем развития, при этом подготовка генерального плана субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, а также в отношении территорий, присоединенных в соответствии с постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27 декабря 2011 года № 560-СФ «Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью» с 1 июля 2012 года к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве (далее - присоединенные территории), территориальных схем развития таких территорий, которые предусматривают размещение объектов капитального строительства федерального значения, регионального значения, линейных объектов, относящихся к транспортной и инженерной инфраструктурам федерального значения, регионального значения (далее - территориальные схемы), допускается без учета утвержденных до 1 июля 2012 года документов территориального планирования, градостроительного зонирования, документации по планировке территории городских поселений и сельских поселений, городских округов, включенных в состав внутригородской территории субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы с 1 июля 2012 года.

Таким образом, федеральным законодательством было прямо установлено, что утвержденные до 1 июля 2012 года документы территориального планирования, градостроительного зонирования, документация по планировке территории в отношении присоединенных территорий действуют лишь в части, не противоречащей утвержденным после 1 июля 2012 года генеральному плану города федерального значения Москвы, правилам землепользования и застройки, территориальным схемам, документации по планировке территории.

Приведенные нормы позволяют сделать вывод о том, что законодательством, имеющим большую юридическую силу прямо предусмотрена возможность для административного ответчика при реализации градостроительных решений отступить от фактического землепользования присоединенных территорий.

Постановлением Правительства Москвы от 10 ноября 2015 года № 732-ПП была утверждена территориальная схема развития территории Новомосковского административного города Москвы, в соответствии с которой определены основные направления градостроительных мероприятий по развитию территории НАО.

Согласно схеме функционально-планировочной организации территории в отношении территории расположения спорного земельного участка была определена территория преимущественно общественного, жилого, производственного и рекреационного использования (лист 3).

Из Генерального плана города Москвы, утвержденного Законом города Москвы от 15 марта 2017 года № 10 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 5 мая 2010 года № 17 «О Генеральном плане города Москвы» следует, что в отношении спорной территории установлена природно-жилая функциональная зона.

Административным истцом в рамках настоящего административного дела оспариваются Правила землепользования и застройки в части территориальной зоны, установленной в отношении принадлежащего ему земельного участка - зоны сохраняемого землепользования и градостроительный регламент указанной зоны, предусматривающий нулевое значение предельных параметров разрешенного строительства в границах данный зоны.

Статьей 1 ГрК РФ закреплено, что правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых правилами землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Правила землепользования и застройки включают в себя градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 ГрК РФ).

Судебная коллегия отмечает, что федеральный законодатель ограничивает право собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости необходимостью соблюдать требования градостроительного регламента, которым согласно части 1 статьи 36 ГрК РФ определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством правилами землепользования и застройки.

Согласно пункту 2 части 6 статьи 30 ГрК РФ в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом.

Таким образом, при установлении территориальных зон согласно положениям части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

При этом, перечень типов (видов) территориальных зон, установленный статьей 35 ГрК РФ является открытым, а следовательно, административный ответчик вправе был установить зону сохраняемого землепользования в отношении спорных территорий, в том случае, если ее образование не противоречит функциональной зоне, определенной Генеральным планом.

Между тем, таких противоречий суд апелляционной инстанции не усматривает.

В силу требований пункта 4.12 «СП 42.13330.2016. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*», утвержденного Приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 года № 1034/пр, в редакции на дату принятия оспариваемых Правил землепользования и застройки, состав территориальных зон, а также особенности использования их земельных участков определяются градостроительным регламентом, правилами застройки с учетом ограничений, установленных градостроительным, земельным, водным, лесным, природоохранным, санитарным и другим законодательством и настоящим сводом правил.

Согласно пункту 3.3.2 Раздела 3 Части 2 Книги 1 Правил землепользования и застройки города Москвы во всех территориальных зонах сохраняемого землепользования (фактическое использование - индекс «Ф») в качестве основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства устанавливаются виды разрешенного использования упомянутых земельных участков и объектов капитального строительства, сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре недвижимости.

Согласно пункту 3.4.3 Раздела 3 Части 2 Книги 1 Правил землепользования и застройки города Москвы всех территориальных зонах сохраняемого землепользования (фактическое использование - индекс «Ф») в качестве предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства на земельных участках в упомянутых зонах устанавливаются параметры расположенных на указанных земельных участках объектов капитального строительства, сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре недвижимости. В случае отсутствия в Едином государственном реестре недвижимости сведений о параметрах объектов капитального строительства, расположенных на конкретном земельном участке, для указанного земельного участка числовое значение индекса «Ф» является равным «нулю».

Анализ оспариваемых норм позволяет прийти к выводу, что правовой режим территориальной зоны земельных участков в зоне «Ф» направлен на сохранение текущего положения, при этом, в случае, если участок застроен - на сохранение текущих внешних габаритов имеющихся на участке зданий, а если на участке строения отсутствуют то новое строительство на нем возможно только после внесения изменений в Правила землепользования и застройки города Москвы.

Указанное правовое регулирование в целом не противоречит положениям статей 40 и 85 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку, вопреки доводам административного истца, приведенным в апелляционной жалобе, застройка находящихся в собственности земельных участков допускается только с соблюдением требований градостроительных регламентов.

Из материалов дела следует, что спорный участок административный истец приобрел в июле 2020 года, строительство дома на земельном участке осуществлено им в 2021 году, то есть на момент утверждения Правил землепользования и застройки земельный участок не был застроен, соответственно, основания полагать, что оспариваемые в части Правила были приняты без учета прав и законных интересов правообладателя земельного участка, отсутствуют.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что Правила землепользования и застройки в оспариваемой части учитывают сложившуюся планировку территории и существующее землепользование, не противоречат функциональной зоне и параметрам ее планируемого развития, определенных Генеральным планом города Москвы.

С учетом административного статуса города Москвы как города федерального значения и столицы Российской Федерации, судебная коллегия соглашается с доводами стороны административного ответчика о том, что установление территориальной зоны сохраняемого землепользования было обусловлено необходимостью предотвращения хаотичной и несанкционированной застройки новых московских территорий, вектор развития которых, реализован в частности через тщательную проработку проектов планировки территории, что предусмотрено как территориальной схемой развития территории Новомосковского административного округа города Москвы, так и Генеральным планом Москвы.

Учитывая, что законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также тот факт, что федеральное законодательство не содержит запрета на образование различных территориальных зон и нулевых параметров градостроительных регламентов, принимая во внимание положения статей 5 (часть 3), 73 и 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации, согласно которым субъект Российской Федерации обладает полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что принятое нормотворческое регулирование по оспариваемому административным истцом вопросу нельзя признать противоречащим законодательству, имеющему большую юридическую силу.

При таких обстоятельствах судебная коллегия приходит к выводу, что решение суда первой инстанции отвечает требованиям Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в нем дан подробный правовой анализ обжалуемых административным истцом нормативных положений, а его доводы, имеющие значение для настоящего дела, получили надлежащую оценку. Процессуальных нарушений, которые бы влекли отмену решения суда, не установлено.

Доводы, приведенные в апелляционной жалобе, на правильность выводов суда не влияют и отмену или изменение судебного решения, которое вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права, не влекут.

Суд установил все юридически значимые обстоятельства и исследовал их с достаточной полнотой; имеющиеся доказательства оценены по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Московского городского суда от 17 июля 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Венкина Кирилла Евгеньевича – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи