Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № № 3а-3740/2020 по административному исковому заявлению ФИО2 о признании недействующим постановления Правительства Москвы от 23 июля 2019 года № 934-ПП «О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 28 марта 2017 года № 120-ПП»

по апелляционной жалобе ФИО2 на решение Московского городского суда от 23 июня 2020 года, которым в удовлетворении названного выше административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Селиверстовой И.В., объяснения представителей административного ответчика и заинтересованного лица ФИО3 и ФИО4, возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия

установила:

постановлением Правительства Москвы от 28 марта 2017 года № 120-ПП утверждены правила землепользования и застройки города Москвы.

Данный нормативный правовой акт подписан Мэром Москвы и опубликован на официальном сайте Мэра и Правительства Москвы (http://www.mos.ru) 14 апреля 2017 года (далее – Постановление № 120-ПП).

Постановлением Правительства Москвы от 23 июля 2019 № 934-ПП (далее – Постановление № 934-ПП) в Постановление № 120-ПП внесены изменения, в том числе в отношении территории по адресу: <адрес> установлен вид разрешенного использования 2.6.0, который согласно классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденному приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 года № 540, предусматривает размещение на нем многоквартирных домов этажностью девять этажей и выше; благоустройство и озеленение придомовых территорий; обустройство спортивных и детских площадок, хозяйственных площадок и площадок для отдыха; размещение подземных гаражей и автостоянок, размещение объектов обслуживания жилой застройки во встроенных, пристроенных и встроенно-пристроенных помещениях многоквартирного дома в отдельных помещениях дома, если площадь таких помещений в многоквартирном доме не составляет более 15% от общей площади дома, а также установлены следующие предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства на указанной территории: плотность застройки (тыс. кв.м/га) - 70,27; предельная высота зданий, строений, сооружений (м) - 85; максимальный процент застройки (%) - показатель не установлен.

Постановление № 934-ПП опубликовано на официальном сайте Мэра и Правительства Москвы (http://www.mos.ru) 24 июля 2019 года и в издании «Вестник Мэра и Правительства Москвы», спецвыпуск № 34 от 6 августа 2019 года.

ФИО2 обратилась в Московский городской суд с настоящим административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующим Постановление № 934-ПП.

В обоснование заявленных требований указав, что проживает в непосредственной близости от указанного выше земельного участка, является субъектом градостроительных отношений и, как следствие, субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, который не соответствует требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу, поскольку земельный участок, в отношении которого внесены изменения, является частью озелененной территории с установленными границами и застройке не подлежит. Считает, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает требования природоохранного законодательства. Кроме того, публичные слушания по вопросу внесения изменений в правила землепользования и застройки города Москвы не проводились.

Решением Московского городского суда от 23 июня 2020 года в удовлетворении административного иска отказано.

Не согласившись с данным решением, ФИО2 подала апелляционную жалобу с учетом дополнений, в которой просит отменить решение суда и принять новое решение, ссылаясь на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение и неправильное применение норм материального и процессуального права; неприменение закона, подлежащего применению, и применение закона, не подлежащего применению; неправильное истолкование закона, в том числе без учета правовой позиции, содержащейся в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации, Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Президиума Верховного Суда Российской Федерации, а также рассмотрение дела в отсутствие надлежащего извещения административного истца.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, участвовавшим в деле прокурором поданы возражения.

Иные участвующие в деле лица, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились; административный истец письменно просила об отложении судебного заседания на середину декабря, на вторую половину дня, после 16 часов 00 минут, от других лиц ходатайств об отложении судебного заседания не поступало.

В удовлетворении ходатайства административного истца судебной коллегией было отказано ввиду отсутствия к тому оснований, поскольку применительно к положениям статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации о времени и месте рассмотрения дела участвующие в деле лица извещены своевременно и надлежащим образом, информация о проведении судебного заседания заблаговременно, 2 октября 2020 года, размещена на официальном сайте Первого апелляционного суда общей юрисдикции, со дня получения судебного извещения на электронную почту у административного истца было достаточно времени для совершения по делу процессуальных действий, в том числе направление в адрес суда ходатайств об истребовании доказательств с обоснованием невозможности их представления в суд первой инстанции, ознакомлении с материалами дела, заключения соглашения и направление для участия в рассмотрении дела своего представителя, на что она указывала в своем ходатайстве.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд апелляционной инстанции посчитал возможным рассматривать административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Судом первой инстанции установлено, что ФИО2 проживает по адресу: <адрес>, в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок, в отношении которого правилами землепользования и застройки города Москвы установлен вид разрешенного использования и предельные параметры разрешенного строительства.

С учетом изложенного, суд первой инстанции, проанализировав положения статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пришел к правильному выводу, что административный истец является участником правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, и вправе обращаться в суд с настоящим административным иском.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемый заявителем в части нормативный правовой акт не противоречит нормам законодательства, имеющего большую юридическую силу, принят высшим коллегиальным органом исполнительной власти города Москвы в пределах компетенции, без нарушения прав и свобод административного истца, а также был обнародован и введен в действие в установленном законом порядке.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда первой инстанции ввиду следующего.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, согласно статье 72 Конституции Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации с учетом особенностей, установленных статьей 63 названного кодекса.

Так, частью 4.1 указанной статьи предусмотрено, что правила землепользования и застройки субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя утверждаются нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

В соответствии с Уставом города Москвы, утвержденным Законом города Москвы от 28 июня 1995 года, к полномочиям города Москвы по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится в том числе регулирование градостроительной деятельности (пункт 9 части 1 статьи 13). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации город Москва вправе в соответствии с федеральными законами принимать законы и иные правовые акты города Москвы (статья 12 Устава). Правительство Москвы является высшим постоянно действующим коллегиальным органом исполнительной власти города Москвы, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность других органов исполнительной власти города Москвы (статьи 5, 9, 44).

Статьей 7 Закона города Москвы от 25 июня 2008 года № 28 «Градостроительный кодекс города Москвы» к полномочиям Правительства Москвы в области градостроительной деятельности отнесена организация разработки и утверждение правил землепользования и застройки, изменений правил землепользования и застройки.

Порядок внесения изменений в правила землепользования и застройки установлен статьей 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно части 1 которой внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 названного кодекса, с учетом особенностей, установленных данной статьей.

В соответствии с требованиями Закона города Москвы от 8 июля 2009 года № 25 «О правовых актах города Москвы» постановление Правительства Москвы от 23 июля 2019 № 934-ПП подписано Мэром Москвы, официально опубликовано, его форма соответствует требованиям статьи 19 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 года № 65 «О Правительстве Москвы».

Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, а также официального опубликования и по этим основаниям решение суда не обжалуется.

Доводы апелляционной жалобы о нарушении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта подлежат отклонению.

Так, в соответствии с частью 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации основаниями для рассмотрения вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются, в том числе поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

Предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки направляются в комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки, которая осуществляет подготовку заключения, содержащего рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменений или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение главе местной администрации.

Исходя из положений части 5 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Правительство Москвы с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения.

В силу предписаний части 3.3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях внесения изменений в правила землепользования и застройки в случаях, предусмотренных частью 3.1 данной статьи (если правилами землепользования и застройки не обеспечена в соответствии с частью 3.1 статьи 31 названного Кодекса возможность размещения предусмотренных документами территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения), проведение общественных обсуждений или публичных слушаний, опубликование сообщения о принятии решения о подготовке проекта о внесении изменений в правила землепользования и застройки и подготовка предусмотренного частью 4 настоящей статьи заключения комиссии не требуются.

В соответствии с пунктом 19 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации объекты регионального значения – это объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления полномочий по вопросам, отнесенным к ведению субъекта Российской Федерации, органов государственной власти субъекта Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации, решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Москвы от 1 августа 2017 года № 497-ПП утверждена Программа реновации (далее - Программа реновации), пунктом 2.3 которой предусмотрено определение перечня кварталов (территорий), в границах которых расположены существующие или подлежащие образованию земельные участки, предназначенные для проектирования и строительства «стартовых» многоквартирных домов, обеспечивающих начало «волнового переселения» граждан в целях реализации Программы реновации.

Во исполнение названного постановления постановлением Правительства Москвы от 26 сентября 2017 года № 708-ПП утвержден адресный перечень кварталов (территорий), в границах которых расположены существующие или подлежащие образованию земельные участки, предназначенные для проектирования и строительства «стартовых» многоквартирных домов, обеспечивающих «волновое переселение» граждан в целях реализации Программы реновации (далее - Адресный перечень).

В соответствии с пунктом 1(1) постановления Правительства Москвы от 26 сентября 2017 года № 708-ПП проектируемые и строящиеся на указанных в Адресном перечне земельных участках «стартовые» многоквартирные дома, обеспечивающие «волновое переселение» граждан в целях реализации Программы реновации жилищного фонда в городе Москве, являются объектами капитального строительства регионального значения города Москвы. Адресный перечень (в редакции от 19 марта 2019 года) содержал адресный ориентир: <адрес> (пункт 276), который является объектом капитального строительства регионального значения.

Вместе с тем правилами землепользования и застройки города Москвы, утвержденных Постановлением № 120-ПП, в их редакции до внесения изменений Постановлением № 934-ПП не была предусмотрена возможность размещения на названном выше земельном участке объектов регионального значения, а именно «стартового» многоквартирного дома, обеспечивающего «волновое переселение» граждан в целях реализации Программы реновации.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела (территориальная часть правил землепользования и застройки. Книга 4 – Северо-Восточный административный округ г. Москвы. Лист Н3-7-2-4 в первоначальной редакции), жилой дом по адресу: ул. Шушенская, д. 7 и территория вблизи него располагалась в границах территориальной зоны сохраняемого землепользования (индекс «Ф»).

При этом в соответствии с пунктом 3.4.3 правил землепользования и застройки города Москвы во всех территориальных зонах сохраняемого землепользования (фактическое использование - индекс «Ф») в качестве предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства устанавливаются параметры расположенных на указанных земельных участках объектов капитального строительства, сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре недвижимости. В случае отсутствия в Едином государственном реестре недвижимости сведений о параметрах объектов капитального строительства, расположенных на конкретном земельном участке, для указанного земельного участка числовое значение индекса «Ф» является равным «нулю».

23 мая 2019 года Москомархитектурой было издано распоряжение № 476 «О подготовке проекта внесения изменений в правила землепользования и застройки города Москвы в отношении территории по адресу: ул. Шушенская, вблизи д. 7, СВАО», в соответствии с которым был разработан проект внесения изменений в Постановление № 120-ПП.

Проанализировав приведенные нормы материального права и оценив собранные по делу доказательства в их совокупности, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что проведение публичных слушаний и опубликование сообщения о принятии распоряжения Москомархитектуры № 476 от 23 мая 2019 года в целях внесения изменений в правила землепользования и застройки для обеспечения возможности размещения на земельном участке объекта капитального строительства регионального значения не требовалось.

Доводы апелляционной жалобы о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, также не нашли своего подтверждения в ходе рассмотрения настоящего административного дела.

В соответствии с частью 3 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Документом территориального планирования субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы, является генеральный план города федерального значения Москвы (часть 3 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из материалов административного дела следует, что согласно выкопировки из генерального плана города Москвы территория по адресу: <адрес>, расположена в границах зоны планируемого размещения объектов капитального жилищного строительства в составе зон жилых районов и микрорайонов многоквартирной жилой застройки.

Следовательно, установление оспариваемым нормативным правовым актом для рассматриваемой территориальной зоны вида разрешенного использования, предусматривающего размещение на земельном участке многоквартирных жилых домов, соответствует генеральному плану города Москвы.

Доводам административного истца о несоответствии Постановления № 934-ПП положениям Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», поскольку земельный участок, вид разрешенного использования которого был изменен, относится к озелененным территориям, в обжалуемом решении дана оценка и они признаны подлежащими отклонению.

В соответствии с частью 1 статьи 34 названного закона размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды.

Вместе с тем разработка документации градостроительного зонирования, к которой относятся правила землепользования и застройки города Москвы, не является деятельностью по размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов.

Как верно указал суд первой инстанции, Постановление № 934-ПП определяет возможное использование земельного участка, последующая застройка земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использования осуществляется на основании иных актов, которые предметом судебной оценки в рамках абстрактного нормоконтроля не являются.

Не нашли своего подтверждения и доводы административного истца об отнесении спорного земельного участка к озелененной территорией.

Так, в соответствии с частями 2, 3 статьи 51 Закона города Москвы от 25 июня 2008 года № 28 «Градостроительный кодекс города Москвы» к природным территориям в городе Москве относятся обладающие природоохранными, природно-рекреационными, средозащитными и иными природными качествами территории, не отнесенные в установленном порядке к особо охраняемым природным территориям, границы, категории и виды которых устанавливаются в соответствии с законодательством в области охраны и использования природных и озелененных территорий. К озелененным территориям, границы, категории и виды которых устанавливаются в соответствии с законодательством в области охраны и использования природных и озелененных территорий, относятся: озелененные территории общего пользования, в том числе скверы, бульвары, сады, парки, иные территории; озелененные территории ограниченного использования; озелененные территории специального назначения.

Установление, изменение границ особо охраняемых природных территорий, природных и озелененных территорий осуществляется Правительством Москвы (часть 2 статьи 53 названного закона).

Постановлением Правительства Москвы от 19 января 1999 года № 38 «О проектных предложениях по установлению границ Природного комплекса с их описанием и закреплением актами красных линий» утвержден Перечень территорий Природного комплекса города Москвы в отношении Северо-Восточного административного округа города Москвы, который не содержит информации об объектах природного комплекса города Москвы на рассматриваемой территории.

В генеральном плане города Москвы также отсутствуют сведения об отнесении рассматриваемой территории к природным и озелененным территориям. Более того, данная территория расположена в границах зоны планируемого размещения объектов капитального жилищного строительства в составе зон жилых районов и микрорайонов многоквартирной жилой застройки.

Также данная территория не отнесена и к особо охраняемым природным территориям, в том числе к городским лесам согласно статье 27 Закона города Москвы от 26 сентября 2001 года № 48 «Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве».

Доказательств обратного в ходе рассмотрения дела ни суду первой инстанции, ни апелляционной инстанции предоставлено не было.

Паспорт благоустройства территории, на который ссылается административный истец, также не является документом, устанавливающим особый статус природной территории, а согласно Методическим рекомендациям по подготовке государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды в рамках реализации федерального проекта «Формирование комфортной городской среды», утвержденным Приказом Минстроя России от 18 марта 2019 года № 162/пр, является документом, содержащим инвентаризационные данные о территории и расположенных на ней элементах, который позволяет оптимизировать процесс как ухода за территорией и ее содержания, так и дальнейшего развития территории.

В связи с этим не могут быть приняты во внимание доводы апелляционной жалобы о нарушении права административного истца на благоприятную окружающую среду.

При этом судебная коллегия исходит из позиции Европейского Суда по правам человека, который неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов. Конституционный Суд Российской Федерации также указывает, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения от 6 ноября 2003 года № 387-О, от 15 июля 2010 года № 931-О-О и от 25 февраля 2016 года № 242-О).

С учетом приведенного выше, судебная коллегия также находит не обоснованными доводы административного истца о нарушении ее прав оспариваемым нормативным правовым актом.

Иные доводы апелляционной жалобы о нарушении судом норм материального права, и на вывод суда о соответствии оспариваемого муниципального нормативного правового акта федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, не влияют.

Оценивая доводы апелляционной жалобы об отсутствии надлежащего извещения административного истца о рассмотрении дела, судебная коллегия находит их также подлежащими отклонению, поскольку о факте извещения ФИО2 о времени и месте рассмотрения дела свидетельствует в том числе ее заявление об отложении судебного заседания, назначенного на 23 июня 2020 года, датированное 22 июня 2020 года и адресованное Московскому городскому суду, имеющееся в материалах административного дела.

При таких данных, решение суда об отказе в удовлетворении требований ФИО2 следует признать законным и обоснованным.

По доводам апелляционной жалобы такое решение отменено быть не может, поскольку они направлены на иную оценку доказательств об обстоятельствах, установленных и исследованных судом в полном соответствии с правилами процессуального закона.

Ссылки административного истца на то, что поданная ею апелляционная жалоба подлежала оставлению без движения несостоятельны, поскольку по своему содержанию и форме она соответствует требованиям положений статьи 299 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ввиду чего отсутствуют основания для снятия дела с рассмотрения судом апелляционной инстанции.

При этом судебная коллегия учитывает, что административным истцом были представлены дополнения к апелляционной жалобе и письменные объяснения.

Судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям; предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции,

определила:

решение Московского городского суда от 23 июня 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО2 – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий И.В. Селиверстова

Судьи О.Н. Ефремова

ФИО1