Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-1064/2021 по административному исковому заявлению ФИО1 и ФИО2 о признании недействующими в части нормативных правовых актов

по апелляционной жалобе ФИО1 и ФИО2 на решение Московского областного суда от 13 сентября 2021 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н., пояснения представителя административных истцов ФИО1 и ФИО2 – ФИО3, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области ФИО4, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

15 мая 2020 года решением Совета депутатов Дмитровского городского округа Московской области № 819/96 утвержден Генеральный план Дмитровского городского округа Московской области (далее – Генеральный план, Решение от 15 мая 2020 года).

Решением Совета депутатов Дмитровского городского округа Московской области от 9 июля 2020 года № 833/102 утверждены Правила землепользования и застройки территории (части территории) Дмитровского городского округа Московской области (далее – Правила землепользования и застройки, Решение от 9 июля 2020 года).

Указанные решения опубликованы на официальном сайте администрации Дмитровского городского округа Московской области.

ФИО1 и ФИО2, являясь собственниками земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: <адрес> общей площадью 433 465 кв.м, категория земель «земли сельскохозяйственного назначения», вид разрешенного использования «для сельскохозяйственного производства» обратились в Московский областной суд с административным иском о признании недействующими Решений от 15 мая 2020 года и от 9 июля 2020 года в части включения принадлежащего им земельного участка в функциональную и территориальную зоны СХ-1, вместо СХ-2, возложении обязанности принять новый нормативно-правовой акт.

В обоснование заявленных требований ФИО1 и ФИО2 указали, что оспариваемые положения Генерального плана и Правил землепользования и застройки нарушают права и законные интересы заявителей как собственников земельного участка с кадастровым номером №. Учитывая положения статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации, по мнению административных истцов, спорный земельный участок нельзя признать территорией сельскохозяйственных угодий, поскольку на участке расположены две высоковольтные линии, принадлежащие ПАО «МОЭСК», напряжением 10000 вольт, протяженностью более двух километров, а также на участке отсутствуют мелиоративные системы, большую часть земельного участка составляют поля, деревья, кустарники, овраги. Таким образом спорный участок не мог быть отнесен к функциональной и территориальной зонам СХ-1.

Как отмечали административные истцы, по результатам состоявшихся публичных слушаний по вопросу рассмотрения проекта Генерального плана отражено замечание собственников земельного участка с кадастровым номером № о внесении изменений в проект, путем включения данного объекта недвижимости в зону СХ-2, предусматривающую ведение садоводства. Управление градостроительной политики Дмитровского муниципального района Московской области также указывало на необходимость внесения изменений в Генеральный план и Правила землепользования в части установления для участка зоны СХ-2.

Решением Московского областного суда от 13 сентября 2021 года требования административных истцов оставлены без удовлетворения.

Полагая решение суда первой инстанции основанным на неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела, указывая на несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, и неправильное применение судом норм материального права, ФИО1 и ФИО2 в апелляционной жалобе ставят вопрос об отмене решения суда и удовлетворении заявленных требований.

Доводы апелляционной жалобы мотивированы тем, что земельный участок с кадастровым номером № не относится к землям сельскохозяйственных угодий, соответственно недопустимо установление в отношении него ограничений. При том, что административный ответчик не доказал наличие каких-либо экологических, экономических и социальных факторов, позволяющих включить спорный участок в зону СХ-1. В то время как административными истцами представлены доказательства возможного использования спорного земельного участка под зоной СХ-2.

Не согласны апеллянты с выводом суда о том, что исключение участка из Перечня особо ценных земель сельскохозяйственного назначения относит его к зоне СХ-3, поскольку такое решение представительного органа принято в нарушение положений статей 9 и 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, без соответствующего обоснования включения участка в зону СХ-3, а также не учитывает представленные административными истцами доказательства (в частности: заключение по результатам комплексного почвенного и оценочно-кадастрового обследования земли) отсутствия оснований включения участка в зону СХ-3.

Относительно доводов апелляционной жалобы прокурором, участвующим в деле, Советом депутатов Дмитровского городского округа Московской области и Министерством сельского хозяйства и продовольствия Московской области представлены письменные возражения.

ФИО1, ФИО2, представители Совета депутатов Дмитровского городского округа Московской области, администрации городского округа Дмитров, Министерства сельского хозяйства и продовольствия Московской области, явка которых по данному делу обязательной судом не признавалась, своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания, в суд не явились; ходатайств об отложении судебного заседания не направляли.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

Исходя из положений статей 24 и 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статей 7, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и учитывая законы Московской области от 24 июля 2014 года № 106-ОЗ/2014 «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области» и № 107-ОЗ/2014 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями Московской области», суд первой инстанции сделал правомерный вывод, что Совет депутатов Дмитровского городского округа Московской области был уполномочен на организацию и проведение общественных обсуждений по проектам генерального плана и правил землепользования и застройки территории, а также утверждению данных проектов.

Также судом установлено и не оспаривается участвующими в деле лицами, что нормативные правовые акты, в отношении которых административными истцами поставлен вопрос о их недействительности в обжалуемой части, приняты в установленной форме, с соблюдением порядка проведения публичных слушаний и правил официального опубликования.

Административные истцы являются собственниками (по ? доле каждый) земельного участка с кадастровым номером №, категории земель «земли сельскохозяйственного назначения», вид разрешенного использования «для сельскохозяйственного производства».

В соответствии с картографическим материалом Генерального плана указанный участок относится к функциональной зоне СХ-1 (территория сельскохозяйственных угодий). Согласно Правил землепользования и застройки спорный участок отнесен к территориальной зоне сельскохозяйственных угодий (СХ-1).

На момент разработки и утверждения оспариваемых нормативных актов, земельный участок с кадастровым номером № был включен в Перечень особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, расположенных на территории Московской области, использование которых в несельскохозяйственных целях не допускается, утвержденный Распоряжением Министерства сельского хозяйства и продовольствия Московской области от 10 октября 2019 года № 20РВ-349, так как частично располагался на землях с мелиоративной системой (осушение), построенной в 1962 году на землях совхоза «Дмитровский», что в свою очередь не позволяло использовать данный участок для строительства объектов, не предназначенных для мелиорации земель (пункт 1 статьи 30 Федерального закона от 10 января 1996 года № 4-ФЗ «О мелиорации земель»).

Ранее действовавшими генеральным планом сельского поселения Куликовское Дмитровского муниципального района Московской области и Правилами землепользования и застройки сельского поселения Куликовское Дмитровского муниципального района Московской области, утвержденными решениями Совета депутатов Дмитровского муниципального района Московской области от 22 декабря 2017 года № 368/47 и № 367/47 соответственно, земельный участок с кадастровым номером № также относился к функциональной и территориальной зонам сельскохозяйственных угодий (СХ-1).

Из системного анализа положений статей 1, 9, 18, 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Последнее, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий. Генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит долгосрочные ориентиры их развития. При этом действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения.

Проанализировав регулирующие спорные отношения нормы законодательства, а также установив, что на момент принятия Генерального плана земельный участок с кадастровым номером № был включен в Перечень особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что Генеральный план в оспариваемой части не противоречит нормам градостроительного и земельного законодательства, прав административных истцов не нарушает.

Доводы апелляционной жалобы о том, что в настоящее время спорный участок не включен в перечень особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, не влияют на правильность принятого решения, поскольку суд пришел к правильному выводу, что выделение в Генеральном плане функциональной зоны сельскохозяйственных угодий связано с долгосрочной перспективой развития городского округа. Ссылка апеллянтов на несоответствие установленной оспариваемыми правовыми актами функциональной зоны виду разрешенного использования земельного участка, невозможность использовать его для ведения садоводства с возможностью размещения строений не может быть принята во внимание. Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории городского округа в целом, может не соответствовать ее фактическому или предполагаемому собственником земельного участка использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития муниципальных образований и условия формирования среды жизнедеятельности.

Указание апеллянтов на то, что при проведении публичных слушаний не были учтены предложения по проекту Генерального плана в части отнесения спорного земельного участка к зоне СХ-2, подлежит отклонению.

Публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный характер. В своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Заключение о результатах публичных слушаний по своей правовой природе не может носить ни рекомендательного, ни императивного характера, а является основанием для подготовки рекомендаций и им предшествует.

Применительно к административным истцам соблюдение их прав подтверждается самим фактом участия в открытых обсуждениях в рамках публичных слушаний.

Доводы подателей апелляционной жалобы о том, что являлось необоснованным отнесение участка с кадастровым номером № ранее действовавшим Генеральным планом 2017 года к функциональной зоне СХ-1, как и включение спорного участка в Перечень особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, не свидетельствует о недействительности оспариваемых нормативных правовых актов, поскольку ни Генеральный план 2017 года, ни Перечень особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий не являлись предметом судебной проверки и недействующими в установленном законом порядке не признавались.

Градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Таким документом градостроительного зонирования являются правила землепользования и застройки (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при разработке правил землепользования и застройки (статья 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Системное толкование положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации свидетельствует о том, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны.

Как следует из материалов дела, установление Правилами землепользования и застройки в отношении спорного земельного участка территориальной зоны СХ-1 – зона сельскохозяйственных угодий, соответствует функциональной зоне – «зона сельскохозяйственных угодий» (СХ-1). Таким образом, при принятии Правил землепользования и застройки приведенные выше нормы градостроительного законодательства не нарушены.

При этом суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении административного иска, указал, что для земельных участков, исключенных из перечня особо ценных сельскохозяйственных угодий Московской области, действует градостроительный регламент зоны сельхозпроизводства (СХ-3) (статья 33 Правил землепользования и застройки).

Зона сельскохозяйственного производства СХ-3 установлена для ведения сельскохозяйственного производства, обеспечения деятельности фермерских хозяйств, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства), в том числе, для размещения объектов капитального строительства, необходимых для сельскохозяйственного производства, один из основных видов разрешенного использования под сельскохозяйственное производство предусматривает максимальный процент застройки 30%.

Использование земель сельскохозяйственного назначения регламентировано нормами Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно статье 77 Земельного кодекса Российской Федерации землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

При подготовке правил землепользования и застройки и установлении границ территориальных зон необходимо учитывать такие факторы, как: определенные Градостроительным кодексом территориальные зоны; сложившуюся планировку территории и существующего землепользования; предотвращение возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках; историко-культурный опорный план исторического поселения федерального значения или историко-культурный опорный план исторического поселения регионального значения (статья 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Исходя из этого, судебная коллегия считает, что градостроительное зонирование должно обеспечивать поддержание в пригодном эксплуатационном состоянии объектов местного значения, существующего землепользования и объектов капитального строительства.

В данном случае, градостроительный регламент территориальной зоны сельскохозяйственного производства (СХ-3) Правил землепользования и застройки допускает использование земельных участков под сельскохозяйственное производство посредством отнесения к основным видам и параметрам использования земельных участков и объектов капитального строительства и позволяет административным истцам использовать принадлежащий им земельный участок в соответствии с установленным видом разрешенного использования.

Таким образом, нет оснований полагать, что при разработке оспариваемых Правил землепользования и застройки не учтено существующее (фактическое) землепользование в отношении спорного земельного участка.

При рассмотрении и разрешении административного дела судом первой инстанции правильно были определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в решении приведены и проанализированы в совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле, а выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, оспоренные в части нормативные правовые акты, принятые в установленном законом порядке, не противоречат, суд первой инстанции правомерно отказал ФИО1 и ФИО2 в удовлетворении заявленных требований.

Ссылка в апелляционной жалобе на необоснованность обжалуемого решения и неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, несостоятельна. Решение суда первой инстанции должным образом мотивировано, вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права, всесторонне, полно и объективно исследованы представленные документы и оценены собранные доказательства в их совокупности. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Московского областного суда от 13 сентября 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО1 и ФИО2 – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий: (подпись)

Судьи: (подписи)