Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело с использованием систем видеоконференц-связи по административному исковому заявлению прокурора Оренбургской области о признании не действующим в части закона Оренбургской области от 18 декабря 2020 года № 2558/716-VI-ОЗ «Об областном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов»

по апелляционному представлению Прокурора Оренбургской области на решение Оренбургского областного суда от 7 декабря 2021 года, которым административное исковое заявление прокурора Оренбургской области удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Мироновой Н.В., объяснения представителя административного истца прокурора отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гаврилова Д.А., представителя административного ответчика Законодательного Собрания Оренбургской области – ФИО2, представителя административного ответчика Губернатора Оренбургской области - ФИО6, представителя заинтересованного лица Министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений <адрес> - ФИО7, судебная коллегия по административным делам ФИО1 апелляционного суда общей юрисдикции,

установила

прокурор Оренбургской области в интересах Российской Федерации, Оренбургской области, а также неопределенного круга лиц обратился в Оренбургский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим в части закона Оренбургской области от 18 декабря 2020 года № 2558/716-VI-ОЗ «Об областном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов».

В обоснование заявленных требований, прокурор Оренбургской области указал, что прокуратурой области при проведении проверки исполнения законодательства о приватизации установлено следующее.

Законодательное собрание Оренбургской области в силу части 2 статьи 5 Закона Оренбургской области от 28 июня 2004 года № 1278/197 III-ОЗ «О приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области» ежегодно утверждает прогнозный план (программу) приватизации государственного имущества на плановый период.

Прогнозным планом (программой) приватизации на 2020 год, утвержденным Законом Оренбургской области от 25 июня 2020 года № 2285/609-VI-ОЗ «О внесении изменений в Закон Оренбургской области «Об областном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов», в 2020 году предусмотрена приватизация государственного унитарного предприятия коммунальных электрических сетей Оренбургской области «Оренбургкоммунэлектросеть» без указания срока его приватизации.

Постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области от 17 декабря 2020 года № 2558 принят закон Оренбургской области «Об областном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов».

Статьей 24 названного закона утвержден Прогнозный план (программа) приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области, на 2021 год и основные направления приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области, на 2022 и 2023 годы согласно приложению № 21 к настоящему закону.

В разделе II приложения № 21 «Прогнозный план (программа) приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области, на 2021 год и основные направления приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области, на 2022 и 2023 годы» в перечне обществ с ограниченной ответственностью, доли в уставном капитале которых находятся в областной собственности и планируются к приватизации в 2021 году, включен один объект: общество с ограниченной ответственностью «Абдулинский лесхоз».

Согласно прогнозному плану (программе) приватизации на 2021 год, утвержденному Законом Оренбургской области от 18 декабря 2020 года № 2558/716-VI-ОЗ «Об областном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов», мероприятия по приватизации, начатые ранее и не завершенные в 2020 году, подлежат завершению (продолжению) в последующие годы на основании программы приватизации.

Прокурор Оренбургской области полагает, что Закон Оренбургской области от 18 декабря 2020 года № 2558/716-У1-03 «Об областном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов», опубликованный на Портале официального опубликования нормативных правовых актов Оренбургской области и органов исполнительной власти Оренбургской области http://www.pravo.orb.ru/, 18 декабря 2020 года, официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru/, 21 декабря 2020 года в части раздела II Приложения № 21 «Прогнозный план (программа) приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области, на 2021 год и основные направления приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области, на 2022 и 2023 годы», противоречит положениям статей 4,6,8 Федерального закона от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», статьи 5 Закона Оренбургской области от 28 июня 2004 года № 1278/197-III-ОЗ «О приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области», поскольку отсутствие в программе приватизации на 2021 год сведений о конкретных объектах, подлежащих приватизации с указанием сроков их приватизации, свидетельствует о неопределенности правовой нормы.

Неопределенность правовой нормы, нарушает принцип свободного доступа неограниченного круга лиц к информации о приватизации государственного имущества, не позволяет единообразно толковать и применять норму, может повлечь злоупотребления при проведении приватизации государственного имущества, что свидетельствует, о наличии коррупциогенного фактора, установленного подпунктом «а» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Также, прокурор Оренбургской области полагает, что оспариваемая норма противоречит иным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу таким как: статьям 2, 8, 10, 15 Федерального закона от 21декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (в том числе с учетом положений норм статьи 6 ГК РФ); части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции»; пункту 14 части 1 статьи 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»; пункту 5 Правил разработки прогнозных планов (программ) приватизации государственного и муниципального имущества, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2005 года № 806; статье 3, 6 Закона Оренбургской области от 28 июня 2004 года № 1278/197-III-ОЗ «О приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области».

Прокурор Оренбургской области просил признать не действующим с даты принятия раздела II «Прогнозный план (программа) приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области, на 2021 год и основные направления приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области, на 2022 и 2023 годы», являющегося приложением к закону Оренбургской области «Об областном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» от 18 декабря 2020 года № 2558/716-VI-ОЗ, в части слов: «Мероприятия по приватизации, начатые ранее и не завершенные в 2020 году, подлежат завершению (продолжению) в последующие годы на основании Программы приватизации».

Решением Оренбургского областного суда от 7 декабря 2021 года, административное исковое заявление прокурора Оренбургской области удовлетворено. Суд постановил:

Признать не действующими Раздел II приложения № 21 «Прогнозный план (программа) приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области, на 2021 год и основные направления приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области, на 2022 и 2023 годы», утвержденный законом Оренбургской области «Об областном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов», принятый постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области от 17 декабря 2020 года № 2558, в части слов: «Мероприятия по приватизации, начатые ранее и не завершенные в 2020 году, подлежат завершению (продолжению) в последующие годы на основании Программы приватизации» - со дня вступления решения в законную силу.

Не согласившись с решением Оренбургского областного суда от 7 декабря 2021 года, прокурором Оренбургской области подано апелляционное представление, в котором прокурор Оренбургской области просит решение Оренбургского областного суда от 7 декабря 2021 года изменить и принять новое решение которым признать не действующим Раздел II приложения № 21 «Прогнозный план (программа) приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области, на 2021 год и основные направления приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области, на 2022 и 2023 годы», утвержденный законом Оренбургской области «Об областном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов», принятый постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области от 17 декабря 2020 г. № 2558, в части слов: Мероприятия по приватизации, начатые ранее и не завершенные в 2020 году, подлежат завершению (продолжению) в последующие годы на основании Программы приватизации» с момента его принятия.

В обоснование доводов, изложенных в апелляционном представлении, прокурор Оренбургской области указал, что вывод суда первой инстанции о признании оспоренной нормой недействующей со дня вступления решения суда в законную силу является неправомерным, основан на неверном толковании норм права и разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации. Абзац 3 пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» не мог быть применен, поскольку указанное положение направлено на защиту прав граждан и организаций, применивших оспариваемую норму, но не для придания правомерности ранее осуществленных на основании спорной нормы незаконных действий органов государственной власти. При этом в судебном заседании установлено, что на основании оспоренной нормы права граждан и организаций не реализовывались.

Оспоренная норма позволяла органу государственной власти при реализации своих полномочий осуществить ряд незаконных мероприятий, направленных по приватизации ГУП «Оренбургкоммунэлектросеть». В настоящее время приватизация данного предприятия не завершена. Определением Оренбургского Арбитражного суда от 29 ноября 2021 года наложен запрет на совершение регистрационных действий, связанных с реорганизацией ГУП «Оренбургкоммунэлектросеть».

Таким образом, вывод суда о возможности признания оспариваемой нормы не действующей со дня вступления решения суда в законную силу не только не основан на разъяснениях абзаца 3 пунктом 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50, но и фактически позволяет применять ее, несмотря на установление судом факта ее незаконности, в частности использовать при необоснованной реализации полномочий направленных на приватизацию ГУП «Оренбургкоммунэлектросеть».

В связи с признанием нормы недействующей со дня вступления решения суда в законную силу административным ответчикам фактически предоставлено право на дальнейшую реализацию данной нормы по собственному усмотрению.

16 декабря 2021 года принят Закон Оренбургской области «О внесении изменений в Закон Оренбургской области «Об областном бюджете на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов», в том числе оспоренное Приложение 21 «Прогнозный план (программу) приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области, на 2021 год и основные направления приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области, на 2022 и 2023 годы» изложено полностью в новой редакции, в которой закреплена приватизация ряда объектов государственной собственности, отсутствующих в ранее действующей редакции, в том числе и ГУП «Оренбургкоммунэлектросеть».

Кроме того, судом первой инстанции не дана оценка доводам о противоречии оспариваемой нормы иным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу таким как:

статьям 2, 8, 10, 15 Федерального закона от 21декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (в том числе с учетом положений норм статьи 6 ГК РФ);

части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции»;

пункту 14 части 1 статьи 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;

пункту 5 Правил разработки прогнозных планов (программ) приватизации государственного и муниципального имущества, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2005 года № 806;

статье 3, 6 Закона Оренбургской области от 28 июня 2004 года № 1278/197-III-ОЗ «О приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области».

Также, судом первой инстанции не дана оценка нарушению процедуры принятия и введения в действие нормативного правового акта; не соблюдена процедура опубликования программы приватизации, установленная Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества»; не дана оценка на отсутствие социально-экономического обоснования программы приватизации.

Относительно доводов, изложенных в апелляционном представлении прокурора Оренбургской области, Законодательным Собранием Оренбургской области представлены возражения о их необоснованности и законности принятого судебного акта.

Министерством природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области представлены возражения на апелляционное представление прокурора Оренбургской области, где содержится просьба об оставлении апелляционного представления прокурора Оренбургской области без удовлетворения.

Относительно доводов, изложенных в апелляционном представлении прокурора Оренбургской области, Губернатором Оренбургской области представлены возражения о их необоснованности и законности принятого судебного акта.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца - прокурор отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гаврилов Д.А. довода апелляционного представления поддержал, пояснил, что признание не действующими оспариваемые положения со дня вступления решения суда в законную силу позволяет применять признанную недействующую норму, в частности для совершения действий направленных на приватизацию ГУП «Оренбургкоммунэлектросеть».

В судебном заседании суда апелляционной инстанции, представитель административного ответчика Законодательного Собрания Оренбургской области, участвующая на основании доверенности ФИО5, путем использования системы видеоконференц-связи, возражения относительно доводов апелляционного представления прокурора Оренбургской области поддержала. Просила решение Оренбургского областного суда от 7 декабря 2021 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора Оренбургской области без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции, представитель административного ответчика Губернатора Оренбургской области, участвующий на основании доверенности ФИО3, путем использования системы видеоконференц-связи, возражения относительно доводов апелляционного представления прокурора Оренбургской области поддержал. Просил решение Оренбургского областного суда от 7 декабря 2021 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора Оренбургской области без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции, представитель заинтересованного лица Министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области, участвующая на основании доверенности ФИО7, путем использования системы видеоконференц-связи, возражения относительно доводов апелляционного представления прокурора Оренбургской области поддержала. Просила решение Оренбургского областного суда от 7 декабря 2021 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора Оренбургской области без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции в обжалуемой части проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на апелляционную жалобу, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, судебная коллегия по административным делам считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Положениями статьи 208 КАС РФ установлено, что лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы. Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд могут обратиться в том числе и прокурор в пределах своей компетенции, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает его компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

Пунктом 35 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Статьей 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из названного кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 данного кодекса.

Согласно пункту 4 статьи 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом.

В соответствии со статьей 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов относится к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 187 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете субъекта Российской Федерации и его утверждение определяется законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В силу положений подпункта «а» пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законом субъекта Российской Федерации утверждаются бюджет субъекта Российской Федерации и отчет о его исполнении, представленные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Согласно статьи 31 Устава Оренбургской области, Законодательное Собрание является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной (представительной) власти Оренбургской области.

Областной бюджет и отчет об его исполнении, представленные Губернатором области, утверждается законом области (статья 35 Устава Оренбургской области).

Постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области от 17 декабря 2020 года № 2558 принят закон Оренбургской области от 18 декабря 2020 года № 2558/716-VI-ОЗ «Об областном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов», подписан Губернатором Оренбургской области и опубликован на Портале официального опубликования нормативных правовых актов Оренбургской области и органов исполнительной власти Оренбургской области http://www.pravo.orb.ru/, 18 декабря 2020 года, официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru/, 21 декабря 2020 года.

Согласно пункту 2.5 статьи 5 Закона Оренбургской области от 28.06.2004 N 1278/197-III-ОЗ «О приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области», Законодательное Собрание Оренбургской области ежегодно утверждает прогнозный план (программу) приватизации государственного имущества на плановый период.

Статьей 24 Закона Оренбургской области от 18 декабря 2020 года № 2558/716-VI-ОЗ «Об областном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов», утвержден прогнозный план (программу) приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области, на 2021 год и основные направления приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области, на 2022 и 2023 годы согласно приложению 21 к настоящему Закону.

В разделе II Приложения 21 прогнозного плана (программы) приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области, на 2021 год и основные направления приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области, на 2022 и 2023 годы» указано, что «Мероприятия по приватизации, начатые ранее и не завершенные в 2020 году, подлежат завершению (продолжению) в последующие годы на основании Программы приватизации».

Проанализировав приведенные нормы федерального и регионального законодательства, положения статей 31,35 Устава Оренбургской области, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в надлежащей форме уполномоченным представительным органом Оренбургской области, процедура принятия и введения нормативного правового акта в действие, порядок его опубликования не нарушены.

В силу статьи 1, части 2 статьи 4 Федерального закона от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.

Законодательство субъектов Российской Федерации о приватизации состоит из законов субъектов Российской Федерации о приватизации государственного имущества, принятых в соответствии с поименованным законом, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 6 названного закона компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере приватизации определяется законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления соответственно.

Согласно положениям пункта 1, абзаца 3 пункта 2 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», разработка проекта прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на плановый период осуществляется в соответствии с основными направлениями внутренней политики Российской Федерации, определенными Президентом Российской Федерации, с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации, программами и задачами, определенными решениями Правительства Российской Федерации (в том числе при подведении итогов приватизации федерального имущества за отчетный период) и иными решениями Правительства Российской Федерации.

Порядок разработки прогнозных планов (программ) приватизации государственного и муниципального имущества устанавливается Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2005 года № 806 утверждены Правила разработки прогнозных планов (программ) приватизации государственного и муниципального имущества, которые определяют структуру, содержание, порядок, требования и сроки разработки прогнозных планов (программ) приватизации государственного и муниципального имущества в плановом периоде, а также порядок и сроки рассмотрения итогов исполнения программ приватизации федерального имущества за отчетный год.

Согласно пункту 5 Правил прогнозные планы (программ) приватизации должны содержать: перечни сгруппированного по видам экономической деятельности государственного и муниципального имущества, приватизация которого планируется в плановом периоде (унитарных предприятий, акций акционерных обществ и долей в уставных капиталах обществ с ограниченной ответственностью, находящихся в государственной или муниципальной собственности, иного имущества, составляющего казну Российской Федерации, казну субъекта Российской Федерации, муниципального образования либо федеральной территории), с указанием характеристики соответствующего имущества; сведения об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью, акции, доли в уставных капиталах которых в соответствии с решениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и органов публичной власти федеральной территории подлежат внесению в уставный капитал иных акционерных обществ; сведения об ином имуществе, составляющем казну Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования либо федеральной территории, которое подлежит внесению в уставный капитал акционерных обществ; прогноз объемов поступлений в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации в результате исполнения программ приватизации, рассчитанный в соответствии с общими требованиями к методике прогнозирования поступлений доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и общими требованиями к методике прогнозирования поступлений по источникам финансирования дефицита бюджета, установленными Правительством Российской Федерации.

На момент принятия Закона Оренбургской области «Об областном бюджете на 2021 год» действовавшие на тот период времени Правила разработки прогнозных планов (программ) приватизации государственного и муниципального имущества, утвержденные Правительством Российской Федерации, не предусматривали порядок разработки и принятия программы

приватизации на плановый период органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Прогнозный план (программа) приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области, на 2021 год разработан в соответствии с Законами Оренбургской области «О приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области» и «О системе критериев для сохранения в собственности Оренбургской области государственных унитарных предприятий Оренбургской области, акций, долей участия Оренбургской области в уставных капиталах хозяйственных обществ».

Согласно пункту 2 статьи 6 закона Оренбургской области от 16 июня 2004 г. № 1278 «О приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области», прогнозный план (программа) приватизации государственного имущества должен содержать сведения, установленные пунктами 5, 6 Правил разработки прогнозных планов (программ) приватизации государственного и муниципального имущества, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2005 года № 806 «Об утверждении Правил разработки прогнозных планов (программ) приватизации государственного и муниципального имущества и внесении изменений в Правила подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества».

В случае если прогнозный план (программа) приватизации государственного имущества принимается на плановый период, превышающий один год, прогноз объемов поступлений от реализации имущества, находящегося в собственности Оренбургской области, указывается с разбивкой по годам.

Пункт 5 Правил разработки прогнозных планов (программ) приватизации государственного и муниципального имущества, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2005 года № 806, в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 29 июля 2020 года № 1133, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, также предполагал внесение в прогнозный план приватизации конкретных сведений об имуществе, подлежащего приватизации в планируемом году.

Таким образом суд первой инстанции, проанализировав вышеуказанные положения пришел к верному выводу, о том, что Прогнозный план приватизации государственного имущества Оренбургской области на 2021 год должен содержать конкретные сведения об имуществе, планируемом к приватизации в 2021 году.

Как уже указывалось выше пунктом 35 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 года № 11-П, от 11 ноября 2003 года № 16-П и от 21 января 2010 года № 1-П, неоднократно указывал, что правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 17 июля 2009 года №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подпункты «а», «ж»), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка, а также юридико-лингвистическую неопределенность.

Механизм действия закона должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений, прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.

Частью 8 статьи 213 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (статья 213 часть 9 КАС РФ).

В соответствии со статьей 62 частью 2 КАС РФ обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений.

Часть 7 статьи 213 КАС РФ предписывает судам, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта проверять законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются, однако, при проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

Таким образом, действующее процессуальное законодательство при разрешении административного иска о признании недействующим нормативного правового акта, возлагает на орган, принявший оспариваемый нормативный правовой, представить доказательства, подтверждающие его соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, при этом, суд не связан доводами административного искового заявления, ему предписано установить обстоятельства, изложенные в части 8 статьи 213 КАС РФ.

В разделе 1 Прогнозного плана (программа) приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области, на 2021 год указано, что в Программу приватизации на 2021 год планируется включить одно хозяйственное общество, доля в уставном капитале которого находится в собственности Оренбургской области.

Между тем, второй абзац приложения II, помимо поименованного в перечне планируемого к приватизации в 2021 году одного общества, дополнен указанием на продолжение мероприятий по приватизации государственного имущества, начатых ранее и не завершенные в 2020 году.

В разделе III Прогнозного плана определён прогноз поступлений в областной бюджет денежных средств от продажи государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области, а также затрат на проведение предпродажной подготовки по приватизации областного имущества.

Суд первой инстанции с учетом анализа приведенных норм федерального законодательства и законодательства Оренбургской области, пришел к верному выводу, о том, что оспариваемое нормативное положение в системе действующего правового регулирования не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, так как его содержание не обеспечивает однозначное понимание относительно объектов приватизации государственного имущества в планируемом периоде в соотношении к прогнозируемым поступлениям в бюджет от продажи государственного имущества и затрат на проведение мероприятий по приватизации, приводит к возможности его произвольного применения, что является основанием для признания оспариваемого положения недействующим и руководствуясь разъяснениями, содержащихся в абзаце 3 пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» решил признать оспариваемый нормативный правовой акт не действующим с момента вступления решения суда в законную силу.

Судебная коллегия считает, что выводы суда первой инстанции основаны на правильно определенных фактических обстоятельствах дела, которые подтверждены исследованными судом доказательствами, которым дана верная оценка, судом правильно применены нормы материального права.

Доводы апелляционного представления прокурора Оренбургской области о несогласии с выводами суда о возможности признания оспариваемой нормы не действующей со дня вступления решения суда в законную силу, судебная коллегия находит несостоятельными по следующим основаниям.

Из положений пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, разъяснений, данных в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», следует, что суд принимает решение об удовлетворении требований по административному делу об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Вопрос о признании нормативного правового акта не действующим с того или иного времени решается судом в зависимости от обстоятельств дела.

Если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

При удовлетворении требования об оспаривании нормативного правового акта, который до принятия решения суда отменен в установленном законом порядке или действие которого прекратилось, суд может признать данный акт не действующим полностью или в части со дня, когда такой акт (отдельные положения акта) вошел в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, если соответствующая дата предшествует дню отмены оспоренного акта или дню прекращения его действия и если отсутствуют основания для признания такого акта не действующим с иной даты (пункт 1 части 2, пункт 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводам о необходимости признания акта или его части не действующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения.

В соответствии с пунктом 5 статьи 5 Закона Оренбургской области от 28 июня 2004 года № 1278/197-III-ОЗ «О приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области», Министерство природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области является органом исполнительной власти Оренбургской области, уполномоченный в сфере приватизации государственного имущества, к компетенции которого отнесены, в том числе следующие полномочия: представление Правительству Оренбургской области подготовленного проекта прогнозного плана (программы) приватизации на плановый период; осуществление реализации и исполнения прогнозного плана (программы) приватизации государственного имущества, издает распоряжения и иные акты, выполняет функции продавца государственного имущества, в том числе земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, координирует в соответствии с законодательством деятельность других органов в данной сфере.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Программой приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области, на 2020 год, утвержденной Законом Оренбургской области от 20декабря 2019 № 20Ю/527-VI-ОЗ «Об областном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» в Перечень государственных унитарных предприятий Оренбургской области, которые планируется приватизировать в 2020 году, было включено государственное унитарное предприятие коммунальных электрических сетей Оренбургской области «Оренбургкоммунэлектросеть», расположенное по адресу: 460021, <адрес> (далее - ГУП «ОКЭС»).

После включения ГУП «Оренбургкоммунэлектросеть» в программу приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области, Министерством природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области издано распоряжение № 1852-р от 5 августа 2020 года о подготовке к приватизации ГУП «Оренбургкоммунэлектросеть». Во исполнение указанного распоряжения предприятие ГУП «Оренбургкоммунэлектросеть» провело инвентаризацию имущества, составило промежуточную бухгалтерскую отчетность, представило отчетные документы в Министерство природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области.

После осуществления мероприятий, указанных в распоряжении № 1852-р от 5 августа 2020 года, Министерством природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области издано распоряжение от 20 сентября 2021 № 2154-р «Об условиях приватизации государственного унитарного предприятия коммунальных электрических сетей Оренбургской области «Оренбургкоммунэлектросеть».

Согласно распоряжению Министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области от 20 сентября 2021 № 2154-р «Об условиях приватизации государственного унитарного предприятия коммунальных электрических сетей Оренбургской области «Оренбургкоммунэлектросеть» принято решение о приватизации ГУП «Оренбургкоммунэлектросеть» путем преобразования в акционерное общество; утверждены состав подлежащего приватизации имущественного комплекса предприятия; перечень объектов, не подлежащих приватизации; перечень обременений имущества; устав акционерного общества; определены состав совета директоров и ревизионной комиссии акционерного общества.

На основании указанного распоряжения ГУП «Оренбургкоммунэлектросеть» подано заявление для государственной регистрации акционерного общества АО «Коммунальные электрические сети Оренбургской области «Оренбургкоммунэлектросеть».

30 сентября 2021 года Федеральной налоговой службой внесена запись в Единый государственный реестр юридических лиц о начале реорганизации ГУП «Оренбургкоммунэлектросеть».

29 ноября 2021 года государственная регистрация акционерного общества приостановлена до вынесения Арбитражным судом Оренбургской области решения об оспаривании прокуратурой Оренбургской области распоряжения Министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области от 20 сентября 2021 № 2154-р «Об условиях приватизации государственного унитарного предприятия коммунальных электрических сетей Оренбургской области «Оренбургкоммунэлектросеть».

Таким образом, установлено, что приватизация предприятия ГУП «Оренбургкоммунэлектросеть» продолжалась до вынесения решения суда, то есть оспариваемый нормативный правовой акт в 2021 году применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, поскольку в период действия оспариваемых положений программы приватизации на 2021 год также продолжалась приватизация и других обществ: ОАО «Оренбургуголь», АО «Газпромгазораспределение Оренбург», ОАО «Оренбургская ипотечно-жилищная корпорация», ООО «Оренбургоблпродконтракт», ООО «Абдулинский лесхоз».

Следовательно, судебная коллегия с выводами суда первой инстанции о необходимости признания оспариваемого законоположения не действующим с момента вступления указанного решения в законную силу, соглашается, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, и на его основании реализовывались права граждан и организаций.

Доводы апелляционного представления прокурора Оренбургской области об отсутствии в мотивированном решении оценки о противоречии оспариваемой нормы нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а именно: статьям 2, 8, 10, 15 Федерального закона от 21декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (в том числе с учетом положений норм статьи 6 ГК РФ); части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции»; пункту 14 части 1 статьи 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»; пункту 5 Правил разработки прогнозных планов (программ) приватизации государственного и муниципального имущества, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2005 года № 806; статье 3, 6 Закона Оренбургской области от 28 июня 2004 года № 1278/197-III-ОЗ «О приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области», заслуживают внимания, но не свидетельствуют о наличии оснований для отмены принятого судом первой инстанции решения.

Иные доводы апелляционного представления повторяют позицию прокурора Оренбургской области в суде первой инстанции, которой дана правовая оценка в решении, дополнительной мотивировки судом апелляционной инстанции не требует.

Судебная коллегия полагает, что судом первой инстанции правильно установлены фактические обстоятельства административного дела, решение суда вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права.

При указанных обстоятельствах, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, нарушений норм процессуального законодательства, которые могли бы повлечь отмену принятого решения, судом первой инстанции допущено не было.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции,

определила:

решение Оренбургского областного суда от 7 декабря 2021 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора Оренбургской области без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в кассационном порядке в течение шести месяцев в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) через Оренбургский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 25 марта 2022 года.

Председательствующий

Судьи