Дело № 66а-637/2022
УИД 76RS0022-01-2021-000400-84
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
город Москва 24 февраля 2022 года
Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:
председательствующего Селиверстовой И.В
ФИО1,
судей Щербаковой Н.В. и
при ведении протокола помощником судьи Курчевской В.Д.
рассмотрела в открытом судебном заседании с применением систем видеоконференц-связи административное дело № 3а-578/2021 по административному исковому заявлению ФИО2 о признании недействующим в части Генерального плана города Ярославля, утвержденного решением муниципалитета г. Ярославля от 6 апреля 2006 года № 226, Правил землепользования и застройки города Ярославля, утвержденных решением муниципалитета г. Ярославля от 17 сентября 2009 года № 201,
по апелляционной жалобе ФИО2 на решение Ярославского областного суда от 25 ноября 2021 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Селиверстовой И.В., объяснения представителей административных ответчиков Муниципалитета города Ярославля ФИО3 и Департамента градостроительства мэрии города Ярославля ФИО4, возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции
установила:
решением муниципалитета города Ярославля от 6 апреля 2006 года № 226 утвержден Генеральный план города Ярославля (далее - Генеральный план).
Данный документ опубликован в изданиях «Городские новости», № 20, 26 апреля 2006 года (решение, приложение (п.п. 1.1 - 5.4 раздела I)), «Городские новости», № 21, 29 апреля 2006 года (приложение (п.п. 5.5 раздела I)), «Городские новости», № 22, 3 мая 2006 года (приложение (п.п. 5.6 - 6 раздела I, раздел II)).
Решением муниципалитета города Ярославля от 17 сентября 2009 года № 201 утверждены Правила землепользования и застройки города Ярославля (далее – Правил землепользования и застройки).
Названный документ опубликован в издании «Городские новости», № 76, 3 октября 2009 года.
ФИО2, являясь собственником расположенных в городе Ярославле земельных участков с кадастровыми номерами № и №, обратилась в Ярославский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Генерального плана в части отнесения названных земельных участков к функциональной зоне транспортной инфраструктуры, а также о признании недействующими Правил землепользования и застройки в части отнесения указанных земельных участков к территориальной зоне ИТ.1 (зона инженерно-транспортной инфраструктуры).
В обоснование заявленных требований указала, что в нарушение статей 23, 30, 31, 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации функциональная и территориальная зоны установлены в отношении названных выше земельных участков произвольно, обоснование необходимости строительства автодороги в указанном месте, ее размера и протяженности отсутствует.
В городе Ярославле отсутствуют нормативные акты, которые конкретизировали бы данные решения органа местного самоуправления – инвестиционные программы, соответствующие действующему законодательству программы комплексного развития; отсутствует проект детальной планировки территории, включающей земельные участки административного истца, отсутствует решение о резервировании земель.
Оспариваемые нормативные акты не содержат описания такого объекта местного значения, как автодорога «улица Яковлевская», указание на данный объект содержится только в графической части данных нормативных актов.
Отсутствует топографическая основа Генерального плана, позволяющая достоверно установить границы функциональной зоны транспортной инфраструктуры.
Границы территориальной зоны ИТ.1 (зоны инженерно-транспортной инфраструктуры) в Едином государственном реестре недвижимости отсутствуют, определены в Правилах землепользования и застройки произвольно.
Считает, что ссылка административных ответчиков на Проект детальной планировки жилого района «Красный бор» 1972 года, в котором была спроектирована улица «Яковлевская» в том размере и протяженности, как это имеет место в оспариваемых актах, не является достаточным обоснованием сохранения ее в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки, поскольку указанный проект не актуализирован применительно к современным условиям, а, кроме того, не содержит в себе обоснования для размещения данной автодороги и ее параметров.
Также указала на то, что оспариваемое территориальное планирование и градостроительное зонирование в отношении принадлежащих ей на праве собственности земельных участков, предназначенных для жилищного строительства, препятствует ей в реализации права на реконструкцию размещенного на данном земельном участке жилого дома.
Решением Ярославского областного суда от 25 ноября 2021 года в удовлетворении административного иска отказано.
Мотивированное решение изготовлено судом 1 декабря 2021 года.
Не согласившись с постановленным решением, 27 декабря 2021 года представитель административного истца по доверенности ФИО5 подала апелляционную жалобу, в которой просит судебный акт отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на допущенные судом нарушения норм материального и процессуального права.
В обоснование доводов апелляционной жалобы указала, что судом не учтено отсутствие реализации проекта детальной планировки с 1971 года и его актуализации, на месте планируемого размещения автомобильной дороги в настоящее время построены и введены в эксплуатацию 3 многоквартирных дома; Генеральный план принят в нарушение статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации; точное местоположение границ линейного объекта и необходимые территории, на которых произойдет изъятие участков, никем не определены и не утверждены, что свидетельствует об отсутствии оснований для градостроительного зонирования; пункт 2 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части жилой зоны ул. 4-я Яковлевская и пункт 7 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части включения объектов несоответствующего вида разрешенного использования в зону ИТ, не исполнены; в нарушение пункта 6.1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации Правила землепользования и застройки перечень координат характерных точек не содержат, зона ИТ в ГКН не зарегистрирована; проверка оспариваемых нормативных правовый актов проведена судом формально.
Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, участвовавшим в деле прокурором поданы письменные возражения.
Иные участвующие в деле лица, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились; ходатайств об отложении судебного заседания не поступало.
С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие участвующих в деле лиц.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.
Согласно пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа.
В соответствии со статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.
Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа.
Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 названного Кодекса.
Представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением.
Судом первой инстанции было установлено и подтверждается материалами административного дела, что с 14 по 18 марта 2006 года состоялись публичные слушания по проекту Генерального плана, 6 апреля 2006 года представительным органом местного самоуправления города Ярославля – муниципалитетом города Ярославля утвержден Генеральный план, а 27 июля 2009 года мэром города Ярославля принято постановление о подготовке предложений о внесении изменений в Генеральный план города Ярославля.
2 сентября 2009 года принято и опубликовано решение о проведении публичных слушаний по проекту решения муниципалитета города Ярославля «О внесении изменений в генеральный план города Ярославля».
Проект решения размещен в издании «Городские новости», № 68 (1181), 5 сентября 2009 года.
6 октября 2009 года состоялись публичные слушания, 20 октября 2009 года составлено заключение о результатах публичных слушаний.
9 декабря 2009 года решение о внесении изменений в Генеральный план принято муниципалитетом города Ярославля и 17 декабря 2009 года в соответствии со статьей 73 Устава города Ярославля подписано мэром города Ярославля.
26 декабря 2009 решение муниципалитета города Ярославля опубликовано в издании «Городские новости», № 101.
Указанными изменениями, помимо прочего, Приложение 3 «Схема функционального зонирования территории» изложена в новой редакции.
Вместе с тем, в оспариваемую часть Генерального плана фактически изменений не внесено.
Проанализировав изложенное, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что установленная Градостроительным кодексом Российской Федерации процедура принятия Генерального плана и внесения в него изменений соблюдена, решение принято уполномоченным органом, официальное опубликование Генерального плана в его первоначальной редакции и внесенных в него изменений, которые оспариваются в настоящем административном деле, состоялось.
В соответствии со статьей 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки принимается главой местной администрации с установлением этапов градостроительного зонирования применительно ко всем территориям поселения, городского округа или межселенной территории либо к различным частям территорий поселения или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения или городского округа), порядка и сроков проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки, иных положений, касающихся организации указанных работ.
Одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки.
Глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта.
Глава местной администрации в течение десяти дней после представления ему проекта правил землепользования и застройки и указанных в части 15 настоящей статьи обязательных приложений должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта правил землепользования и застройки и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления.
В соответствии со статьей 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 63 названного Кодекса.
Как установлено судом первой инстанции, 27 января 2006 года мэром города Ярославля принято постановление «О подготовке проекта правил землепользования и застройки города Ярославля», создана комиссия по подготовке проекта, а 27 мая 2009 года - назначены публичные слушания по проекту; 30 мая 2009 года в издании «Городские новости» (№ 40 (1153)) опубликован проект решения муниципалитета об утверждении Правил землепользования и застройки; в июле 2009 года состоялись публичные слушания по проекту; 9 сентября 2009 года Правила землепользования и застройки утверждены решением муниципалитета города Ярославля; 17 сентября 2009 года в соответствии со статьей 73 Устава города Ярославля подписаны мэром города Ярославля; решение опубликовано в издании «Городские новости», № 76, 3 октября 2009 года, и вступило в действие с 1 января 2010 года.
С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом, порядок принятия нормативного акта соблюден, официальное его опубликование состоялось.
Соблюдение процедуры принятия оспариваемых Генерального плана и Правил землепользования и застройки подтверждены вступившими в законную силу решениями Ярославского областного суда от 2 марта 2018 года (по административному исковому заявлению ФИО6), от 1 февраля 2017 года (по административному исковому заявлению ООО «ГИЛСИ»).
Суд первой инстанции также принял во внимание, что с момента принятия оспариваемых нормативных актов органом местного самоуправления они неоднократно изменялись, однако, учитывая, что правовое регулирование в отношении территории, занятой земельными участками с кадастровыми номерами № и №, с момента принятия оспариваемых актов не менялось, правомерно не нашел оснований для проверки соблюдения процедуры внесения изменений в Генеральный план и в Правила землепользования и застройки.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, с которым соглашается судебная коллегия, о соответствии нормативных правовых актов в оспариваемой части требованиям действующего законодательства, имеющего большую юридическую силу, исходя из следующего.
Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (статья 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В соответствии с частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Согласно статье 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа.
Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя: 1) сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; 2) параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.
На указанных в пунктах 2 - 4 части 3 названной статьи картах соответственно отображаются планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, в том числе автомобильные дороги местного значения.
Проанализировав положения оспариваемого Генерального плана суд первой инстанции пришел к выводу, что требования градостроительного законодательства к его содержанию соблюдены.
Так, судом первой инстанции было установлено и следует из материалов административного дела, что Генеральный план содержит: Положение о территориальном планировании города Ярославля, в том числе сведения о планируемых для размещения на территории города Ярославля автомобильных дорогах местного значения; сведения об основных мероприятиях по развитию транспортной инфраструктуры города; карту автомобильных дорог местного значения, а также карту функциональных зон.
Согласно Генеральному плану принадлежащие административному истцу на праве собственности земельные участки с кадастровыми номерами № и № расположены в границах планируемого объекта местного значения – планируемой магистральной улицы районного значения – улицы Яковлевская, а также в границах функциональной зоны инженерно – транспортной инфраструктуры.
Такое территориальное планирование, как правильно указал суд первой инстанции в обжалуемом судебном акте, не является произвольным, оно основано на Генеральном плане города Ярославля, утвержденном постановлением Совета Министров РСФСР от 11 февраля 1971 года, согласно которому спорная территория предусматривалась в качестве дороги общегородского значения, а также на Проекте детальной планировки юго-восточной части Заволжского района, разработанного в 1972 году, а параметры планируемой улицы приняты в Генеральном плане с учетом указанного Проекта.
Судом также установлено, что территориальное планирование в части строительства улицы Яковлевская отображено не только в графической части Генерального плана. Положение о территориальном планировании в составе Генерального плана содержит сведения о планируемом размещении 29 объектов в области автомобильных дорог местного значения в функциональной зоне транспортной инфраструктуры (раздел 3 таблицы 3 Положения).
Доводы административных ответчиков о том, что планируемая улица местного значения – улица Яковлевская в перспективе свяжет Заволжский и Фрунзенский районы города Ярославля через планируемый к возведению мост через реку Волга, в подтверждение которых был представлен проект реконструкции Московского проспекта со строительством транспортных развязок и мостового перехода через реку Волга в составе обхода центральной части города Ярославля, в ходе рассмотрения административного дела не опровергнуты.
Кроме того, такое территориальное планирование подтверждается также и содержанием Генерального плана, который в Положении о территориальном планировании (раздел 5.5.6) содержит нормы о перспективе строительства третьего моста через русло реки Волги, который соединит улицы Слепнева и Лескова с проспектом Машиностроителей и создаст полноценную магистральную улицу непрерывного движения в виде полукольцевой трассы, соединившей проспект Авиаторов с проспектом Фрунзе, с Московским проспектом с выходом на г. Углич по Магистральной улице.
Положения Генерального плана в оспариваемой части получили развитие в постановлении мэрии города Ярославля от 2 октября 2008 года № 2689 (в редакции от 22 декабря 2011 года), которым улица Яковлевская включена в перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения города Ярославля, а также принятой в соответствии с частью 5.1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации Программой комплексного развития транспортной инфраструктуры города Ярославля на 2018 - 2026 годы, утвержденной решением Муниципалитета города Ярославля от 13 февраля 2018 года № 67, которой предусмотрено строительство улицы Яковлевская (от проспекта Авиаторов до улицы Папанина) в 2022 году, а также строительство моста «Южный» в 2026 году.
Оценив собранные по делу доказательства в их совокупности, суд пришел к выводу, что оспариваемое в данном административном деле территориальное планирование в части территории, занятой земельными участками с кадастровыми номерами № и №, осуществлено органами местного самоуправления города Ярославля в соответствии с их компетенцией, с соблюдением порядка принятия данного нормативного акта, содержание Генерального плана по своей структуре требованиям градостроительного законодательства соответствует, не является произвольным, основано на долгосрочном планировании использования данной территории в целях обеспечения публичных интересов в развитии транспортной инфраструктуры города и получило развитие в нормативных актах города, принимаемых на основании Генерального плана, ввиду чего не нашел оснований для признания Генерального плана в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами № и № к функциональной зоне транспортной инфраструктуры недействующим.
Судебная коллегия с данными выводами суда первой инстанции соглашается по приведенным выше основаниям.
Также суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии оснований к признанию Правил землепользования и застройки недействующими в оспариваемой части ввиду следующего.
Согласно статье 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (часть 1); правила землепользования и застройки включают в себя: порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты (часть 2); на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон (часть 4); обязательным приложением к правилам землепользования и застройки являются сведения о границах территориальных зон, которые должны содержать графическое описание местоположения границ территориальных зон, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости (часть 6.1).
Положениями статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 названного Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; определенных настоящим Кодексом территориальных зон; сложившейся планировки территории и существующего землепользования; планируемых изменений границ земель различных категорий; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках; историко-культурного опорного плана исторического поселения федерального значения или историко-культурного опорного плана исторического поселения регионального значения (часть 1); границы территориальных зон могут устанавливаться по: линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений; красным линиям; границам земельных участков; границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований; границам муниципальных образований, в том числе границам внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; естественным границам природных объектов; иным границам (часть 2).
В соответствии с частью 7 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в состав производственных зон, зон инженерной и транспортной инфраструктур могут включаться: коммунальные зоны - зоны размещения коммунальных и складских объектов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, объектов транспорта, объектов оптовой торговли; производственные зоны - зоны размещения производственных объектов с различными нормативами воздействия на окружающую среду; иные виды производственной, инженерной и транспортной инфраструктур.
Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами административного дела, Правила землепользования и застройки содержат все разделы, которые подлежат установлению в них в соответствии со статьей 30 Градостроительного кодекса Российской федерации - порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты.
Согласно оспариваемой части Правил землепользования и застройки земельные участки с кадастровыми номерами № и № отнесены к территориальной зоне ИТ.1 (зона инженерно-транспортной инфраструктуры), что в полной мере отвечает положениям Генерального плана, которым, как было указано выше, данная территория отнесена к функциональной зоне транспортной инфраструктуры.
Также суд верно указал, что определенное в Правилах землепользования и застройки оспариваемое градостроительное зонирование соответствует определенным градостроительным законодательством целям создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований и планировки территорий муниципальных образований, а возможность установления в Правилах землепользования и застройки территориальной зоны инженерно-транспортной инфраструктуры градостроительным законодательством предусмотрена.
При этом границы территориальной зоны ИТ.1 в оспариваемой части установлены с учетом границ, постановленных на кадастровый учет земельных участков, сведений о пересечении границ существующих земельных участков или иных территориальных зон градостроительным зонированием спорной территории материалы административного дела не содержат.
Кроме того, Правила землепользования и застройки в качестве приложения содержат описание местоположения границ территориальных зон.
Судом первой инстанции также было установлено и не опровергнуто сторонами, что органами местного самоуправления ведется работа по постановке данных границ на кадастровый учет в соответствии с требованиями статьи 7 Федеральный закон от 31 декабря 2017 года № 507-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», которой предписано осуществить данную работу в срок до 1 июня 2023 года.
Действительно, установленное в Правилах землепользования и застройки градостроительное зонирование в спорной части существующему землепользованию не соответствует, постольку земельные участки с кадастровыми номерами № и № согласно данным Единого государственного реестра недвижимости имеют вид разрешенного использования – для эксплуатации индивидуального жилого дома и фактически используются в данных целях, вместе с тем, как верно указал суд первой инстанции, указанное обстоятельство не может являться основанием для признания Правил землепользования и застройки недействующими в указанной части.
Выше указано, что оспариваемое в данном деле градостроительное зонирование установлено органами местного самоуправления города Ярославля в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований и с учетом определенных Генеральным планом функциональных зон, что в полной мере отвечает положениям статьей 30 и 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
При этом на органы местного самоуправления, осуществляющие муниципальное нормотворчество, не возложена обязанность неукоснительного учета существующего землепользования при разработке и принятии документов градостроительного зонирования.
В силу положений части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при определении границ территориальных зон орган местного самоуправления обязан соблюсти баланс частных интересов, которые определяются фактическим землепользованием, и публичных интересов, которые закреплены в первую очередь в положениях Генерального плана города.
Наличие публичного интереса в отнесении территории, занятой земельными участками административного истца, к зоне инженерно-транспортной инфраструктуры, доказанность данного интереса, последовательность его закрепления в нормативных актах города и принятие мер к его реализации нашли подтверждение в ходе судебного разбирательства.
С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к выводам, с которыми соглашается судебная коллегия, о том, что в данном случае такой баланс достигнут, исходя из направленности интересов муниципального образования к развитию транспортной инфраструктуры, которая уже существует в данном месте и подлежит модернизации, а Правила землепользования и застройки в оспариваемой части не противоречат нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе Градостроительному кодексу Российской Федерации.
При этом суд первой инстанции правомерно принял во внимание, что принадлежащие административному истцу на праве собственности земельные участки как объекты права возникли после принятия оспариваемых нормативных правовых актов.
Также суд правильно указал, что права и законные интересы административного истца, как собственника земельных участков с разрешенным видом использования – эксплуатация индивидуального жилого дома и расположенного на нем жилого дома, оспариваемыми нормативными актами не нарушаются.
Так, согласно части 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.
Согласно части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.
Следовательно, как верно указал суд в обжалуемом решении, несоответствие вида разрешенного использования земельных участков административного истца функциональной зоне, определенной Генеральным планом, и территориальной зоне, определенной Правилами землепользования и застройки, не препятствует административному истцу осуществлять землепользование в соответствии с указанным видом их разрешенного использования.
С учетом приведенного выше, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что Правила землепользования и застройки приняты органом местного самоуправления города Ярославля в соответствии с его компетенцией, порядок принятия указанного нормативного акта соблюден, состав и содержание Правил землепользования и застройки соответствуют требованиям градостроительного законодательства, установленное ими градостроительное зонирование в оспариваемой части законодательству, имеющую большую юридическую силу, соответствует.
При рассмотрении настоящего дела судебная коллегия также учитывает, что, как указывал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 28 марта 2017 года № 10-П, регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.
Из совокупного анализа положений Градостроительного кодекса Российской Федерации в системном единстве следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.
Генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшение инвестиционной привлекательности соответствующих территорий, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9, 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Исходя из положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9); правовой режим земельных участков, как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, определяется градостроительным регламентом территориальной зоны часть 1 статьи 36), который утверждается в составе правил землепользования и застройки муниципального образования (пункт 3 части 2 статьи 30).
В то же время положения части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 1 части 2 статьи 33, пункта 2 части 1 статьи 34, части 15 статьи 35 названного выше Кодекса устанавливают принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.
При этом отнесение принадлежащих административному истцу земельных участков в территориальной зоне ИТ1, для которой градостроительным регламентом не предусмотрено размещение индивидуальных жилых домов, не исключает их использование на условиях, определенных частью 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и частью 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.
Доводам административного истца о нарушении градостроительного законодательства установленным территориальным планированием и градостроительным зонированием в отношении территории, занятой принадлежащими ей земельными участками, была дана оценка в обжалуемом решении, и они правомерно отклонены как основанные на неверном толковании подлежащих применению норм материального права.
Вопреки утверждению административного истца, Генеральный план содержит положения о планируемом строительстве улицы Яковлевская, как в Положении о территориальном планировании, так и в составе графического материала; обоснование такого планирования муниципальные правовые акты содержат, в материалах настоящего административного дела такие доказательства административным ответчиком представлены; как карты функциональных зон в составе Генерального плана, так и карты территориальных зон в составе Правил позволяют со всей определенностью установить их границы и отнесение к данным зонам территории земельных участков с кадастровыми номерами № и №; требования градостроительного законодательства о включении в состав Правил землепользования и застройки сведений о границах территориальных зон, которые должны содержать графическое описание местоположения границ территориальных зон, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости, административным ответчиком выполнены.
Суд первой инстанции также верно указал, что доводы административного истца об отсутствии утвержденной инвестиционной программы, как основания для включения в Генеральный план объекта местного значения – улица Яковлевская, правового значения не имеют, поскольку по смыслу содержания статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации наличие такой программы является одним из оснований включения в Генеральный план таких объектов, а на момент утверждения Генерального плана в 2006 году градостроительное законодательство такого требования не содержало.
При этом, оспариваемые положения в части территориального планирования в отношении земельных участков административного истца установлены с момента принятия указанного акта и до настоящего времени не изменялись.
Доводы административного истца об отсутствии утвержденной документации по планировки территории, об отсутствии решения о резервировании земель также признаны судом основанными на неверном толковании положений градостроительного законодательства.
Так, согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования (части 10 статьи 45), которая, в свою очередь, является основанием для принятия решения об изъятии земельных участков (часть 3 статьи 41).
С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что принятие оспариваемых в настоящем административном деле нормативных правовых актов не обусловлено наличием документации о планировке территории и решения об изъятии или резервировании земель.
Не нашел суд и оснований согласится с позицией стороны административного истца о том, что несоответствие оспариваемых актов законодательству, имеющему большую юридическую силу, подтверждается заключением кадастрового инженера <данные изъяты> и допрошенной в качестве свидетеля в судебном заседании специалиста <данные изъяты>., поскольку выводы обоих специалистов не содержат каких-либо положений, содержащих специальные познания в области градостроительства или осуществления кадастровых работ, основаны на собственном (субъективном) толковании положений градостроительного законодательства, в то время как оценка соответствия оспариваемых в данном деле нормативных правовых актов законодательству, имеющему большую юридическую силу, относится к компетенции суда, ввиду чего заключение эксперта <данные изъяты>., выполненное по заказу административного истца, и показания кадастрового инженера <данные изъяты>. не признал доказательством несоответствия Генерального плана и Правил землепользования и застройки в оспариваемой части законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Проанализировав приведенные выше нормы материального права и оценив собранные по делу доказательства в их совокупности, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для признания недействующим Генерального плана в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами № и № к функциональной зоне транспортной инфраструктуры и Правил землепользования и застройки в части отнесения названных земельных участков к территориальной зоне ИТ.1 (зона инженерно-транспортной инфраструктуры) и к отказу в удовлетворении требований административного иска ФИО2
Доводы апелляционной жалобы повторяют позицию административного истца, и им дана надлежащая оценка судом первой инстанции в обжалуемом решении, с которыми судебная коллегия оснований не согласиться не находит.
Ссылка в апелляционной жалобе на решение суда по иному рассмотренному делу правового значения не имеет, поскольку разрешался спор в отношении иных земельных участков, расположенных в ином месте.
Позиция суда основана на правильном применении норм материального права, соответствует материалам дела и фактическим обстоятельствам.
Исходя из изложенного, принимая во внимание, что доводов, влекущих безусловную отмену судебного постановления, в апелляционной жалобе не приводится, судебная коллегия Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, судом не допущено.
С учетом изложенного, решение суда является законным и обоснованным, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке в том числе по доводам апелляционной жалобы не имеется.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции
определила:
решение Ярославского областного суда от 25 ноября 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО2 – без удовлетворения.
Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.
Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.
Председательствующий И.В. Селиверстова
Судьи О.Н. Ефремова
ФИО1