Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи административное дело по административному исковому заявлению ФИО2 <данные изъяты>, ФИО3 <данные изъяты>, ФИО4 <данные изъяты>, ФИО5 <данные изъяты>, ФИО6 <данные изъяты>, ФИО7 <данные изъяты>, ФИО8 <данные изъяты>, ФИО9 <данные изъяты>, ФИО10 <данные изъяты>, ФИО11 <данные изъяты>, ФИО12 <данные изъяты>, ФИО13 <данные изъяты>, ФИО14 <данные изъяты>, ФИО1 <данные изъяты>, ФИО16 <данные изъяты>, ФИО17 <данные изъяты>, ФИО18 <данные изъяты>, ФИО19 <данные изъяты>, ФИО1 <данные изъяты>, ФИО21 <данные изъяты>, ФИО22 <данные изъяты>, ФИО23 <данные изъяты>, ФИО24 <данные изъяты>, ФИО25 <данные изъяты> к Министерству лесного хозяйства Республики Башкортостан о признании недействующим лесохозяйственного регламента Макаровского лесничества Республики Башкортостан, утвержденного приказом Министерства лесного хозяйства Республики Башкортостан от 26 мая 2020 года № 603-ОД «О внесении изменений в лесохозяйственный регламент Макаровского лесничества Республики Башкортостан» в части перевода из категории «лесопарковая зона» лесов, располагающихся в кварталах 1,2, 6, 10, 11 в категорию «запретные полосы лесов, расположенных вдоль водных объектов», в кварталах 2 и 7 в категорию «леса, расположенные в защитных полосах лесов»

по апелляционному представлению прокурора, участвующего в деле, Сафина И.Ф., апелляционной жалобе ФИО2 <данные изъяты>, ФИО3 <данные изъяты>, ФИО4 <данные изъяты>, ФИО5 <данные изъяты>, ФИО6 <данные изъяты>, ФИО7 <данные изъяты>, ФИО8 <данные изъяты>, ФИО9 <данные изъяты>, ФИО10 <данные изъяты>, ФИО11 <данные изъяты>, ФИО12 <данные изъяты>, ФИО13 <данные изъяты>, ФИО14 <данные изъяты>, ФИО1 <данные изъяты>, ФИО16 <данные изъяты>, ФИО17 <данные изъяты>, ФИО18 <данные изъяты>, ФИО19 <данные изъяты>, ФИО1 <данные изъяты>, ФИО21 <данные изъяты>, ФИО22 <данные изъяты>, ФИО23 <данные изъяты>, ФИО24 <данные изъяты>, ФИО25 <данные изъяты> на решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 25 ноября 2021 года, заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Мироновой Н.В.,

установила:

в суд с административным исковым заявлением обратились ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО12, ФИО13, ФИО14, ФИО15, ФИО16, ФИО17, ФИО18, ФИО19, ФИО20, ФИО21, ФИО22, ФИО23, ФИО24, ФИО25 (далее также – административные истцы) о признании недействующим в части нормативного правового акта. В обоснование доводов, изложенных в административном исковом заявлении, указано, что приказом Министерства лесного хозяйства Республики Башкортостан от 26 мая 2020 года № 603-ОД «О внесении изменений в лесохозяйственный регламент Макаровского лесничества Республики Башкортостан» (далее – Приказ № 603-ОД от 26 мая 2020 года) был принят новый лесохозяйственный регламент Макаровского лесничества Республики Башкортостан, которым изменена категория защитных лесов в отношении кварталов 1,2,6,10,11 с лесов лесопарковой зоны на запретные полосы лесов, расположенных вдоль водных объектов, а в отношении кварталов 2 и 7 на леса, расположенные в защитных полосах лесов, кроме этого, в отношении кварталов 7, 1,2,6,10,11 предусмотрен вид разрешенного использования, а именно: выполнение работ по геологическому изучению недр и разработке месторождения полезных ископаемых. Указанные кварталы входят в состав памятника природы шихан Куштау. Оспариваемый приказ позволяет использовать территорию памятника природы для выполнения работ по геологическому изучению недр и разработке месторождения полезных ископаемых, указанные работы в августе 2020 года велись АО «Сырьевая компания» на основании полученной 8 августа 2019 года лицензии на разведку и добычу полезных ископаемых, сроком действия до 10 августа 2039 года.

Административные истцы полагают, что приказ № 603-Д от 26 мая 2020 года является нормативным правовым актом и не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. В частности, оспариваемый приказ противоречит статье 42, 58 Конституции Российской Федерации, а также пунктам 2 и 3 статьи 1 Лесного кодекса Российской Федерации, так как до принятия приказа № 603-Д от 26 мая 2020 года спорная территория шихана Куштау относилась к лесам лесопарковой зоны, в которой в соответствии со статьей 114 Лесного кодекса Российской Федерации было запрещено выполнение работ по геологическому изучению недр, разработке полезных ископаемых. Наличие у спорных территорий статуса лесов лесопарковой зоны означает невозможность их перевода в иную, менее защищенную категорию, без достаточного на то основания, а также с участием общественности в принятии таких решений. По мнению административных истцов, в данном случае решение о переводе лесов в иную категорию принято без достаточных оснований, оспариваемый нормативный правовой акт способствует увеличению негативного воздействия хозяйственной деятельности на леса, расположенные на территории памятника природы и его возможного уничтожения.

Кроме этого, административные истцы полагают, что приказ от 26 мая 2020 года № 603-Д, в части, допускающей разведку и добычу на территории горы Куштау полезных ископаемых, противоречит постановлению Правительства Республики Башкортостан № 529 от 2 сентября 2020 года, в соответствии с которым спорные территории были включены в территорию памятника природы республиканского значения, так как частью 1 статьи 27 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы. Указанным постановлением Правительства Республики Башкортостан на территории памятника природы запрещено геологическое изучение недр, разведка и добыча полезных ископаемых.

В связи с изложенным, административные истцы просят суд: признать недействующим приказ Министерства лесного хозяйства Республики Башкортостан от 26 мая 2020 года № 603-Д в части перевода из категории «лесопарковая зона» лесов, располагающихся в кварталах 1,2,6,10, 11 в категорию «запретные полосы лесов, расположенные вдоль водных объектов», кварталы 2,7 в категорию «леса, расположенные в защитных полосах лесов» (л.д. 7-15 т.1).

В процессе рассмотрения административного дела административные истцы в порядке статьи 46 КАС РФ изменили предмет иска и просят суд признать недействующим лесохозяйственный регламент Макаровского лесничества Республики Башкортостан, утвержденный приказом от 26 мая 2020 года № 603-ОД, с момента его принятия в части перевода из категории «лесопарковая зона» лесов, расположенных в кварталах 1,2,6,10,11, в категорию «запретные полосы лесов, расположенных вдоль водных объектов», кварталы 2,7 в категорию «леса, расположенные в защитных полосах лесов» (л.д. 5 т. 5).

Решением Верховного Суда Республики Башкортостан от 25 ноября 2021 года в удовлетворении административного искового заявления ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО12, ФИО13, ФИО14, ФИО15, ФИО16, ФИО17, ФИО18, ФИО19, ФИО20, ФИО21, ФИО22, ФИО23, ФИО24, ФИО25 к Министерству лесного хозяйства Республики Башкортостан о признании недействующим лесохозяйственного регламента Макаровского лесничества Республики Башкортостан, утвержденного приказом Министерства лесного хозяйства Республики Башкортостан от 26 мая 2020 года № 603-ОД «О внесении изменений в лесохозяйственный регламент Макаровского лесничества Республики Башкортостан» в части перевода из категории «Лесопарковая зона» лесов, располагающихся в кварталах 1,2,6,10,11 в категорию «запретные полосы лесов, расположенных вдоль водных объектов», кварталы 2,7 в категорию «леса, расположенные в защитных полосах лесов» отказано в полном объеме.

С указанным решением Верховного Суда Республики Башкортостан от 25 ноября 2021 года не согласился прокурор, участвующий в деле, предъявил апелляционное представление (л.д. 135-144 т. 9), в котором просит решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 25 ноября 2021 года отменить.

С решением Верховного Суда Республики Башкортостан от 25 ноября 2021 года не согласились административные истцы ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО12, ФИО13, ФИО14, ФИО15, ФИО16, ФИО17, ФИО18, ФИО19, ФИО20, ФИО21, ФИО22, ФИО23, ФИО24, ФИО25, предъявили апелляционную жалобу, в которой содержится требование об отмене принятого решения и принятию нового решения об удовлетворении предъявленного ими административного иска.

В обоснование доводов, изложенных в апелляционном представлении, указано, что прокурор не согласен с выводом суда первой инстанции о том, что Лесохозяйственный регламент был опубликован надлежащим образом, в соответствии с пунктом 15 Порядка разработки лесохозяйственных регламентом, утвержденным приказом Минприроды России от 27 февраля 2017 года № 712, а необходимость государственной регистрации приказа от 26 мая 2020 года № 603-ОД приведенным порядком не требуется. Указанный вывод суд первой инстанции обосновал пунктом 13.1 приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 23 апреля 2020 года № 105 «Об утверждении разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственная регистрация», при этом не учел положения пункта 6 статьи 87 Лесного кодекса Российской Федерации, которым предусмотрено, что лесохозяйственный регламент обязателен для неопределенного круга лиц, рассчитан на неоднократное применение, является нормативным правовым актом, а поэтому, подлежит опубликованию, чего в данном случае сделано не было. Также прокурор указывает, что судом не приняты во внимание положения статьи 112 Лесного кодекса Российской Федерации, а также статья 27 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», которой запрещена какая-либо деятельность на территории памятника природы, в связи с чем регламент, разрешающий разведку и добычу полезных ископаемых на территории памятника природы не соответствует федеральному и региональному законодательству.

Факт внесения изменения в лесохозяйственный регламент на основании приказа Министерства лесного хозяйства Республики Башкортостан от 1 декабря 2020 года № 1387-ЛД, которым запрещена деятельность по выполнению работ по геологическому изучению и разработке недр на территории Урнякского участкового лесничества, расположенной на особо охраняемой природной территории, не свидетельствует о законности оспариваемого приказа, так как указанный приказ не опубликован, принят неуполномоченным лицом.

В апелляционной жалобе административные истцы ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО12, ФИО13, ФИО14, ФИО15, ФИО16, ФИО17, ФИО18, ФИО19, ФИО20, ФИО21, ФИО22, ФИО23, ФИО24, ФИО25 указывают, что решение подлежит отмене, так как суд первой инстанции неверно применил пункт 13.1 Приказа Минюста России от 23 апреля 2020 года № 105 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», что привело к неверному выводу о том, что отсутствует необходимость в государственной регистрации указанного приказа, так как он носит внутриведомственный характер и не содержит новых правовых норм.

По утверждению административных истцов, суд первой инстанции неверно применил пункт 15 Приказа Минприроды России от 27 февраля 2017 года № 72 «Об утверждении состава лесохозяйственных регламентов, порядка их разработки, сроков их действия и порядка внесения в них изменений», в связи с чем пришел к неверному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт не подлежал регистрации и опубликованию, так как Приказ Минприроды России от 27 февраля 2017 года № 72 не регулирует порядок регистрации и опубликования изменений, внесенных в лесохозяйственный регламент.

Административные истцы не согласны с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемый нормативно правовой акт не нарушает прав истцов на благоприятную окружающую среду и не нарушает их прав на использование защитных лесов. Административные истцы не согласны, что об отсутствии нарушения их прав свидетельствует приказ Министерства лесного хозяйства Республики Башкортостан от 1 декабря 2020 года № 1387-ЛД, которым запрещена деятельность по выполнению работ по геологическому изучению и разработке недр на территории Урнякского участкового лесничества, расположенной на особо охраняемой природной территории, так как оспариваемый приказ не был зарегистрирован, а, соответственно, не имел юридической силы с момента его принятия, следовательно, внесенные в него изменения также не имеют юридической силы.

Кроме этого, административные истцы не согласны с тем, что суд неправомерно не согласился с их доводом о несовпадении границ оспариваемой территории лесов и территории, которой присвоен охранный статус по площади и по конфигурации, обосновав свое несогласие только на пояснении специалиста, который является сотрудником административного ответчика, а, соответственно, лицом, заинтересованным в исходе дела.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции, проводившегося с использованием системы видеоконференц-связи, представитель административных истцов ФИО9 требования, изложенные в апелляционной жалобе, поддержал, просил решение суда отменить и принять новое решение, которым административное исковое заявление удовлетворить.

Представитель Министерства лесного хозяйства Республики Башкортостан, действующий на основании доверенности, в судебном заседании суда апелляционной инстанции, участвующий в нем путем использования видеоконференц-связи, с требованиями, изложенными в апелляционной жалобе, не согласился, считает решение законным и обоснованным, просит оставить его без изменения.

Иные лица в судебном заседании суда апелляционной инстанции не присутствовали, о времени и месте его проведения извещены надлежащим образом, о причинах неявки суд в известность не поставили, при указанных обстоятельствах, судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Судебная коллегия, изучив материалы дела, доводы апелляционного представления, апелляционной жалобы, доводы, изложенные в возражениях, выслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда подлежит отмене, а административное исковое заявление удовлетворению, приходит к следующему.

В соответствии со статьей 310 части 2 пункта 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений не было допущено судом первой инстанции при рассмотрении административного иска.

Материалами дела подтверждается, что 17 апреля 2019 года в соответствии с приказом № 953-ОД Министерства лесного хозяйства Республики Башкортостан был утвержден лесохозяйственный регламент Макаровского лесничества Республики Башкортостан (далее – Приказ от 17 апреля 2019 года № 953-ОД, л.д. 154-163 т. 2).

В разделе 1.1.4 Лесохозяйственного регламента, который поименован «Распределение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов по кварталам или их частям, а также основания выделения защитных, эксплуатационных и резервных лесов» указано о распределении территории лесничества и участковых лесничеств по целевому назначению лесов и категориям защитных лесов по кварталам и их частям, а также основания выделения защитных и эксплуатационных лесов, которые приведены в Таблице №.

В соответствии с таблицей № 3, в ней приведено распределение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов. Так, по целевому назначению к защитным лесам отнесены, в том числе<...>, 10-13, 17-19, 24, 25, 29-31Урнякского участкового лесничества Макаровского лесничества, отнесенные к категории защитных лесов – лесопарковые зоны.

В таблице 5 Лесохозяйственного регламента Макаровского лесничества, который был утвержден приказом от 17 апреля 2019 года № 953-ОД, указаны виды разрешенного использования лесов, среди которых, такой вид использования лесов, как выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождения полезных ископаемых отсутствует.

Приказом от 26 мая 2020 года № 603-ОД «О внесении изменений в приказ Министерства лесного хозяйства Республики Башкортостан от 17 апреля 2019 года № 953-ОД «Об утверждении лесохозяйственного регламента Макаровского лесничества Республики Башкортостан» были внесены изменения в лесохозяйственный регламент Макаровского лесничества Республики Башкортостан (далее – Лесохозяйственный регламент Макаровского лесничества), утвержденный приказом Министерства лесного хозяйства Республики Башкортостан от 17 апреля 2019 года № 953-ОД (л.д. 143-153 т. 2).

В пункте 1.1.4 Лесохозяйственного регламента, который поименован «Распределение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов по кварталам или их частям, а также основания выделения защитных, эксплуатационных и резервных лесов» указано, что леса, расположенные на землях лесного фонда Макаровского лесничества, подразделяются на защитные и эксплуатационные леса. Категории защитных лесов определены в соответствии со статьями 10 и 110-115 Лесного кодекса Российской Федерации (далее – ЛК РФ) и приказом Федерального агенства лесного хозяйства от 27 марта 2020 года № 380 «Об отнесении лесов на территории Макаровского лесничества Республики Башкортостан к защитным лесам, эксплуатационным лесам и установление их границ».

В таблице 3 указано, что по целевому назначению лесов к защитным лесам отнесены леса категории «Леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов», к которым относятся леса, расположенные в защитных полосах лесов, располагающиеся в части кварталов: 2, 3, 6, 7, 11, 52, 53, 57 Урнякского участкового лесничества Макаровского лесничества. Кроме этого, в соответствии с таблицей 3, по целевому назначению к защитным лесам отнесены леса категории «Ценные леса», к которым отнесены леса поименованные - запретные полосы лесов, расположенные вдоль водных объектов, расположенные в кварталах: 4,5,8,24,30, части <...>,6,7,10-12,18,52,57 Урнякского участкового лесничества Макаровского лесничества.

В таблице 5 Приказа от 26 мая 2020 года № 603-ОД указаны виды разрешенного использования лесов, в частности, такой вид использования лесов, как выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождения полезных ископаемых. Указанный вид разрешенного использования лесов возможен в кварталах: 4,5,7,8,13,19,24,30,49-52,54,55, в части <...>, 6, 10-12, 14,18,20,25,26,31,36,37,53,56,57.Урнякского участкового лесничества Макаровского лесничества.

Таким образом, на основании Приказа от 26 мая 2020 года № 603-ОД внесены изменения в Лесохозяйственный регламент Макаровского лесничества, касающиеся изменения категории защитных лесов, а именно: леса, расположенные в кварталах 1,2,6,10,11 Урнякского участкового лесничества Макаровского лесничества, из категории защитных лесов, расположенных в лесопарковых зонах, были переведены в категорию защитных лесов – «запретные полосы лесов, расположенных вдоль водных объектов», а леса, расположенные в кварталах 2,7 Урнякского участкового лесничества Макаровского лесничества, были переведены из категории защитных лесов, расположенных в лесопарковых зонах, в категорию защитных лесов – «леса, расположенные в защитных полосах лесов», то есть произошло изменение границ лесов, расположенных в лесопарковых зонах защитных лесов Урнякского участкового лесничества Макаровского лесничества. При этом, Лесохозяйственным регламентом, в редакции Приказа от 26 мая 2020 года № 603-ОД, в части кварталов 1,2,6,10,11, а также в квартале 7 Урнякского участкового лесничества Макаровского лесничества видом разрешенного использования лесов было определено – выполнение работ по геологическому изучению недр, разработке месторождений полезных ископаемых.

По утверждению административных истцов изменения, внесенные в Лесохозяйственный регламент Макаровского лесничества, утвержденный Приказом от 26 мая 2020 года № 603-ОД, противоречат законодательству, которое имеет большую юридическую силу, с указанными утверждениями, изложенными, как в административном иске, так и в апелляционной жалобе, апелляционном представлении, согласиться нельзя.

В соответствии с подпунктом 60 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится, в том числе решение вопросов утверждения нормативного-правового регулирования отдельных вопросов в области лесных отношений, осуществления полномочий собственников лесных участков в пределах, установленных лесным законодательством.

Частью 2 статьи 110 Лесного Кодекса Российской Федерации (в редакции, на день принятия приказа от 26 мая 2020 года № 603-ОД, далее также – ЛК РФ) предусмотрено, что отнесение лесов к защитным лесам, эксплуатационным лесам, резервным лесам и исключение их из состава защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов, установление и изменение границ земель, на которых располагаются такие леса, осуществляются решениями органов государственной власти в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 и 82 настоящего Кодекса, в порядке, установленном лесоустроительной инструкцией, утвержденной в соответствии с частью 2 статьи 67 настоящего Кодекса.

В силу частей 1, 1.1, 1.2 статьи 82 ЛК РФ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относятся, в том числе, владение, пользование, распоряжение лесными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации; принятие решений об отнесении лесов к лесам, расположенным в лесопарковых зонах, лесам, расположенным в зеленых зонах; определение функциональных зон в лесопарковых зонах, в которых расположены леса, установление и изменение площади и границ земель, на которых расположены леса, указанные в пунктах 3 и 4 части 1 статьи 114 настоящего Кодекса.

Пунктом 9 части 1 статьи 83 ЛК РФ предусмотрено, что Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление следующих полномочий в области лесных отношений разработку и утверждение лесных планов субъектов Российской Федерации, лесохозяйственных регламентов, а также проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов.

В соответствии с пунктами 4.3, 4.20 Положения о Министерстве лесного хозяйства Республики Башкортостан, которое утверждено постановлением Правительства Республики Башкортостан от 28 июня 2013 года № 285 министерство имеет право осуществлять за счет субвенций из федерального бюджета полномочия Российской Федерации в области лесных отношений, в том числе, разрабатывать лесохозяйственные регламенты, определять функциональные зоны в лесопарковых зонах, площади лесопарковых и зеленых зон, установление и изменение границ лесопарковых и зеленых зон.

Понятие защитных лесов дано в части 1 статьи 111 ЛК РФ, в которой указано, что к защитным лесам относятся леса, которые являются природными объектами, имеющими особо ценное значение, и в отношении которых устанавливается особый правовой режим использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов.

В соответствии с пунктом 3,4 части 2 статьи 111 ЛК РФ выделяются следующие категории защитных лесов: леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов, к которым в свою очередь относятся леса, расположенные в защитных полосах лесов (леса, расположенные в границах полос отвода железных дорог и придорожных полос автомобильных дорог, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации о железнодорожном транспорте, законодательством об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности); леса, расположенные в лесопарковых зонах (леса, расположенные на землях лесного фонда и землях иных категорий, используемые в целях организации отдыха населения, сохранения санитарно-гигиенической, оздоровительной функций и эстетической ценности природных ландшафтов) (пункты 2 и 4 части 1 статьи 114 ЛК РФ), а также ценные леса, к которым относятся запретные полосы лесов, расположенные вдоль водных объектов (леса, примыкающие непосредственно к руслу реки или берегу другого водного объекта, а при безлесной пойме - к пойме реки, выполняющие водорегулирующие функции) (пункт 11 части 1 статьи 115 ЛК РФ).

Анализируя приведенные нормы права, судебная коллегия приходит к выводу, что в компетенцию Министерства лесного хозяйства Республики Башкортостан входит изменение и установление границ защитных лесов, отнесенных к категории лесов, расположенных в лесопарковых зонах, а также разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов.

Порядок определения функциональных зон в лесопарковых зонах защитных лесов, их площади и границ предусматривался Положением, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2009 года № 1007, которое утратило силу на основании постановления Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2019 г. № 1755 «Об утверждении правил изменения границ земель, на которых располагаются леса, указанные в пунктах 3 и 4 части 1 статьи 114 Лесного кодекса Российской Федерации, и определения функциональных зон в лесах, расположенных в лесопарковых зонах», в настоящее время действуют Правила изменения границ земель, на которых располагаются леса, указанные в пунктах 3 и 4 части 1 статьи 114 Лесного Кодекса Российской Федерации, и определения функциональных зон в лесах, расположенных в лесопарковых зонах.

В пункте 19 Положения от 14 декабря 2009 года № 1007 предусматривалось, что проектная документация подлежит согласованию с органом местного самоуправления городского, сельского поселения, городского округа, в границах которых устанавливаются зеленые зоны или лесопарковые зоны, до принятия органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения о ее утверждении, кроме этого, проектная документация подлежала согласованию с Федеральным агентством лесного хозяйства в случае, если установление границ лесопарковой зоны или зеленой зоны приводит к изменению границ иных категорий защитных лесов, эксплуатационных лесов и резервных лесов, органом государственной власти субъекта Российской Федерации до принятия решения о ее утверждении.

Функциональные зоны в лесопарковой зоне, площадь и границы лесопарковой зоны, зеленой зоны устанавливаются решением органа государственной власти субъекта Российской Федерации на основании утвержденной проектной документации (пункт 21 Положения № 1007 от 17 декабря 2009 года).

Пунктом 23 Положения № 1007 от 17 декабря 2009 года запрещалось изменение границ лесопарковых зон и зеленых зон, которое может привести к уменьшению площади этих зон. При изменении границ лесопарковых зон и зеленых зон площадь исключаемых лесных участков компенсируется включением в границы этих зон лесных участков, площадь которых не меньше площади исключаемых лесных участков и которые расположены на территории того же лесничества (лесопарка) либо на территории ближайших лесничеств (лесопарков).

Аналогичные положения содержатся в пунктах 8,9,12, 16 и 17 Правил от 21 декабря 2019 г. № 1755.

Судебной коллегией установлено, что распоряжением Министерства лесного хозяйства Республики Башкортостан от 27 июня 2019 года № 222-р «Об изменении и установлении границ лесопарковых и зеленых зон Макаровского лесничества Республики Башкортостан» (далее – распоряжение от 27 июня 2019 года № 222-р), были исключены из границ лесопарковых зон лесные участки площадью 1345 га, расположенные в Урнякском участковом лесничестве Макаровского лесничества, в том числе, кварталы 1, 2, 6, 7, 10, 11, одновременно названным распоряжением включены в границы лесопарковых зон лесные участки площадью 1345 га, расположенные в иных кварталах Урнякского участкового лесничества Мкаровского лесничества (л.д. 177-179 т.2).

Распоряжение от 27 июня 2019 года № 222-р было принято на основании согласований проектной документации Федеральным агенством лесного хозяйства от 26 июня 2019 года (л.д. 180-181 т.2), а также Администрацией муниципального района Ишимбайский район Республики Башкортостан от 18 июня 2019 года № 2242, а также Администрацией сельского поселения Ишеевский сельсовет Муниципального района Ишимбайский район Республики Башкортостан от 18 июня 2019 года № 231.

Оценивая нормы действующего законодательства на момент принятия оспоренного нормативного правового акта, судебная коллегия приходит к выводу, что оно не содержало запрета на изменение площадей и границ лесопарковых зон, расположенных в защитных лесах, и в том случае, если такие изменения приводят к изменению границ иных категорий защитных лесов. Напротив, как Лесной кодекс Российской Федерации, так и Положение № 1007 от 14 декабря 2009 года содержат нормы, позволяющие компетентному органу, в данном случае – Министерству лесного хозяйства Республики Башкортостан – изменить площадь и границы лесопарковых зон, расположенных в защитных лесах.

Фактические обстоятельства дела свидетельствуют о том, что до внесения изменений в Лесохозяйственный регламент приказом от 26 мая 2020 года № 603-ОД, была изменена граница лесопарковой зоны в Урнякском участковом лесничестве Макаровского лесничества, располагавшаяся в кварталах 1,2,6,7,10,11, указанные кварталы защитных лесов были исключены из границ лесопарковой зоны защитных лесов на основании распоряжения от 27 июня 2019 года № 222-р, которое, как на момент внесения изменений в Лесохозяйственный регламент Макаровского лесничества, так и на момент рассмотрения дела судом недействующим признано не было, является действительным, при этом, распоряжением от 27 июня 2019 года № 222-р предусмотрена компенсация исключаемых из лесопарковых зон лесных участков путем включения иных лесных участков, что свидетельствует о сохранении на прежнем уровне рекреационной емкости лесов лесопарковых зон Макаровского лесничества Республики Башкортостан.

Порядок внесения изменений в лесохозяйственный регламент утвержден Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 27 февраля 2017 года № 72 «Об утверждении состава лесохозяйственных регламентов, порядка их разработки, сроков их действия и порядка внесения в них изменений» (далее - Приказ от 27 февраля 2017 года № 72).

Согласно пункту 1 Приказа от 27 февраля 2017 года № 72 настоящий документ устанавливает состав, порядок разработки лесохозяйственных регламентов, сроки их действия, порядок внесения в них изменений, обязательные для органов государственной власти, органов местного самоуправления, лиц, осуществляющих разработку лесохозяйственных регламентов и внесение в них изменений.

Порядок разработки лесохозяйственных регламентов и порядок внесения в них изменений определен разделом Ш Приказа от 27 февраля 2017 года № 72.

Пунктом 10 Приказа от 27 февраля 2017 года № 72 предусмотрено, что разработка лесохозяйственных регламентов обеспечивается органами государственной власти и органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 Лесного кодекса Российской Федерации.

При этом, одним из оснований внесения изменений в лесохозяйственные регламенты является принятия или изменения нормативных правовых актов в области лесных отношений (подпункт 2 пункта 16 Приказа от 27 февраля 2017 года № 72).

Судебной коллегией установлено, что 27 марта 2020 года Федеральным агенством лесного хозяйства был принят Приказ № 380 «Об отнесении лесов на территории Макаровского лесничества Республики Башкортостан к защитным лесам, эксплуатационным лесам и установлении их границ», в соответствии с пунктом 1 которого, леса, расположенные на территории Макаровского лесничества Республики Башкортостан в соответствии с приложением № 1 к настоящему приказу были отнесены к защитным, эксплуатационным лесам.

Так, в соответствии с названным приложением № 1 в Перечень лесных участков, отнесенных к защитным лесам на территории Макаровского лесничества Республики Башкортостан отнесены лесные участки – «Леса, расположенные в защитных полосах лесов» в части кварталов 2,7 Урнякского участкового лесничества Макаровского лесничества, а лесные участки в части кварталов 1,2, 6, 10, 11 Урнякского участкового лесничества Макаровского лесничества отнесены к защитным лесам категории ценные леса – «Запретные полосы лесов, расположенные вдоль водных объектов».

Таким образом, у Министерства лесного хозяйства Республики Башкортостан имелись основания, предусмотренные подпунктом 2 пункта 16 Приказа от 27 февраля 2017 года № 72, для издания приказа от 26 мая 2020 года № 603-ОД и внесения соответствующих изменений в Лесохозяйственный регламент Макаровского лесничества в связи с принятием нормативных правовых актов в области лесных отношений, то есть для реализации полномочий, изложенных в пункте 4.3 Положения о Министерстве лесного хозяйства Республики Башкортостан, при наличии утвержденной проектной документации по установлению и изменению границ лесопарковой зоны в лесах Урнякского участкового лесничества Макаровского лесничества Республики Башкортостан.

То обстоятельство, что в части кварталов 1,2,6,10, 11, в квартале 7 Урнякского участкового лесничества Макаровского лесничества разрешено выполнение работ по геологическому изучению недр, разработке месторождений полезных ископаемых, на момент принятия Приказа от 26 мая 2020 года № 603-ОД не противоречило Лесному кодексу Российской Федерации, так как разведка и добыча полезных ископаемых запрещена в такой категории защитных лесов, как леса, расположенные в лесопарковых зонах (статья 114 часть 2 пункт 4 ЛК РФ). В связи с изменениями, внесенными в Лесохозяйственный регламент Макаровского лесничества, леса, расположенные в вышеуказанных кварталах, перестали относиться к лесам, расположенным в лесопарковых зонах, статья 114 ЛК РФ не содержит запрета на разведку и добычу полезных ископаемых в защитных лесах, относящихся к категории лесов, расположенных в защитных полосах лесов. Отсутствует такой запрет и в статье 115 ЛК РФ, в которой содержатся нормы права о такой категории защитных лесов, как ценные леса, к которым стали относится кварталы 1,2,6,10,11 Уренякского участкового лесничества Макаровского лесничества, а именно к запретным полосам лесов, расположенных вдоль водных объектов. Часть 3 статьи 115 ЛК РФ запрещает в запретных полосах лесов, расположенных вдоль водных объектов строительство и эксплуатацию объектов капитального строительства, за исключением линейных объектов, гидротехнических сооружений и объектов, необходимых для геологического изучения, разведки и добычи нефти и природного газа.

Таким образом, на день принятия Приказа от 26 мая 2020 года № 603-ОД он соответствовал действующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а сам приказ принят уполномоченным органом.

Материалами дела подтверждается, что 2 сентября 2020 года принято постановление Правительства Республики Башкортостан № 529 «О создании особо охраняемой природной территории республиканского значения в муниципальных районах Ишимбайский и Стерлитомакский районы Республики Башкортостан» (л.д. 74 т.1).

В соответствии с указанным постановлением гора Куштау в муниципальных районах Ишимбайский район и Стерлитомакский район Республики Башкортостан была объявлена памятником природы республиканского значения «Гора Куштау», пунктом 2 названного приказа утверждены прилагаемые границы и режим особой охраны территории памятника природы республиканского значения «Гора Куштау».

Так в соответствии с установленными границами Памятника природы республиканского значения «Гора Куштау» и охранной зоны, квартал 1 (часть выдела 16, выдела 13,14, 17-24), квартал 2 (части выделов 3,10,16, выдела 1,2,8,9,20,23), квартал 6 (части выделов 1,9,19,22,40, выдела 2-8, 14-18,23-26,29), квартал 10 (части выделов 1,7,13-15,23,28,29, выдела 2-6,9,10,16,21,25-27) Урнякского участкового лесничества Макаровского лесничества Республики Башкортостан отнесены к Памятнику природы республиканского значения «Гора Куштау», а квартал 1 (выдела 1-121,15, часть выдела 16), квартал 2 (части выделов 3,10,16, выдела 4-7,10-15,17-19,21-31), квартал 6 (части выделов 1,9,19,22,40, выдела 20,21,27,28,30-39), квартал 7 (выдела 4,7,9,12,13,16,17), квартал 10 (части выделов 1,7,13,14,15,23,28,29, выдела 8,11,12,17-20,22,24), квартал 11 (части выделов 9,25, выдела 1,2,5,45,46) Урнякского участкового лесничества Макаровского лесничества Республики Башкортостан отнесены к охранной зоне.

Оценивая приведенные фактические обстоятельства дела, судебная коллегия приходит к выводу, что на территории Урнякского участкового лесничества Макаровского лесничества Республики Башкортостан в кварталах 1,2,6,10,11,7 в соответствии с Постановлением Правительства Республики Башкортостан № 529 от 2 сентября 2020 года, после принятия Министерством лесного хозяйства Республики Башкортостан приказа № 609-ОД от 26 мая 2020 года, расположен Памятник природы республиканского значения «Гора Куштау» и его охранная зона.

В соответствии с пунктом 1.2.3 Режима особой охраны территории памятника природы республиканского значения «Гора Куштау» на территории памятника природы запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятника природы, в том числе, разведка и добыча полезных ископаемых (л.д. 84 т. 1), а в соответствии с пунктом 3.1.2 Раздела «Режим и границы охранной зоны памятника природы республиканского значения «Гора Куштау» предусмотрено, что на территории охранной зоны памятника природы запрещаются геологическое изучение недр, включающее поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, разведка и добыча полезных ископаемых (л.д. 94 т.1).

В соответствии с пунктом 1 статьи 10 ЛК РФ леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса.

В числе категорий защитных лесов выделяются леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях (пункт 1 части 2 статьи 102 ЛК РФ), в том числе леса, расположенные на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, памятников природы, государственных природных заказников (часть 1 статьи 103 ЛК РФ).

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулируются Федеральным законом от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее - Федеральный закон от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ).

В статье 2 названного федерального закона перечислены категории особо охраняемых природных территорий, к которым относятся, в том числе памятники природы.

В соответствии со статьей 27 Федерального закона от 14 марта 1995 № 33-ФЗ на территориях памятников природы и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение их сохранности.

Таким образом, с момента отнесения (со 2 сентября 2020 года) части кварталов Урняковского участкового лесничества Макаровского лесничества к памятнику природы республиканского значения «Гора Куштау» и его охранной зоне, определение такого вида разрешенного использования лесов в части кварталов 1,2,6,10, 11, а в квартале 7 Урнякского участкового лесничества Макаровского лесничества, как выполнение работ по геологическому изучению недр, разработке месторождений полезных ископаемых, в Лесохозяйственном регламенте Макаровского лесничества, утвержденным приказом № 603-ОД от 26 мая 2020 года, без соблюдения ограничений, определенных федеральным законодательством для особо охраняемых природных территорий, противоречит целям создания памятника природы.

Между тем, указанные обстоятельства не свидетельствуют о противоречии приказа от 26 мая 2020 года № 603-ОД нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, так как 1 декабря 2020 года Министерством лесного хозяйства Республики Башкортостан принят Приказ № 1387-ОД, в соответствии с которым, внесены изменения в лесохозяйственный регламент Макаровского лесничества, утвержденный приказом Министерства лесного хозяйства Республики Башкортостан от 17 апреля 2019 года № 953-ОД. В соответствии с указанными изменениями, в разделе «Особо охраняемые природные территории» указана – гора Куштау, как комплексный памятник природы республиканского значения, расположенный в квартале 1 (часть выдела 16, выдела 13,14, 17-24), квартал 2 (части выделов 3,10,16, выдела 1,2,8,9,20,23), квартале 6 (части выделов 1,9,19,22,40, выдела 2-8, 14-18,23-26,29), квартале 10 (части выделов 1,7,13-15,23,28,29, выдела 2-6,9,10,16,21,25-27) Урнякского участкового лесничества Макаровского лесничества Республики Башкортостан, а в кварталах 1 (выдела 1-121,15, часть выдела 16), кварталах 2 (части выделов 3,10,16, выдела 4-7,10-15,17-19,21-31), квартале 6 (части выделов 1,9,19,22,40, выдела 20,21,27,28,30-39), квартале 7 (выдела 4,7,9,12,13,16,17), квартале 10 (части выделов 1,7,13,14,15,23,28,29, выдела 8,11,12,17-20,22,24), квартале 11 (части выделов 9,25, выдела 1,2,5,45,46) Урнякского участкового лесничества Макаровского лесничества Республики Башкортостан расположена охранная зона (л.д. 42 т. 3). Кроме этого, приказом от 1 декабря 2020 года № 1387-ОД на территории Урнякского участкового лесничества Макаровского лесничества, подпадающей под особо охраняемую природную территорию, запрещена деятельность по выполнению работ по геологическому изучению недр, разработке месторождений полезных ископаемых.

Доводы административных истцов о том, что приказ Министерства лесного хозяйства Республики Башкортостан от 1 декабря 2020 года № 1387-ЛД принят неуполномоченным органом, с превышением компетенции, судебной коллегией во внимание не принимается, в связи с неверным толкованием норм права, изложенных в части 1 статьи 83, частей 2 и 3 статьи 87 Лесного кодекса Российской Федерации.

В части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации содержится перечень полномочий в области лесных отношений, осуществление которых передано Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе полномочия по разработке и утверждению лесохозяйственных регламентов.

В соответствии с частью 2 статьи 87 Лесного кодекса Российской Федерации лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 настоящей статьи.

В силу части 3 статьи 87 Лесного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей на момент рассмотрения дела судом первой инстанции, лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков, расположенных в границах территорий субъектов Российской Федерации, указанных в части 2 статьи 83 настоящего Кодекса, а также лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности, и землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса, утверждаются органами местного самоуправления.

Исходя из приведенных положений законодательства, утверждение лесохозяйственных регламентов лесничеств, лесопарков, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий, отнесено к полномочиям федерального органа исполнительной власти.

Между тем, суд первой инстанции правомерно не применил часть 3 статьи 87 ЛК РФ, так как ею регламентируется порядок утверждения лесохозяйственного регламента лесничеств, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий.

Из фактических обстоятельств дела следует, что приказом от 1 декабря 2020 года № 1387-ОД не утверждался лесохозяйственный регламент лесничества часть кварталов которого, расположена на землях особо охраняемых природных территориях, указанным приказом вносились изменения в лесохозяйственный регламент Макаровского лесничества, который был утвержден приказом Министерства лесного хозяйства Республики Башкортостан от 17 апреля 2019 года № 953-ОД, в редакции приказа от 26 мая 2020 года № 603-ОД. При этом, поскольку на момент утверждения Лесохозяйственного регламента Макаровского лесничества на его территории отсутствовали земли отнесенные к особо охраняемым природным территориям, судебной коллегией установлено, что оспариваемый лесохозяйственный регламент утвержден уполномоченным органом.

Как установлено судебной коллегий, порядок внесения изменений в лесохозяйственные регламенты лесничеств установлен Приказом от 27 февраля 2017 года № 72, пунктом 18 которого предусмотрено, что внесение изменений в лесохозяйственные регламенты осуществляется в порядке, установленном пунктами 9-17 Состава лесохозяйственных регламентов, порядка их разработки, сроков их действия и порядка внесения в них изменений.

При этом, пунктом 10 названного Приказа разработка лесохозяйственных регламентов обеспечивается органами государственной власти и органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81-84 Лесного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, внесение изменений в лесохозяйственные регламенты осуществляется органами государственной власти, полномочия которых определены в статьях 81-84 ЛК РФ, а не частью 3 статьи 87 ЛК РФ.

Как установлено судебной коллегией, статьями 81-83 ЛК РФ полномочия по утверждению лесохозяйственных регламентов переданы субъектам Российской Федерации, внесение изменений в лесохозяйственные регламенты, утвержденные субъектами Российской Федерации в соответствии с пунктами 18,10 Приказа от 27 февраля 2017 года № 72 осуществляется также в соответствии с названными нормами права, изложенными в статьях 81-83 ЛК РФ.

Поскольку лесохозяйственный регламент Макаровского лесничества был утвержден уполномоченным органом на основании приказа от 17 апреля 2019 года № 953-ОД, при его утверждения отсутствовали особенности, предусмотренные частью 3 статьи 87 ЛК РФ, постольку и внесение в него изменений, в соответствии с пунктами 18, 10 Приказа от 27 февраля 2017 года № 72 должны производиться в порядке, предусмотренном статьями 81-83 ЛК РФ, то есть в данном случае Министерство лесного хозяйства Республики Башкортостан является уполномоченным органом на принятие решений о внесении изменений в ранее принятый им нормативный правовой акт, лесохозяйственный регламент Макаровского лесничества, вне зависимости от того, что на территории данного лесничества после утверждения лесохозяйственного регламента стали располагаться особо охраняемые природные территории, в том числе еще и в связи с тем, что в данном случае (принятие Министерством лесного хозяйства Республики Башкортостан приказа от 1 декабря 2020 года № 1387-ОД) осуществляется не утверждение лесохозяйственного регламента лесничества, на территории которого расположены особо охраняемые природные территории, а вносятся изменения в ранее утвержденный лесохозяйственный регламент, на момент принятия которого такие территории в нем отсутствовали.

Судебная коллегия не может согласиться с утверждениями административных истцов о том, что оспариваемый приказ от 26 мая 2020 года № 603-ОД принят с нарушением порядка опубликования и без проведения мероприятий по его государственной регистрации.

Подпунктом «г» пункта 2 части 8 статьи 213 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу.

В пунктах 30, 31, 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее – постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50) указано, что выясняя вопрос о соблюдении правил введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, необходимо проверять, соблюден ли порядок его государственной регистрации (если государственная регистрация данного акта предусмотрена законодательством), опубликования и вступления в силу.

При этом следует учитывать, что включение нормативных правовых актов в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации выполняет учетную функцию, не является государственной регистрацией и условием их вступления в силу. Следовательно, несоблюдение требований о включении акта в указанный регистр не может служить основанием для признания акта недействующим.

Проверяя соблюдение требований к государственной регистрации нормативного правового акта, следует выяснять, имеется ли решение о государственной регистрации данного нормативного правового акта и принято ли оно уполномоченным на то органом в установленном порядке.

Следует иметь в виду, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

Давая толкование приведенным нормам процессуального права и разъяснениям по их применению, судебная коллегия приходит к выводу, что проверяя, соблюден ли порядок ведения в действие нормативного правового акта необходимо проверить, в том числе, соблюдена ли процедура государственной регистрации нормативного правового акта, порядок его опубликования. Суд должен установить, требуется ли государственная регистрация оспариваемого нормативного правового акта в силу действующего законодательства, а в случае, если государственная регистрация требуется, установить имеется ли решение уполномоченного органа о государственной регистрации оспариваемого нормативного правового акта.

В соответствии с пунктом 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В Республике Башкортостан действует Закон Республики Башкортостан № 42-з от 12 августа 1996 года «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан» (далее – Закон Республики Башкортостан от 12 августа 1996 года № 42-з).

Статьей 13 Закона Республики Башкортостан от 12 августа 1996 года № 42-з (здесь и далее – в редакции, действующей на момент издания приказа от 26 мая 2020 года № 603-ОД) предусмотрено, что министерства Республики Башкортостан на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Башкортостан, федеральных законов, законов Республики Башкортостан, иных нормативных правовых актов Российской Федерации и Республики Башкортостан издают нормативные правовые акты в пределах своих полномочий. Министерства, государственные комитеты и ведомства Республики Башкортостан издают нормативные правовые акты в форме приказов, а в случаях, предусмотренных законодательством, - в форме постановлений.

Издаваемые министерствами, государственными комитетами и ведомствами Республики Башкортостан акты иных наименований (концепции, положения, регламенты, административные регламенты, порядки, правила, методики, инструкции, перечни и акты иной формы) утверждаются приказами, а в случаях, предусмотренных законодательством, - постановлениями.

Из смысла приведенной нормы права судебной коллегией установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт издан Министерством лесного хозяйства Республики Башкортостан в установленной форме, а именно – в форме приказа, утвердившего лесохозяйственный регламент Макаровского лесничества.

Статьей 30 Закона Республики Башкортостан от 12 августа 1996 года № 42-з предусмотрено, что законы Республики Башкортостан, постановления Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, указы Главы Республики Башкортостан, постановления Правительства Республики Башкортостан, а также нормативные правовые акты министерств, государственных комитетов и ведомств Республики Башкортостан, распространяющие свое действие на не подведомственные им предприятия, учреждения, организации, а также на граждан и их объединения, подлежат официальному опубликованию (кроме нормативных правовых актов, содержащих государственную или иную охраняемую федеральным законом <данные изъяты>), и вступают в силу при условии их публикации (размещения) в официальных изданиях Республики Башкортостан, в том числе сетевых изданиях Республики Башкортостан.

Нормативные правовые акты органов исполнительной власти Республики Башкортостан, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, также подлежат опубликованию (размещению) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).

Статьей 32 Закона Республики Башкортостан от 12 августа 1996 года № 42-з предусмотрено, что днем официального опубликования нормативного правового акта Республики Башкортостан считается день первой публикации (размещения) его полного текста в официальных изданиях, в том числе сетевых.

Официальным опубликованием нормативных правовых актов республиканских органов исполнительной власти считается первая публикация их полного текста в газете "Республика Башкортостан" или первое размещение (опубликование) на "Официальном Интернет-портале правовой информации Республики Башкортостан" (www.npa.bashkortostan.ru), в соответствии с Постановлением Кабинета Министров Республики Башкортостан от 1 июня 1998 г. № 111.

Материалами дела подтверждается, что Приказ от 26 мая 2020 года № 603-ОД и утвержденный им лесохозяйственный регламент был опубликован на официальном сайте Министерства лесного хозяйства Республики Башкортостан – https:\\forest/ bashkortostan.ru|documents\active\288784 28 мая 2020 года.

В газете «Республика Башкортостан» или на официальном Интернет-портале правовой информации Республики Башкортостан опубликован не был.

Между тем, установленные судом первой инстанции и судебной коллегией указанные обстоятельства, не свидетельствуют о нарушении порядка опубликования оспоренного нормативного правового акта, не свидетельствуют о нарушении порядка его принятия, по следующим основаниям.

В соответствии с пунктами 13, 15 Приказа от 27 февраля 2017 года № 72 предусмотрено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления организуют ознакомление заинтересованных лиц с проектом лесохозяйственного регламента, в том числе размещают его на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - официальный сайт) на срок не менее 30 дней со дня размещения на официальном сайте, указав информацию о сроках ознакомления, адресе электронной почты или почтовом адресе для направления замечаний и предложений, а также другие сопроводительные документы при наличии.

В предложениях заинтересованных лиц излагается суть и краткое обоснование предложений, а также могут прикладываться в электронном виде либо на бумажных носителях обосновывающие материалы, в том числе схемы и графические материалы, отображающие предложения заинтересованных лиц. Представленные материалы возврату не подлежат.

По истечении указанного срока с учетом поступивших предложений и замечаний в течение 30 дней орган государственной власти или орган местного самоуправления организует доработку проекта лесохозяйственного регламента и его утверждение.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления в 3-х дневный срок со дня утверждения лесохозяйственного регламента или внесенных в него изменений размещают их на своем официальном сайте.

Утвержденный лесохозяйственный регламент размещается на официальном сайте на весь срок действия лесохозяйственного регламента с указанием даты утверждения. В случае внесения изменений в лесохозяйственный регламент на официальном сайте размещается актуальная версия лесохозяйственного регламента с внесенными изменениями, а также информация о внесенных изменениях с указанием даты внесения изменений.

Как установлено судебной коллегией сначала проект, а затем и Приказ от 26 мая 2020 года № 603-ОД и утвержденный им Лесохозяйственный регламент Макаровского лесничества были опубликованы для ознакомления заинтересованных лиц на официальном сайте Министерства лесного хозяйства Республики Башкортостан.

Факт ознакомления административных истцов с оспоренным ими нормативным правовым актом подтверждается фактом предоставления ими в качестве приложения к административному иску Лесохозяйственного регламента Макаровского лесничества, о чем прямо указано в приложении к административному исковому заявлению (л.д. 11-12, 16-73 т.1), так же ими представлен в печатном виде сам оспариваемый нормативный правовой акт.

В пункте 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 указано, что суды, проверяя соблюдение порядка опубликования нормативного правового акта, должны учитывать, что в случае если законодательством Российской Федерации предусмотрено обязательное опубликование нормативного правового акта и в средстве массовой информации (в нескольких средствах массовой информации), и на "Официальном интернет-портале правовой информации", официальным опубликованием акта следует признавать его первое размещение в одном из предусмотренных мест опубликования.

Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

Судебной коллегией установлено, что административные истцы, чьи права и свободы затрагивает Приказ от 26 мая 2020 года № 603-ОД, ознакомились с содержанием оспариваемого нормативного акта, представили его в суд, то есть установлено, что была достигнута цель официального опубликования оспоренного нормативного правового акта, в связи с чем, судебная коллегия приходит к выводу, что сам факт его опубликования не в том печатном издании, который указан в постановлении Кабинета Министров Республики Башкортостан от 1 июня 2019 года № 111, а также факт доведения оспоренного нормативного акта до сведения населения и административных истцов в частности, в ином порядке, а именно, порядке, предусмотренном пунктами 13 и 15 Приказа от 27 февраля 2017 года № 72, свидетельствует о том, что порядок опубликования оспоренного нормативного правового акта в данном случае нарушен не был.

Доводы апелляционной жалобы и апелляционного представления о том, что нарушением порядка принятия Приказа от 26 мая 2020 года № 603-ОД является факт отсутствия государственной регистрации данного приказа и утвержденного им лесохозяйственного регламента судебной коллегией во внимание не принимаются, отклоняются, по следующим основаниям.

Действительно, статьей 37 Закона Республики Башкортостан от 12 августа 1996 года № 42-з нормативные правовые акты министерств, государственных комитетов и ведомств Республики Башкортостан вступают в силу после прохождения ими государственной регистрации в уполномоченном республиканском органе исполнительной власти в области ведения регистров правовых актов и последующего опубликования.

В преамбуле Постановления Кабинета Министров Республики Башкортостан от 1 июня 1998 года № 111 указано, что во исполнение Закона Республики Башкортостан «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан», в целях дальнейшего совершенствования работы по подготовке нормативных правовых актов республиканских органов исполнительной власти и их государственной регистрации Кабинет Министров Республики Башкортостан утвердил Правила подготовки нормативных правовых актов республиканских органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

Так, пунктом 10 названных Правил предусмотрено, что государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную <данные изъяты>, или сведения конфиденциального характера.

То есть в соответствии с законодательством Республики Башкортостан нормативные правовые акты органов исполнительной власти Республики Башкортостан, к которым относится Министерство лесного хозяйства Республики Башкортостан, затрагивающие права и свободы граждан, подлежат государственной регистрации.

Между тем, данные нормы законодательства субъекта Российской Федерации для проверки соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта (то есть правила о государственной регистрации), в данном случае применены быть не могут, по следующим основаниям.

В соответствии с подпунктом «к» пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, лесное законодательство относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В пункте 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 указано, что при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие данный порядок, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы.

В пункте 4 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» указано, что при рассмотрении дел судам надлежит учитывать, что если подлежащий применению закон либо иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации противоречит федеральному закону, принятому по вопросам, находящимся в ведении Российской Федерации либо в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, то, исходя из положений ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации, суд должен принять решение в соответствии с федеральным законом.

Частью 7 статьи 87 ЛК РФ предусмотрено, что состав лесохозяйственных регламентов, порядок их разработки, сроки их действия и порядок внесения в них изменений устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. В соответствии с пунктом 5.2.128 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, которое утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 года № 1219, уполномоченным органом исполнительной власти который устанавливает состав лесных регламентов, порядок их разработки, сроки действия и порядок внесения в них изменений является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации издан приказ от 27 февраля 2017 года № 72 «Об утверждении состава лесохозяйственных регламентов, порядка их разработки, сроков их действия и порядка внесения в них изменений», в котором как и в Лесном Кодексе Российской Федерации отсутствуют нормы, предписывающие необходимость прохождения процедуры государственной регистрации приказов, утверждающих лесохозяйственные регламенты, а также приказов, которые вносят изменения в лесохозяйственный регламент.

Основываясь на приведенных нормах Конституции Российской Федерации, разъяснений по ее применению, нормах Лесного Кодекса Российской Федерации, судебная коллегия приходит к выводу, что законодатель субъекта Российской Федерации не наделен полномочиями по изменению порядка разработки лесохозяйственных регламентов и внесения в них изменений, в том числе по принятию решений в части обязательного прохождения процедуры государственной регистрации приказов, утверждающих лесохозяйственные регламенты.

В связи с этим, судебная коллегия применяет при рассмотрении данного дела нормы Лесного кодекса Российской Федерации, Приказа от 27 февраля 2017 года № 72, в которых отсутствует предписание об обязательной государственной регистрации приказов, утверждающих лесохозяйственные регламенты, имеющих большую юридическую силу, и регулирующих спорные правоотношения о составе, порядке разработки, сроках действия, внесения изменений в лесохозяйственные регламенты, и не применяет статью 37 Закона Республики Башкортостан от 12 августа 1996 года № 42-з, а также пункт 10 Постановления Кабинета Министров Республики Башкортостан от 1 июня 1998 года № 111, так как они не регулируют правоотношения о составе, порядке разработки, сроках действия, внесения изменений в лесохозяйственные регламенты.

Доводы апелляционной жалобы о неверном применении судом первой инстанции подпункта 3 пункта 13.1 Разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, которые утверждены Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 23 апреля 2020 года№ 105, заслуживают внимания, но не свидетельствуют о наличии оснований для отмены принятого судом первой инстанции решения (далее – Приказ от 23 апреля 2020 года № 105), так как Приказ от 23 апреля 2020 года № 105 действительно не подлежал применению при рассмотрении указанного административного дела, так как он разъясняет правила подготовки нормативных правовых актов и порядок их регистрации федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, структура которых утверждена Указом Президента Российской Федерации «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 21 января 2020 года № 21, в которую Министерство лесного хозяйства Республики Башкортостан не входит, являясь органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В связи с этим Приказ от 23 апреля 2020 года № 105, в котором содержатся разъяснения о порядке государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, на иные органы исполнительной власти, в том числе, субъекта Российской Федерации, применяться не может.

Иные доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе и апелляционном представлении аналогичны позиции административных истцов, прокурора в суде первой инстанции, получившей надлежащую правовую оценку в обжалуемом решении, выводов суда первой инстанции не опровергают и не содержат оснований для отмены судебного решения.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции,

определила:

решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 25 ноября 2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО2 <данные изъяты>, ФИО3 <данные изъяты>, ФИО4 <данные изъяты>, ФИО5 <данные изъяты>, ФИО6 <данные изъяты>, ФИО7 <данные изъяты>, ФИО8 <данные изъяты>, ФИО9 <данные изъяты>, ФИО10 <данные изъяты>, ФИО11 <данные изъяты>, ФИО12 <данные изъяты>, ФИО13 <данные изъяты>, ФИО14 <данные изъяты>, ФИО1 <данные изъяты>, ФИО16 <данные изъяты>, ФИО17 <данные изъяты>, ФИО18 <данные изъяты>, ФИО19 <данные изъяты>, ФИО1 <данные изъяты>, ФИО21 <данные изъяты>, ФИО22 <данные изъяты>, ФИО23 <данные изъяты>, ФИО24 <данные изъяты>, ФИО25 <данные изъяты>, апелляционное представление прокурора Сафина И.Ф., принимавшего участие в деле – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) по правилам, установленным главой 35 КАС РФ, через Верховный Суд Республики Башкортостан.

Мотивированное апелляционное определение составлено – 23 марта 2022 года.

Председательствующий

Судьи