Гражданский кодекс часть 1

административное дело по апелляционной жалобе Главы города Твери Огонькова Алексея Валентиновича на решение Центрального районного суда г. Твери от 13 февраля 2019 года, которым постановлено:

«В удовлетворении заявленных требований Главы города Твери о признании незаконным и отмене предостережения о недопустимости нарушения закона от 05 сентября 2018 года, выданного прокуратурой Центрального района г. Твери – отказать».

Судебная коллегия

установила:

Глава города Твери Огоньков А.В. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным и отмене предостережения прокуратуры Центрального района г. Твери о недопустимости нарушения закона от 5 сентября 2018 года.

В обоснование иска указано, что 5 сентября 2018 года прокуратурой Центрального района города Твери Главе города Твери Огонькову А.В. вручено предостережение о недопустимости нарушения требований действующего жилищно-коммунального законодательства в организации в границах городского округа теплоснабжения населения. Орган местного самоуправления обязан разработать перечень мероприятий только в случае, если теплоснабжающие организации или теплосетевые организации не исполняют своих обязательств, либо отказываются их исполнять. В городе Твери ситуация, при которой отопительный период 2018-2019 годов не может быть начат, не наступила. Отопительный сезон в городе Твери начат на основании постановления администрации города Твери от 27 сентября 2018 года № 1141 «О пуске отопления в городе Твери» с 3 октября 2018. Администрацией города Твери и Главой города Твери полномочия, предусмотренные законом по организации теплоснабжения, реализованы полностью. Все возложенные на органы местного самоуправления в сфере теплоснабжения обязанности выполнены.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены прокуратура Тверской области, ООО «Тверская генерация».

В судебном заседании представитель административного истца Главы города Твери Снурницын А.Е. поддержал административное исковое заявление в полном объеме.

В судебном заседании представитель административного ответчика прокуратуры Центрального района г. Твери Байдин Э.Э., представляющий также интересы прокуратуры Тверской области, возражал против удовлетворения административного искового заявления.

В судебном заседании представитель ООО «Тверская генерация» Синицын В.В. возражал против заявленных требований в связи с не наступлением правовых последствий.

Судом постановлено приведенное выше решение.

В апелляционной жалобе Главы города Твери Огонькова А.В. ставится вопрос об отмене решения суда, как незаконного и необоснованного, приводятся доводы, аналогичные доводам административного иска, указывается, что содержание предостережения фактически указывает на недостатки в организации работы ООО «Тверская генерация» и не учитывает реализуемые полномочия Главы города Твери и возглавляемой им администрации города Твери.

Прокурором Центрального района г. Твери представлены возражения на апелляционную жалобу Главы города Твери.

Представитель Главы города Твери Огонькова А.В. Снурницын А.Е. в судебном заседании апелляционной инстанции поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме.

В судебном заседании апелляционной инстанции прокурор Артемьев Д.Е. возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, ссылаясь на необоснованность ее доводов.

Иные участвующие в деле лица в судебное заседание не явились, будучи извещены своевременно и надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, о причинах неявки суду не сообщили, об отложении судебного разбирательства не ходатайствовали.

В соответствии с положениями части 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав участвующих в деле лиц, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда и признает решение суда постановленным в соответствии с нормами материального и процессуального права.

Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Решение прокурора, внесённое им в рамках осуществления прокурорского надзора за исполнением законов, подлежит оспариванию в порядке, определённом главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В силу пункта 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд удовлетворяет заявленные требования о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными полностью или в части, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и возлагает на административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Исходя из положений частей 9, 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, на административного истца возложена обязанность доказывания нарушения его прав, свобод и законных интересов; на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие), - доказывания соответствия содержания оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции руководствовался положениями Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» и пришел к выводу об отсутствии предусмотренных законом оснований для признания незаконными оспариваемого решения.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.

В силу положений части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет, в числе прочего, надзор за исполнением законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

В соответствии с частью 1 статьи 21 Закона о прокуратуре предметом надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

На основании статьи 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органы прокуратуры в своей деятельности должны обеспечить защиту прав, свобод человека и гражданина, при выявлении нарушений их прав прокурор обязан принять меры реагирования с целью их устранения.

Согласно части 2 статьи 21 Закона о прокуратуре при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

В соответствии с разъяснениями Конституционного Суда Российской Федерации в Постановлении от 17 февраля 2015 года № 2-П, применимыми не только к некоммерческим организациям, возложение Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» на органы прокуратуры публичных функций, которые связаны с осуществлением от имени Российской Федерации - независимо от иных государственных органов - надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, всеми поименованными в данном Федеральном законе субъектами права, обусловлено, как указывал Конституционный Суд Российской Федерации, целями обеспечения верховенства закона, единства правового пространства, укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, что соотносится с положениями статей 2, 4 (часть 2), 15 (части 1 и 2) и 18 Конституции Российской Федерации; при этом на органы прокуратуры распространяется требование Конституции Российской Федерации о соблюдении прав и свобод человека и гражданина, а реализация прокурором его полномочий не должна приводить к подмене функций других органов публичной власти (постановления от 18 февраля 2000 года № 3-П и от 11 апреля 2000 года № 6-П, Определение от 24 февраля 2005 года № 84-О).

По смыслу приведенных положений Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, осуществляемая прокуратурой Российской Федерации функция надзора за исполнением законов является самостоятельной (обособленной) формой реализации контрольной функции государства, в рамках которой обеспечивается - путем своевременного и оперативного реагирования органов прокуратуры на ставшие известными факты нарушения субъектами права законов различной отраслевой принадлежности - неукоснительное соблюдение Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории России, в том числе теми государственными органами, на которые возложены функции специального (ведомственного) государственного контроля (надзора).

Несмотря на то, что суды не уполномочены проверять целесообразность решений органов прокуратуры, которые действуют в рамках предоставленных им законом дискреционных полномочий, необходимость обеспечения баланса частных и публичных интересов при осуществлении прокурорского надзора как сферы властной деятельности государства предполагает возможность проверки законности соответствующих решений, принимаемых в ходе мероприятий прокурорского надзора, о проведении прокурорских проверок, представлении документов и материалов и т.д.

В соответствии с пунктами 4, 4.1 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится организация в границах городского округа теплоснабжения, горячего снабжения населения и осуществление в ценовых зонах теплоснабжения муниципального контроля за выполнением единой теплоснабжающей организацией мероприятий по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов теплоснабжения, необходимых для развития, повышения надежности и энергетической эффективности системы снабжения и определенных для нее в схеме теплоснабжения в пределах полномочий, установленных Федеральным законом «О теплоснабжении».

Согласно статье 8 Устава города Твери к вопросам местного значения г. Твери отнесены организация в границах города Твери электро-,тепло-,газо-и водоснабжения населения, а также осуществление в ценовых зонах теплоснабжения муниципального контроля за выполнением единой теплоснабжающей организацией мероприятий по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов теплоснабжения, необходимых для развития, повышения надежности и энергетической эффективности системы теплоснабжения и определенных для нее в схеме теплоснабжения в пределах полномочий, установленных Федеральным законом 27 июля 2010 года № 190-ФЗ «О теплоснабжении».

В силу части 1 статьи 6 Федерального закона «О теплоснабжении» к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, городских округов по организации теплоснабжения на соответствующих территориях относится организация обеспечения надежного теплоснабжения потребителей, в том числе принятие мер по организации обеспечения теплоснабжения потребителей в случае неисполнения теплоснабжающими организациями или теплосетевыми организациями своих обязательств либо отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что прокуратурой Центрального района г. Твери была организована проверка исполнения закона администрацией г. Твери, организациями коммунального комплекса при подготовке к отопительному периоду на основании сведений о многочисленных сверхнормативных отключениях водоснабжения, нарушении сроков проведения ремонтных работ и угрозе срыва отопительного сезона.

Прокуратурой Центрального района г. Твери 5 сентября 2018 года вынесено предостережение о недопустимости нарушения закона, согласно которому Глава города Твери Огоньков А.В. предостережен о недопустимости нарушения требований действующего жилищно-коммунального законодательства в сфере организации в границах городского округа теплоснабжения населения, и предупрежден, что в случае нарушения закона он может быть привлечен к установленной законом административной ответственности, в том числе по ст. 7.23 КоАП РФ и (или) гражданско-правовой, а также предусмотренной Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 ответственности в зависимости от наступивших последствий.

В силу положений части 1 статьи 6 Федерального закона № 2201-1 требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

В соответствии с пунктом 2 статьи 22 Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 года № 2202-1 прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

В силу части 1 статьи 25.1 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке (часть 2 статьи 25.1 Федерального закона).

Статьями 22, 25.1 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» регламентировано, что предостережение о недопустимости нарушения закона является документом прокурорского реагирования, мерой профилактического воздействия.

Предостережение, являющееся одной из мер прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, принимаемое на основании результатов проведенных проверок, в том числе по заявлениям и обращениям граждан, информациям контролирующих органов и иным конкретным заявлениям, содержащим достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, влечет для лица, в адрес которого оно объявлено, определенные правовые последствия в случае его неисполнения.

Указанием Генерального прокуратура Российской Федерации от 6 июля 1999 года № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» определены условия вынесения предостережения, которое может применяться только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов.

Основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемых законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность.

Пунктами 1.1, 1.2 Указания Генпрокуратуры Российской Федерации от 6 июля 1999 г. № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» предусмотрено, что предостережение о недопустимости нарушения закона должно применяться только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Предостережение может быть обжаловано вышестоящему прокурору или в суд.

Предостережение о недопустимости нарушения закона само по себе негативных юридических последствий для лица, которому оно объявлено, не влечет. Если лицо, которому ранее было объявлено предостережение, совершит в дальнейшем правонарушение, о недопустимости которого оно предостерегалось, то правовые последствия для него породят иные меры прокурорского реагирования, принятые в связи с последним нарушением законности, либо привлечение его к предусмотренной законом ответственности за их совершение, а не данное предостережение.

В соответствии с Определением Конституционного Суда РФ от 23 октября 2014 года № 2344-0 предостережение имеет превентивный (предупредительный, профилактический) характер, а его целью является предупреждение правонарушений.

Суд правильно указал в решении, что поскольку предостережение имеет превентивный характер, а его целью является предупреждение правонарушений, доводы административного истца о том, что на Главу города Твери незаконно возложена какая-либо обязанность либо ограничены его полномочия, не обоснованы и не подтверждены материалами дела.

Суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что, направляя предостережение Главе города Твери, прокурор действовал в рамках предоставленных ему полномочий, права и свободы Главы города Твери не нарушены, на истца не возложена какая-либо обязанность, не созданы препятствия в реализации его прав и свобод.

Отсутствие конкретных требований (мероприятий) в предостережении обусловлено требованиями невмешательства в хозяйственную и должностную деятельность субъекта, оставляет ему свободу в реализации своих полномочий и не порождает правовой неопределенности в необходимости соблюдения закона.

Оспариваемое предостережение вынесено первым заместителем прокурора Центрального района г. Твери и вручено Главе администрации г. Твери в день отобрания у него объяснений, для получения которого последний приглашался заранее письмом от 30 августа 2018 года № 17-4-2018.

Судебная коллегия, оценив представленные в материалах дела доказательства, соглашается с выводом суда первой инстанции, что предостережение объявлено первым заместителем прокурора Центрального района г. Твери на основании объяснений данных Главой города г. Твери и неоднократных прокурорских проверок. Первый заместитель Центрального района г. Твери действовал в рамках своих полномочий, предоставленных ему нормами Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

В соответствии со статьей 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, содержание которой следует рассматривать в контексте с положениями части 3 статьи 123 Конституции Российской Федерации и статьи 6 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, закрепляющих принцип состязательности административного судопроизводства и принцип равноправия сторон, лица, участвующие в деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений, если иной порядок распределения обязанностей доказывания по административным делам не предусмотрен настоящим Кодексом, а также подтверждать иные факты, на которые административный истец, прокурор, органы, организации и граждане ссылаются как на основания своих требований.

Вопреки принципу диспозитивности и положениям статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, административным истцом не представлены доказательства, свидетельствующие о том, что оспариваемыми решениями нарушены права и свободы, созданы препятствия к осуществлению ею своих прав и свобод, на него незаконно возложена какая-либо обязанность.

С выводами суда судебная коллегия соглашается, поскольку надзорным органом осуществлены действия в рамках его дискреционных полномочий и в соответствии с требованиями федерального законодательства.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, судом первой инстанции в соответствие со статьей 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оценены доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в административном деле доказательств, оценены относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимосвязь доказательств в их совокупности, оснований для переоценки доказательств не имеется.

С учетом изложенного, разрешая настоящий спор, суд первой инстанции правильно определил характер правоотношений сторон и нормы закона, которые их регулируют, определил обстоятельства, имеющие значение для дела, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, постановил решение в соответствии с нормами материального и процессуального законодательства и обоснованно отказал в удовлетворении заявленных административных исковых требований.

Доводы апелляционной жалобы повторяют позицию административного истца в суде первой инстанции, являлись предметом рассмотрения суда первой инстанции и получили надлежащую правовую оценку. Основания для иной оценки и иного применения норм материального и процессуального права у суда апелляционной инстанции в данном случае отсутствуют.

Апелляционная жалоба не содержит обоснованных доводов о допущенных судом нарушениях норм материального и процессуального права, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, являющихся основанием для отмены или изменения решения суда, которые судебной коллегией также не установлены, в связи с чем решение суда следует признать законным и обоснованным.

Проверив законность и обоснованность обжалуемого решения, судебная коллегия признает, что суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении административного иска Главы города Твери.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Центрального районного суда г. Твери от 13 февраля 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Главы города Твери Огонькова Алексея Валентиновича – без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи