Дело № 2а-1369/2020
№ 88а-1866/2021
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
город Владивосток 3 марта 2021 года
Мотивированное кассационное определение изготовлено 15.03.2021
Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе
председательствующего Зайцевой О.А.
судей Кудриной Я.Г., Римского ЯА.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу ФГБУ «Якутское управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» на решение Центрального районного суда г.Хабаровска от 3 марта 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 17 июля 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению ФГБУ «Якутское управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Дальневосточному федеральному округу, Рябову Олегу Борисовичу о признании предписания незаконным.
Заслушав доклад судьи Кудриной Я.Г., объяснения представителя ФГБУ «Якутское управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» - Понедзельской Н.С., поддержавшей доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции
установила:
ФГБУ «Якутское управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» (далее – ФГБУ «Якутское УГМС») обратилось в Центральный районный суд г.Хабаровска с административным исковым заявлением, просило признать незаконным и отменить предписание Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Дальневосточному федеральному округу (далее – УГАН НОТБ ДФО Ространснадзора) об устранении нарушений (воздушного) законодательства Российской Федерации № от 20 сентября 2019 года.
В обоснование заявленных требований административный истец указал, что УГАН НОТБ ДФО Ространснадзора была проведена плановая выездная проверка в отношении авиационного метеорологического центра ФГБУ «Якутское УГМС» в период с 17 по 20 сентября 2019 года, по результатам которой составлен акт № и вынесено предписание №. Административный истец считает проведенную проверку и вынесенное предписание незаконными. ФГБУ «Якутское УГМС» не является транспортной организацией и субъектом надзора Ространснадзора, проверка подведомственной организации не согласована с Росгидрометом. ФГБУ «Якутское УГМС» не руководствуется в своей деятельности Воздушным кодексом РФ, а учитывает его только в гражданско-правовых отношениях с авиационными пользователями. Предписанием зафиксированы 4 нарушения воздушного законодательства, в том числе 2 позиции по гражданско-правовым договорам с авиакомпаниями, что является прямым вмешательством надзорного органа в хозяйственную деятельность юридического лица. Пунктом 4 предписания установлены заведомо невыполнимые требования.
Определением суда от 3 февраля 2020 года к участию в деле в качестве административного соответчика привлечен Рябов О.Б.
Решением Центрального районного суда г.Хабаровска от 3 марта 2020 года административные исковые требования ФГБУ «Якутское УГМС» удовлетворены частично: признан незаконным пункт 4 предписания УГАН НОТБ ДФО Ространснадзора от 20 сентября 2019 года №. В остальной части в удовлетворении административного иска отказано.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 17 июля 2020 года решение Центрального районного суда г.Хабаровска от 3 марта 2020 года отменено в части удовлетворения административных исковых требований о признании незаконным пункта 4 предписания УГАН НОТБ ДФО Ространснадзора об устранении нарушений (воздушного) законодательства Российской Федерации № от 20 сентября 2019 года, в указанной части принято новое решение. В удовлетворении требований ФГБУ «Якутское УГМС» к УГАН НОТБ ДФО Ространснадзора, Рябову О.Б. о признании предписания незаконным отказано. В остальной части решение суда оставлено без изменения.
В обоснование своей позиции административный истец указал на отсутствие норм, устанавливающих, что деятельность в области гидрометеорологии является составной частью аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства. ФГБУ «Якутское УГМС» не является субъектом контроля (надзора) Ространснадзора. Деятельность АМЦ Якутск не представляет угрозу безопасности воздушного пространства. Метеорологические наблюдения в воздушном пространстве производятся и передаются с борта воздушного судна его экипажем диспетчеру, а далее диспетчер должен передать сведения метеорологическому органу. До настоящего времени не установлено ни одного пункта передачи экипажами воздушных судов их регулярных метеонаблюдений.
Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 3 февраля 2021 года кассационная жалоба ФГБУ «Якутское УГМС» передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание представитель УГАН НОТБ ДФО Ространснадзора, Рябов О.Б. не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 КАС РФ судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения представителя ФГБУ «Якутское УГМС» - Понедзельской Н.С., изучив письменные возражения Рябова О.Б., УГАН НОТБ ДФО Ространснадзора, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.
Частями 2 и 3 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. Суд кассационной инстанции не вправе исследовать и приобщать к материалам дела новые доказательства, устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были опровергнуты судом первой и апелляционной инстанции.
В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Перечень основания для снятия сотрудника с учета для получения единовременной выплаты не предусматривает в качестве основания выезд бывшего сотрудника органов внутренних дел на место жительства в другое муниципальное образование, однако указанное не означает, что в подобном случае лицо, состоящее на учете, не должно быть снято с него при наличии правовых оснований.
Таких оснований для пересмотра обжалуемых судебных постановлений в кассационном порядке по результатам изучения доводов кассационной жалобы и административного дела не усматривается.
В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
В силу статьи 11 Воздушного кодекса РФ использование воздушного пространства представляет собой деятельность, в процессе которой осуществляются перемещение в воздушном пространстве различных материальных объектов (воздушных судов, ракет и других объектов), а также другая деятельность (строительство высотных сооружений, деятельность, в процессе которой происходят электромагнитные и другие излучения, выброс в атмосферу веществ, ухудшающих видимость, проведение взрывных работ и тому подобное), которая может представлять угрозу безопасности воздушного движения.
Пользователями воздушного пространства являются граждане и юридические лица, наделенные в установленном порядке правом на осуществление деятельности по использованию воздушного пространства.
Согласно пункту 1 статьи 14 Воздушного кодекса РФ организация использования воздушного пространства предусматривает обеспечение безопасного, экономичного и регулярного воздушного движения, а также другой деятельности по использованию воздушного пространства.
В соответствии с пунктами 1-4 статьи 28 Воздушного кодекса РФ целью государственного надзора в области гражданской авиации является обеспечение безопасности полетов воздушных судов, авиационной безопасности и качества выполняемых в гражданской авиации работ и оказываемых услуг.
Государственный надзор в области гражданской авиации осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти при осуществлении им федерального государственного транспортного надзора (далее - орган государственного надзора) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
К отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора в области гражданской авиации, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения федерального закона с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных пунктами 4 - 8 настоящей статьи.
Предметом проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности в области гражданской авиации требований международных договоров Российской Федерации, воздушного законодательства Российской Федерации (далее - обязательные требования).
Аэронавигационное обслуживание полетов воздушных судов (организация и обслуживание воздушного движения, обеспечение авиационной электросвязи, предоставление аэронавигационной и метеорологической информации, поиск и спасание), а также радио- и светотехническое, инженерно-авиационное, аэродромное, аварийно-спасательное и другое обеспечение полетов воздушных судов осуществляется на единообразных условиях с взиманием платы, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации (пункт 1 статьи 69 Воздушного кодекса РФ).
Правила и условия аэронавигационного обслуживания, а также обеспечения полетов воздушных судов устанавливаются федеральными авиационными правилами (пункт 2 статьи 69 Воздушного кодекса РФ).
Приказом Минтранса России от 3 марта 2014 года N 60 утверждены Федеральные авиационных правил "Предоставление метеорологической информации для обеспечения полетов воздушных судов", устанавливающие требования к метеорологической информации, предоставляемой для обеспечения полетов воздушных судов, аэронавигационного обслуживания полетов воздушных судов, правила и условия ее предоставления и являющиеся обязательными для исполнения физическими, юридическими лицами, осуществляющими наблюдения за метеорологическими параметрами, их обработку, предоставление метеорологической информации для обеспечения полетов воздушных судов (далее - метеорологический орган), физическими, юридическими лицами, предоставляющими метеорологическую информацию для обеспечения полетов воздушных судов (далее - провайдер метеорологической информации).
Согласно пункту 7 Федеральных авиационных правил метеорологическая информация для обеспечения полетов воздушных судов предоставляется в соответствии с организованной системой качества, которая включает правила, процессы и ресурсы, необходимые для осуществления руководства качеством метеорологической информации, предоставляемой пользователям метеорологической информации.
В силу пункта 39 Федеральных авиационных правил с борта воздушного судна проводятся и передаются через органы ОВД органам метеорологического слежения, АМЦ, АМСГ следующие виды наблюдений: регулярные наблюдения на этапах набора высоты и полета по маршруту; специальные и другие нерегулярные наблюдения на любом этапе полета.
Регулярные наблюдения, передаваемые с борта воздушного судна посредством речевой связи, проводятся на этапе полета по маршруту в установленных пунктах через каждый час полета или по запросу органом ОВД (пункт 40).
В соответствии с пунктом 69 Федеральных авиационных правил аэродромный метеорологический орган предоставляет метеорологическую информацию по заявке эксплуатанта или командира воздушного судна, содержащую: время вылета по расписанию; аэродром назначения; запасные аэродромы; эшелон полета; указание на правила полетов - правила визуальных полетов (далее - ПВП) или правила полетов по приборам (далее - ППП).
Согласно пункту 1 Положения о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, утвержденного постановлением Правительства РФ от 23 июля 2004 года N 372, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды, государственному надзору за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы.
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды осуществляет метеорологическое обслуживание гражданской и экспериментальной авиации (пункт 5.4.16 Положения).
Как усматривается из материалов дела и установлено судами, ФГБУ «Якутское УГМС» входит в структуру Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.
В соответствии с пунктом 1.1 Устава ФГБУ «Якутское УГМС» является унитарной некоммерческой организацией, созданной для выполнения работ, оказания услуг в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды на территории Республики Саха (Якутия) и прилегающих к ней акваториях моря Лаптевых и Восточно-Сибирского моря, а также выполнения отдельных функций, установленных настоящим Уставом.
Полномочия и функции учредителя Учреждения от имени Российской Федерации осуществляет Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.
Предметом и основными целями деятельности Учреждения в соответствии с законодательством Российской Федерации является выполнение работ, оказание услуг в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий Росгидромета, обеспечение потребностей государства, юридических и физических лиц в гидрометеорологической, гелиогеофизической информации, а также в информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, в том числе экстренной информацией на территории Республики Саха (Якутия) и прилегающих к ней акваториях моря Лаптевых и Восточно-Сибирского моря (пункт 3.1 Устава).
На основании распоряжения и.о. начальника УГАН НОТБ ДФО Ространснадзора от 28 августа 2019 года № проведена плановая выездная проверка в отношении авиационного метеорологического центра ФГБУ «Якутское УГМС», по результатам которой составлен акт проверки от 20 сентября 2019 года № и выдано предписание об устранении нарушений (воздушного) законодательства Российской Федерации от 20 сентября 2019 года №.
В ходе проведения проверки выявлены нарушения обязательных требований:
1. В п.1.8.3 Положения об авиационном метеорологическом центре Якутск (АМЦ Якутск), утвержденном 24 июля 2012 года начальником ФГБУ «Якутское УГМС», отсутствует ссылка на выполнение требований Воздушного кодекса РФ, Федеральных авиационных правил «Предоставление метеорологической информации для обеспечения полетов воздушных судов», утвержденных приказом министерства транспорта Российской Федерации от 3 марта 2014 № 60.
Срок исполнения предписания по пунктам 1-3 – до 3 февраля 2020 года, по пункту 4 – до 1 декабря 2020 года.
Не согласившись с указанным предписанием, ФГБУ «Якутское УГМС» обратилось в суд с настоящим административным иском.
Оценив представленные сторонами доказательства в соответствии со статьёй 84 КАС РФ, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Воздушного кодекса РФ, Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Федеральных авиационных правил "Предоставление метеорологической информации для обеспечения полетов воздушных судов", утвержденных приказом Минтранса России от 3 марта 2014 года N 60, пришел к выводу о том, что основным видом деятельности ФГБУ «Якутское УГМС» является «деятельность в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга состояния окружающей среды, ее загрязнения». АМЦ входит в перечень обособленных подразделений юридического лица, который составляет систему стационарных и подвижных пунктов наблюдения за гидрометеорологическими процессами, состоянием окружающей среды, ее загрязнением, в том числе возникновением опасных природных (гидрометеорологических) явлений. При таких обстоятельствах ФГБУ «Якутское УГМС» является надлежащим субъектом проверки и субъектом надзора. В сводном плане проведения проверок субъектов предпринимательства на 2019 года, размещенном на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети «Интернет», указано учреждение ФГБУ «Якутское УГМС» с местом нахождения в Республике Саха (Якутия), <адрес> с формой проведения проверки документарная и выездная. Согласно акту проверки от 20 сентября 2019 года проверка проведена по адресу <адрес>. Сведений о том, что проверка проведена в отношении иных лиц, материалы дела и проверки не содержат, соответственно, в рассматриваемом случае не имеется оснований для вывода о том, что при проведении проверки допущено грубое нарушение названного Закона. Проверка проведена в соответствии с действующим законодательством, в рамках осуществления функций федерального государственного контроля (надзора) в сфере гражданской авиации. Осуществляя деятельность в сфере аэронавигационного обслуживания, административный истец является субъектом, на которого распространяются положения Воздушного кодекса РФ. Отсутствие в заявках эксплуатанта позиций: аэродром назначения; эшелон полета; указание на правила полетов-правила визуальных полетов (ПВП) или правила полетов по приборам (ППП); положений по предоставлению метеорологической информации по заявке эксплуатанта или командира воздушного судна, нарушает пункт 62 Федеральных авиационных правил "Предоставление метеорологической информации для обеспечения полетов воздушных судов", соответственно, является обязательным к устранению.
Вместе с тем, суд первой инстанции посчитал незаконным пункт 4 предписания, поскольку пункты 39, 40 Федеральных авиационных правил, нарушение которых вменяется административному истцу, содержат разъясняющий, а не императивный характер, следовательно, не могут вменяться как нарушения в вину ФГБУ «Якутский УГМС». Отсутствие установленных пунктов по маршруту следования воздушного суда на территории Саха (Якутия), по мнению суда, не является основанием для возложения на ФГБУ «Якутское УГМС» обязанности по организации данных пунктов при условии, что пункты 39, 40 Федеральных авиационных правил регулируют этапы передачи информации с борта воздушного суда в периоды, установленные пунктом 40.
Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции о том, что пункты 1-3 предписания являются законными и обоснованными, однако посчитал ошибочными, основанными на неверном толковании положений действующего законодательства выводы о незаконности пункта 4 предписания.
Как установлено судом апелляционной инстанции, Федеральные авиационные правила "Предоставление метеорологической информации для обеспечения полетов воздушных судов" обязательны для исполнения физическими, юридическими лицами, осуществляющими наблюдения за метеорологическими параметрами, их обработку, предоставление метеорологической информации для обеспечения полетов воздушных судов, физическими, юридическими лицами, предоставляющими метеорологическую информацию для обеспечения полетов воздушных судов, в связи с чем выводы суда о рекомендательном, а не обязательном для исполнения характере пунктов 39, 40 Правил являются неверными. ФГБУ «Якутское УГМС» является поставщиком услуг для предприятий сферы транспорта и единственным в регионе полномочным органом в России по предоставлению метеорологической информации, которая входит в аэронавигационное обслуживание экипажей воздушных судов гражданской авиации - пользователей воздушного пространства Российской Федерации, согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 08.03.1997 № 4940-р. Документы таблиц маршрутов полетов с пунктами обязательных донесений, как того требуют п.39 и 40 Правил, не содержат, а содержат таблицу метеорологических наблюдений и сводок, что не равнозначно установленным требованиям установления пунктов метеонаблюдений экипажей воздушных судов на регулярной основе на этапах набора высоты и полета по маршруту, как того требуют обязательные предписания законодательства.
Судебная коллегия Девятого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы судов первой и апелляционной инстанций правильными, мотивированными, основанными на законе.
Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств с учётом всех доводов и возражений участвующих в деле лиц, а окончательные выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, в связи с чем, у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для отмены либо изменения принятых по делу судебных актов, предусмотренные статьёй 328 КАС РФ.
Несогласие ФГБУ «Якутское УГМС» с оценкой судебными инстанциями доказательств и установленными обстоятельствами не может служить основанием для пересмотра судебных постановлений в кассационном порядке, поскольку в соответствии с частью 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 329-331 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции
определила:
решение Центрального районного суда г.Хабаровска от 3 марта 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 17 июля 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу ФГБУ «Якутское УГМС» - без удовлетворения.
Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения по административному делу в законную силу.
Председательствующий
Судьи