Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев материалы кассационной жалобы администрации города Сочи на решение Центрального районного суда города Сочи от 4 марта 2019 года (судья Круглов Н.А.) и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 30 мая 2019 года (судьи Якубовская Е.В., Пегушин В.Г., Онохов Ю.В.) по административному исковому заявлению ФИО1 к администрации города Сочи о признании незаконным решения и возложении обязанности утвердить схему расположения земельного участка, заслушав доклад судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции Харитонова А.С., объяснения административного истца ФИО1, полагающего, что обжалуемые судебные акты не подлежат отмене, Четвертый кассационный суд общей юрисдикции,

установил:

ФИО1 (далее – административный истец) обратился в Центральный районный суд города Сочи с административным исковым заявлением о признании незаконным решения департамента архитектуры, градостроительства и благоустройства администрации города Сочи от 10 января 2019 года № об отказе в предоставлении муниципальной услуги по вопросу заключения соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в муниципальной собственности и земельных участков, находящихся в частной собственности и возложении обязанности на департамент архитектуры, градостроительства и благоустройства администрации города Сочи (далее – департамент) утвердить схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории для садоводства <адрес>, выполненного в целях образования земельного участка площадью 758 кв. м, расположенного по адресу: <адрес> путем перераспределения земель, находящихся в государственной собственности, в границах кадастрового квартала <данные изъяты> (97 кв. м) и земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> (661 кв. м), находящегося в частной собственности заявителя.

Решением Центрального районного суда города Сочи от 4 марта 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 30 мая 2019 года, административное исковое заявление удовлетворено.

Не согласившись с данными судебными актами, администрация города Сочи (далее – заявитель, административный ответчик) обратилась в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемые судебные акты отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Кассационная жалоба мотивирована тем, что образование земельного участка в садоводческом товариществе происходит исключительно на основании проекта планировки территории. В материалы дела не представлены доказательства утвержденной документации по планировке территории <данные изъяты> Суд дал ненадлежащую оценку доводу заявителя в части невозможности образования земельного участка, в связи с тем что такое образование происходит за счет земель общего пользования. Административным истцом допущены грубые нарушения при подготовке схем расположения земельного участка на кадастровом плане территории, что в свою очередь является самостоятельным основанием к отказу в предоставлении муниципальной услуги.

В судебном заседании административный истец просил судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) Четвертый кассационный суд общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле.

Изучив материалы дела, оценив доводы кассационной жалобы, кассационный суд общей юрисдикции пришел к выводу о том, что кассационная жалоба подлежит удовлетворению.

В силу части 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера были допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Согласно пункту 3 части 9 статьи 226 КАС РФ, если иное не предусмотрено названным Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих в том числе основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами, а также соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

В данном случае из письма департамента от 10 января 2019 года следует, что одним из поводов для отказа в удовлетворении заявления административного истца о перераспределении земельного участка послужило нахождение земельного участка по адресу расположения садового товарищества, поэтому, как указал департамент, соглашение о перераспределении может быть заключено в силу пункта 3 статьи 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) только на основании проекта межевания территории, разработка которого осуществляется некоммерческой организацией, созданной гражданами, для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства.

Суд кассационной инстанции полагает, что, признавая данный отказ незаконным, суды первой и апелляционной инстанций не учли следующее.

Действительно, согласно пункту 2 статьи 11.3 ЗК РФ образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, допускается в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории при отсутствии утвержденного проекта межевания территории с учетом положений, предусмотренных пунктом 3 названной статьи. В частности, исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории осуществляется образование земельных участков из земельного участка, предоставленного некоммерческой организации, созданной гражданами, для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства либо для ведения дачного хозяйства иным юридическим лицам (подпункт 2 пункта 3 статьи 11.3 ЗК РФ).

Вместе с тем в соответствии с пунктом 1 статьи 11.2, пунктами 1 и 3 статьи 11.7 ЗК РФ земельные участки могут быть образованы путем перераспределения нескольких смежных земельных участков. Перераспределение земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой и с земельными участками, находящимися в частной собственности, осуществляется в случаях и в порядке, которые предусмотрены главой V.4 названного Кодекса.

Таким образом, нормы главы V.4 ЗК РФ (статьи 39.27 – 39.29 ЗК РФ) являются специальными по отношению к положениям статьи 11.3 ЗК РФ и подлежат применению в рассматриваемом деле.

Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется в соответствии с утвержденным проектом межевания территории либо при отсутствии такого проекта в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка (пункт 3 статьи 39.28 ЗК РФ).

Решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков должно быть обоснованным и содержать указание на все основания отказа (пункт 10 статьи 39.29 ЗК РФ).

Пунктами 9 и 14 статьи 39.29 ЗК РФ предусмотрен перечень оснований для принятия уполномоченным органом решения об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков.

Основания для отказа в заключении соглашения о перераспределении земельных участков также содержатся в пункте 31 постановления администрации города Сочи от 24 сентября 2015 года № 2753 «Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги «Заключение соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности» (далее – административный регламент).

При разрешении настоящего дела суды не дали оценку тому, соответствует ли основание для отказа, изложенное в письме департамента от 10 января 2019 года, нормам пункта 9 статьи 39.29 ЗК РФ и не установили наличие либо отсутствие оснований, предусмотренных пунктом 9 статьи 39.29 ЗК РФ для отказа в заключении соглашения о перераспределении земельных участков. Суды не выяснили, предоставлялся ли садовому товариществу земельный участок, за счет перераспределения которого административный истец планировал увеличить принадлежащий ему земельный участок. Соответствующие доказательства не были запрошены судом у административного ответчика, либо у садового товарищества. С учетом доводов административного ответчика о нахождении земельного участка по адресу расположения садового товарищества суду также надлежало вынести на обсуждение вопрос о возможности привлечения к участию в деле в качестве заинтересованного лица садового товарищества. Между тем позицию садоводческого товарищества по вопросу распоряжения земельным участком, находящимся в <данные изъяты> суд не проверил.

Отказывая в перераспределении земельного участка, департамент также указал, что заявление о перераспределении земельных участков подано в случае, не предусмотренном пунктом 12 административного регламента.

Согласно подпункту 1 пункта 9 статьи 39.29 ЗК РФ одним из оснований для принятия уполномоченным органом решения об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков является подача заявления о перераспределении земельных участков в случаях, не предусмотренных пунктом 1 статьи 39.28 Кодекса. Аналогичное основание предусмотрено в пункте 31 административного регламента.

Условия, которые должны быть соблюдены при перераспределении земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, определены статьей 39.28 ЗК РФ.

Согласно пункту 1 указанной статьи перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, допускается в следующих случаях: перераспределение таких земель и (или) земельных участков в границах застроенной территории, в отношении которой заключен договор о развитии застроенной территории, осуществляется в целях приведения границ земельных участков в соответствие с утвержденным проектом межевания территории (подпункт 1); перераспределение таких земель и (или) земельных участков в целях приведения границ земельных участков в соответствие с утвержденным проектом межевания территории для исключения вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы при условии, что площадь земельных участков, находящихся в частной собственности, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков (подпункт 2); перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства, дачного хозяйства, индивидуального жилищного строительства, при условии, что площадь земельных участков, находящихся в собственности граждан, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков (подпункт 3); земельные участки образуются для размещения объектов капитального строительства, предусмотренных статьей 49 данного Кодекса, в том числе в целях изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Основания для перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, также содержатся в пункте 12 административного регламента.

Таким образом, право собственников земельных участков на их перераспределение не является безусловным, реализуется в соответствии с требованиями земельного законодательства и в установленных им случаях.

Требования к содержанию заявления о перераспределении земельных участков, а также к перечню документов, которые должен приложить заявитель к своему заявлению содержатся в пунктах 19 и 20 административного регламента.

Между тем кассационный суд установил, что в материалах дела отсутствует заявление административного истца о перераспределении земельного участка, оформленное в соответствии с требованиями пункта 19 административного регламента с обоснованием образования земельного участка. Суд не проверил соблюдение административным истцом условий перераспределения земель, в связи с чем вывод суда о незаконности принятого департаментом решения является преждевременным.

Кроме того, отказывая в перераспределении земельного участка, департамент указал, что предложенное схемой образование земельного участка площадью 758 кв. м предусматривается за счет земель, которые являются территорией общего пользования, расположенной вдоль проезда общего пользования, и может быть использовано как коридор для существующих инженерных сетей, так и для прокладки на перспективу, для обустройства зеленых зон вдоль дорог или расширения существующего проезда, в рамках реализации различных муниципальных программ. Схема расположения земельного участка разработана с нарушением предусмотренных статьей 11.9 ЗК РФ требований к образуемым земельным участкам.

Отклоняя доводы административного ответчика, суды указали, что земли общего пользования <данные изъяты>» не поставлены на кадастровый учет и определить их местоположение невозможно. Все земельные участки, которые администрация планирует использовать в дальнейшем, зарезервированы, в отношении перераспределяемого земельного участка такой информации нет.

Согласно пунктам 1 и 2 части 4 статьи 180 КАС РФ в мотивировочной части решения суда должны быть указаны обстоятельства административного дела, установленные судом, а также доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах.

Однако в материалах административного дела не содержатся доказательства, подтверждающие указанные выводы судов о том, что перераспределяемый земельный участок не является местом общего пользования. Единственным доказательством, представленным в материалы дела административным истцом в обоснование его требований, является незаверенная светокопия схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории.

В соответствии со статьей 9 КАС РФ законность и справедливость при рассмотрении и разрешении судами административных дел обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий, а также получением гражданами и организациями судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод.

Доказывание по административным делам осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 названного Кодекса). Указанный принцип выражается, в частности, в принятии предусмотренных КАС РФ мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения дела (часть 1 статьи 63, части 8, 12 статьи 226, часть 1 статьи 306 данного Кодекса).

Приведенные законоположения, содержащие требования к судебному решению, направлены на обеспечение принятия судом законного и обоснованного решения и являются процессуальными гарантиями права на судебную защиту.

Между тем из материалов дела следует, что выводы судов обеих инстанций, изложенные в судебных актах, не основаны на материалах дела. Правом на истребование доказательств в целях проверки доводов и возражений лиц, участвующих в деле, суды не воспользовались.

Апелляционной инстанцией, оставившей решение суда без изменения, не дана надлежащая оценка указанным недостаткам решения суда, что ставит под сомнение законность апелляционного определения по настоящему делу.

В нарушение требований действующего процессуального законодательства суды не исследовали в полной мере все обстоятельства, имеющие существенное значение для рассмотрения данного административного дела. Тогда как с учетом доводов административного ответчика о том, что образование земельного участка площадью 758 кв. м предусматривается за счет земель, которые являются территорией общего пользования суду также надлежало проверить возможность нарушения спорным перераспределением земельных участков прав и законных интерес смежных землепользователей.

Оспариваемыми судебными актами суды также обязали департамент утвердить схему земельного участка на кадастровом плане территории для садоводства по <адрес>, выполненного в целях образования земельного участка площадью 758 кв. м.

В соответствии с частью 1 статьи 11.3 ЗК РФ образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется, в частности в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, предусмотренной статьей 11.10 названного Кодекса.

Частью 3 статьи 11.10 ЗК РФ предусмотрено, что подготовка схемы расположения земельного участка обеспечивается исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, предусмотренными статьей 39.2 названого Кодекса, если иное не предусмотрено указанной статьей.

Таким образом, устанавливая решением границы земельного участка, суд фактически подменяет собой уполномоченный орган, при этом вопрос о соблюдении истцом обязательного досудебного порядка урегулирования спора судом не исследован.

В связи с допущенными судом первой и апелляционной инстанций нарушений норм материального и процессуального права, повлиявшими на исход административного дела, принятые по делу судебные акты первой и апелляционной инстанций нельзя признать законными, они подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении административного дела суду следует проверить законность оспариваемого решения, исходя из содержащихся в нем оснований для отказа в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, с учетом приведенного толкования норм материального права и процессуального права и разрешить данный спор в соответствии с установленными по делу обстоятельствами и требованиями действующего законодательства.

При проверке судом кассационной инстанции состоявшихся по делу судебных актов на предмет наличия безусловных оснований для отмены судебных актов суд установил следующее.

Как видно из материалов дела, административным истцом заявлены требования о признании незаконным отказа департамента архитектуры, градостроительства и благоустройства администрации города Сочи, который не был привлечен к участию в деле.

В соответствии со статьей 125 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности, указанные в пункте 1 данной статьи, органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Согласно статье 24 Устава муниципального образования город-курорт Сочи (далее – Устав), утвержденного решением Городского Собрания Сочи от 29 июля 2010 года № 92, структуру органов местного самоуправления города Сочи составляют: Городское Собрание Сочи, глава города Сочи, администрация города Сочи, Контрольно-счетная палата города-курорта Сочи. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в Устав.

Статьей 38 Устава предусмотрено, что администрация города Сочи – исполнительно-распорядительный орган города Сочи, наделенный Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами Краснодарского края. Администрация обладает правами юридического лица, которой руководит глава города Сочи на принципах единоначалия. Структура администрации утверждается Городским Собранием Сочи по представлению главы города Сочи. Структуру администрации составляют глава города Сочи, два первых заместителя главы города Сочи, заместители главы города Сочи, а также отраслевые (функциональные) и территориальные органы администрации.

Полномочия администрации в сфере регулирования земельных отношений и недропользования и в области градостроительной деятельности, транспорта и связи определены в статьях 40 и 41 Устава.

Суд установил, что из положения о департаменте, утвержденного постановлением главы города Сочи от 01 сентября 2014 года № 33-ок следует, что департамент является отраслевым (функциональным) органом администрации, осуществляющим функции в области градостроительной и архитектурной деятельности, а также деятельности в области размещения и эксплуатации рекламных конструкций и деятельности по размещению заказов на производство и распространение социальной рекламы на территории муниципального образования город-курорт Сочи. В части 2 статьи 27 Устава установлено, что на сессиях Городского Собрания Сочи решаются вопросы об утверждении отраслевых (функциональных) и территориальных органах администрации, обладающих правами юридического лица. Положение о юридических лицах утверждается решением Городского Собрания Сочи, а положение о департаменте утверждено администрацией. Следовательно, департамент не является самостоятельным юридическим лицом, а является лишь отраслевым (структурным) органом администрации.

Поскольку департамент не является самостоятельным юридическим лицом, а является лишь отраслевым (структурным) органом администрации, то суд кассационной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований полагать, что состоявшиеся по делу судебные акты были приняты о правах и обязанностях лица, не привлеченного к участию в административном деле.

На основании изложенного Четвертый кассационный суд общей юрисдикции, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определил:

решение Центрального районного суда города Сочи от 4 марта 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 30 мая 2019 года отменить.

Направить административное дело на новое рассмотрение в Центральный районный суд города Сочи.

Председательствующий А.С. Харитонов

Судьи А.Е. Иванов

Н.В. Усенко