Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу департамента сельского хозяйства и продовольствия Чукотского автономного округа на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Суда Чукотского автономного округа от 12 августа 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению департамента сельского хозяйства и продовольствия Чукотского автономного округа к прокуратуре Чукотского автономного округа, прокурору Чукотского автономного округа Прохорову К.С., старшему помощнику прокурора Чукотского автономного округа Билыку М.В. о признании представления незаконным.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А., выслушав возражения на доводы кассационной жалобы прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Нишоновой Ф.А., судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

у с т а н о в и л а:

решением Анадырского городского суда Чукотского автономного округа от 22 апреля 2021 года были удовлетворены административные исковые требования департамента сельского хозяйства и продовольствия Чукотского автономного округа (далее – Департамент) к прокуратуре Чукотского автономного округа, прокурору Чукотского автономного округа и старшему помощнику прокурора Чукотского автономного округа Билыку М.В.: признано незаконным представление исполняющего обязанности прокурора Чукотского автономного округа от 18 января 2021 года № 7-8/273/2021 об устранении нарушений законов в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов; на прокуратуру Чукотского автономного округа возложена обязанность отменить указанное представление.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Суда Чукотского автономного округа от 12 августа 2021 года решение Анадырского городского суда Чукотского автономного округа от 22 апреля 2021 года отменено, по делу принято новое решение, которым в удовлетворении административных исковых требований Департамента было отказано.

9 марта 2022 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба административного истца, поданная 10 февраля 2022 года через Анадырский городской суд Чукотского автономного округа, в которой ставится вопрос об отмене апелляционного определения в связи с несоответствием выводов суда апелляционной инстанции обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального права.

Помимо прокурора, представители иных участвующих в деле лиц, которые были извещены о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Таких оснований для отмены или изменения апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Суда Чукотского автономного округа от 12 августа 2021 года по результатам рассмотрения кассационной жалобы с административным делом судебной коллегией по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не установлено.

Согласно части 1 статьи 218 и части 2 статьи 227 КАС РФ для признания решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, незаконным необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие такого решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также наличие нарушения прав, свобод и законных интересов заявителя, поскольку административное исковое заявление об оспаривании решений, действий (бездействия) может быть удовлетворено лишь с целью восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца с указанием на способ устранения допущенных нарушений.

В силу пункта 1 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-1) органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки (пункт 2 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1).

В соответствии с пунктом 3 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона со стороны органов и должностных лиц, указанных в пункте 1 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1, вправе внести им представление об устранении нарушений закона.

Частью 1 статьи 24 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 предусмотрено, что представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Как следует из материалов настоящего административного дела, 18 января 2021 года исполняющим обязанности прокурора Чукотского автономного округа Максименко В.В. начальнику Департамента Давидюку С.Н. по результатам проведённой проверки соблюдения законов в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, о порядке рассмотрения обращений граждан внесено представление об устранении нарушений действующего законодательства № 7-8/273/2021.

В данном представлении прокурор ссылался на длительное нерассмотрение Департаментом поступивших к нему обращений граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц с предложениями о формировании границ новых рыболовных участков. Так, соответствующие предложения МУ СХП «Возрождение» от ДД.ММ.ГГГГ, ФИО9 от ДД.ММ.ГГГГ, индивидуального предпринимателя ФИО10 от ДД.ММ.ГГГГ, МУП СХП «Беринговское» от ДД.ММ.ГГГГ, ТСОКМНЧ «Успех» от ДД.ММ.ГГГГ, ООО «ЧукотВостокРыба» от ДД.ММ.ГГГГ, ТСОКМНЧ «ЧАЙЛЭДУОЛ» (Рассвет) от ДД.ММ.ГГГГ, ФИО11 от ДД.ММ.ГГГГ, индивидуального предпринимателя ФИО12 от ДД.ММ.ГГГГ, ООО «Чукотрыбком» от 15, 25 и ДД.ММ.ГГГГ, ООО «Ильпырь» от 21 сентября и ДД.ММ.ГГГГ, индивидуального предпринимателя ФИО13 от ДД.ММ.ГГГГ, ОО «Ассоциация рыбохозяйственных предприятий Анадыря и Анадырского муниципального района» от ДД.ММ.ГГГГ были рассмотрены на заседании комиссии по определению границ рыболовных участков (далее – Комиссия) только ДД.ММ.ГГГГ.

По мнению прокурора, такое длительное непринятие решений по поступившим в Департамент предложениям стало возможным вследствие неисполнения должностными лицами органа государственной власти Чукотского автономного округа требований Федерального закона от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее Федеральный закон от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ), Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ), Правил определения границ рыболовных участков, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июня 2018 года № 681 (далее – Правила), Закона Чукотского автономного округа от 5 марта 2019 года № 29-ОЗ «О регулировании отдельных вопросов в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов в Чукотском автономном округе», а также отсутствия надлежащего контроля со стороны руководства Департамента.

Кроме того, в данном представлении прокурор указал на имеющуюся неполноту правового регулирования порядка деятельности Комиссии, сформированной на основании приказа Департамента от 30 ноября 2020 года № 259-од, по следующим вопросам: сроков информирования членов Комиссии о месте, дате и времени проведения заседаний, направления в их адрес материалов к заседаниям после получения Департаментом предложений о формировании границ рыболовных участков; регламентации работы Комиссии по анализу и оценке поступающих предложений, принятия решений об отклонении (отказе) в удовлетворении поступающих предложений; порядка и сроков информирования заявителей о принятом Комиссией решении.

В резолютивной части представления от 18 января 2021 года № 7-8/273/2021 содержались требования: безотлагательно рассмотреть данное представление, принять конкретные меры к устранению выявленных нарушений и недопущению их впредь (обеспечить рассмотрение поступающих предложений граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц о формировании границ рыболовных участков в соответствии с требованиями федерального законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан); устранить имеющиеся пробелы нормативного регулирования, выявленные в приказе Департамента от 30 ноября 2020 года № 259-од; рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, допустивших выявленные нарушения; представление рассмотреть с участием представителя прокуратуры округа, для чего предварительно проинформировать прокурора о времени и месте его рассмотрения; о результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить прокурору округа в письменной форме в месячный срок.

Считая указанное выше представление прокурора незаконным и необоснованным, Департамент обратился в суд с административным исковым заявлением.

Частью 1 статьи 12 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ предусмотрено, что по общему правилу письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения.

Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо по результатам рассмотрения обращения гражданина даёт письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов (пункт 4 части 1 статьи 10 указанного Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ).

В силу положений частей 1, 2, 3 статьи 18 Федерального закона от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ рыболовный участок представляет собой водный объект или его часть; рыболовный участок выделяется для осуществления рыболовства в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также для организации любительского рыболовства; для осуществления промышленного рыболовства рыболовный участок выделяется во внутренних водах Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации; для добычи (вылова) анадромных видов рыб, предусмотренной статьёй 29.1 Федерального закона от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ, рыболовный участок выделяется во внутренних водах Российской Федерации и в территориальном море Российской Федерации; границы рыболовных участков определяются в соответствии с требованиями Водного кодекса Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Из содержания пункта 3 Правил следует, что определение границ рыболовных участков осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации с учётом предложений граждан, общественных объединений, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов), муниципальных образований, заключения научной организации, осуществляющей деятельность в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, находящейся в ведении Федерального агентства по рыболовству.

В целях определения границ рыболовных участков органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации формируется комиссия по определению границ рыболовных участков (пункт 4 Правил).

Согласно пункту 5 Правил порядок деятельности комиссии определяется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Подпунктом «а» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 (далее – Методика), предусмотрено, что коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются, в том числе, широта дискреционных полномочий, то есть отсутствие или неопределённость сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц).

Пунктом 2.2 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 17 сентября 2007 года № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» (далее – приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 17 сентября 2007 года № 144) прокуроры ориентированы на активное использование в нормотворческой работе материалов прокурорского надзора, осуществление мониторинга федерального и регионального законодательства, выявление потребности в правовом регулировании общественных отношений, в рамках предоставленных полномочий прокуроры ориентированы на принятие мер к устранению пробелов и коллизий правового регулирования.

Удовлетворяя заявленные административные исковые требования, Анадырский городской суд Чукотского автономного округа пришёл к выводу, что действующее законодательство не возлагает на органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязанность принять решение по поступившим предложениям о формировании рыболовных (рыбопромысловых) участков в конкретные сроки, тогда как положения Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ, устанавливающие 30-дневный срок рассмотрения обращений граждан, поступивших в государственный орган, в данном случае не применимы. Суд первой инстанции также указал в решении, что прокурор необоснованно ссылался в представлении на пробелы в правовом регулировании порядка деятельности Комиссии, сформированной на основании приказа Департамента от 30 ноября 2020 года № 259-од, и императивно требует от начальника Департамента привлечь к дисциплинарной ответственности должностных лиц, допустивших нарушение закона.

Отменяя решение Анадырского городского суда Чукотского автономного округа и принимая по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных административных требований, судебная коллегия по административным делам Суда Чукотского автономного округа, проанализировав положения Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1, Федерального закона от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ, Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ, Правил, Методики, приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 17 сентября 2007 года № 144, пришёл к выводу, что у исполняющего обязанности прокурора Чукотского автономного округа имелись предусмотренные законом полномочия и основания для внесения обжалуемого представления в адрес начальника Департамента. Суд апелляционной инстанции указал в апелляционном определении, что отсутствие в Федеральном законе от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ и Правилах конкретных сроков рассмотрения предложений граждан, общественных объединений, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц по определению границ рыболовных участков, не свидетельствует о том, что орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации вправе не рассматривать такие предложения в течение длительного периода времени. В данном случае для поступивших предложений граждан и общественных организаций прямо, а для иных организаций – по аналогии, должны применяться сроки рассмотрения обращений, установленные частью 1 статьи 12 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ. Прокурор, учитывая положения Методики, а также приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 17 сентября 2007 года № 144, был вправе в представлении обратить внимание Департамента на то, что изданный им приказ от 30 ноября 2020 года № 259-о не содержит необходимой регламентации условий, оснований и сроков принятия Комиссией решений по поступившим предложениям по определению границ рыболовных участков. Кроме того, суд апелляционной инстанции посчитал ошибочным вывод суда первой инстанции о том, что сформулированное в представлении требование прокурора «рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, допустивших выявленные нарушения» каким-либо образом нарушает право работодателя самостоятельно определить применять меры дисциплинарной ответственности к сотрудникам Департамента или нет.

Выводы суда апелляционной инстанций, положенные в основу обжалуемого апелляционного определения, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции признаёт верными, основанными на правильном применении норм материального права и надлежащей оценке имеющихся в деле доказательств.

В данном случае, выявив ходе проведённой проверки факты длительного нерассмотрения предложений заявителей по определению границ рыболовных участков, установив пробелы в правовом регулировании вопросов, связанных с деятельностью Комиссии, исполняющий обязанности прокурора Чукотского автономного округа был вправе, руководствуясь статьями 21, 22 и 24 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1, внести обжалуемое представление начальнику Департамента, потребовав по результатам его рассмотрения принять меры по устранению выявленных нарушений действующего законодательства и недопущению их впредь.

Согласно правовым позициям, изложенным Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 24 февраля 2005 года № 84-О, само по себе представление прокурора силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 органы и должностные лица устранить допущенные нарушения, прежде всего, в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путём специальных процедур – вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путём обращения в суд.

Доводы кассационной жалобы не опровергают верных выводов судов о законности обжалуемого представления, по существу они направлены на переоценку установленных судом апелляционной инстанции фактических обстоятельств дела, а также основаны на неверном толковании норм материального права, в связи с чем эти доводы не могут являться предусмотренными статьёй 328 КАС РФ основаниями для отмены апелляционного определения в кассационном порядке.

Таким образом, при рассмотрении административного дела судом апелляционной инстанции были верно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели к неправильному разрешению дела, не допущено. Обстоятельства, влекущие отмену апелляционного определения, по делу также не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

о п р е д е л и л а:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Суда Чукотского автономного округа от 12 августа 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу департамента сельского хозяйства и продовольствия Чукотского автономного округа – без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения суда по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи