Кассационное определение № 2А-2870/2021 от 13.07.2022 Пятого кассационного суда общей юрисдикции

г. Пятигорск 13 июля 2022 года

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Нафикова И.А.,

судей Белоусовой Ю.К., Фахретдиновой Р.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города-курорта Кисловодска

на решение Кисловодского городского суда Ставропольского края от 20.12.2021 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 29.03.2022

по административному исковому заявлению прокурора города-курорта Кисловодска в интересах неопределенного круга лиц к администрации города-курорта Кисловодска о признании бездействия незаконными, возложении обязанности устранить допущенные нарушения.

Заинтересованные лица министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края, управление городского хозяйства администрации города-курорта Кисловодска

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Белоусовой Ю.К., пояснения представителя кассатора ФИО1, поддержавшего доводы кассационной жалобы, а также возражения против ее удовлетворения прокурора Отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Калячкиной И.В., судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Минераловодский межрайонный прокурор обратился в суд в порядке статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия администрации города-курорта Кисловодска, выраженное в непринятии мер, направленных на сохранение особо охраняемой природной территории - памятника природы краевого значения «Кольцо гора», возложить на администрацию города-курорта Кисловодска обязанность незамедлительно с момента вступления решения суда в законную силу принять меры, направленные на сохранение особо охраняемой природной территории - памятника природы краевого значения «Кольцо гора», а именно: на постоянной основе обеспечить охрану и уборку территории памятника природы, при наличии постоянных источников образования отходов (торговля, туристическая деятельность), в том числе организованный вывоз отходов, меры по обеспечению режима особой охраны памятника природы, в том числе, путем реализации полномочий по сносу (демонтажу) стихийных незаконных торговых объектов, расположенных на территории указанного памятника природы и в границах его охранной зоны.

Решением Кисловодского городского суда Ставропольского края от 20.12.2021, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 29.03.2022, требования прокурора удовлетворены, признано незаконным бездействие администрации города курорта-Кисловодска, выразившееся в непринятии мер, направленных на сохранение особо охраняемой природной территории - памятника природы краевого значения «Кольцо гора», на администрацию города-курорта Кисловодска возложена обязанность незамедлительно с момента вступления решения суда в законную силу принять меры, направленные на сохранение особо охраняемой природной территории - памятника природы краевого значения «Кольцо гора», а именно: на постоянной основе обеспечить охрану и уборку территории памятника природы, при наличии постоянных источников образования отходов (торговля, туристическая деятельность), в том числе организованный вывоз отходов, меры по обеспечению режима особой охраны памятника природы, в том числе путем реализации полномочий по сносу (демонтажу) стихийных незаконных торговых объектов, расположенных на территории указанного памятника природы и в границах его охранной зоны.

Не согласившись с постановленными судебными актами, администрация города-курорта Кисловодска обжаловала их в Пятый кассационный суд общей юрисдикции, в кассационной жалобе ставит вопрос об их отмене и передаче дела на новое рассмотрение в виду нарушения судами норм материального и процессуального права при их принятии, в частности приводит доводы о том, что исходя из представленных стороной административных ответчиков доказательств признак бездействия с их стороны отсутствует, решение суда первой инстанции не соответствует предъявляемым к нему требованиям, поскольку в нем отсутствуют конкретные указания какие необходимо совершить действия, правовой режим территории не определен.

Кассационная жалоба поступила в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 19.05.2022.

В поданных возражениях прокурор с доводами кассационной жалобы не согласился, полагая обжалуемый судебные решения законными и обоснованными.

В судебное заседание суда кассационной инстанции иные лица, участвующие в деле, не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом в порядке статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ходатайств об отложении рассмотрения дела не заявили, от администрации поступило ходатайство рассматривать кассационную жалобу в их отсутствие. Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Изучив изложенные в кассационной жалобе доводы, материалы дела и принятые по делу судебные акты, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В силу части 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В силу части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии со статьей 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для признания решений, действий (бездействия) незаконными необходимо наличие совокупности двух условий несоответствие оспариваемого решения, действия (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца. При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

Федеральным законом от 14.03.1995 № 33-Ф3 «Об особо охраняемых природных территориях» установлены особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.

Частью 1 статьи 25 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-Ф3 «Об особо охраняемых природных территориях» установлено, что памятники природы - уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 27 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-Ф3 «Об особо охраняемых природных территориях» на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы.

В силу Федерального закона от 03.12.2008 № 244-ФЗ «О передаче земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности и о внесении изменения в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» все земельные участки, находящиеся на границах курортов федерального значения, и не отнесенные к федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации, относятся к собственности муниципальных районов и городских округов.

Являющийся по настоящему делу предметом спора памятник природы «Кольцо-Гора» взят под особую охрану, как памятник природы в соответствии с постановлением бюро Ставропольского краевого комитета КПСС и исполкома краевого Совета Депутатов трудящихся от 15.09.1961 № 676 «О мерах по охране природы в крае».

Решением Исполнительного комитета Ставропольского краевого Совета народных депутатов от 04.01.1978 № 9 «О взятии под особую охрану памятников природы» установлен режим особой охраны памятников природы, запрещающий, в том числе: распашку грунта; уничтожение почвозащитной растительности; добычу строительных материалов; проведение строительных работ, могущих вызвать эрозию почв и разрушение памятников природы.

Граница памятника природы утверждена постановлением Правительства Ставропольского края от 04.02.2015 № 39-п «О границах памятников природы краевого значения «Кольцо гора».

Приказом Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края от 02.04.2015 № 97 утвержден Паспорт памятника природы краевого значения «Кольцо гора». Общая площадь памятника природы Кольцо гора составляет 1,24 га.

Пунктом 19 паспорта памятника природы закреплено, что режим особой охраны памятника природы краевого значения «Кольцо гора» установлен в соответствии с решением исполкома Ставропольского краевого Совета народных депутатов от 04.01.1978 № 9 «О взятии под особую охрану памятников природы», в соответствии с которым на всей территории памятника природы запрещается, в том числе, уничтожение почвозащитной растительности.

Охранное обязательство на памятник природы возложено на администрацию города-курорта Кисловодск и утверждено приказом министерства от 08.07.2020 № 285.

В соответствии со статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности; не допускать загрязнения, истощения, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы; соблюдать при использовании земельных участков требования экологических, санитарных - гигиенических, противопожарных и иных правил; выполнять иные требования, предусмотренные Земельным кодексом, федеральными законами.

Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа, организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения.

Приказом Минприроды России от 05.08.2020 № 564 «Об утверждении особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях населенных пунктов» запрещено в лесах, расположенных на землях населенных пунктов осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и выполняемыми ими полезными функциями.

Все леса на территории Ставропольского края относятся к защитным лесам. Защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

Как установлено судами и следует из материалов дела, во исполнение поручения прокуратуры Ставропольского края прокуратурой города Кисловодска проведена проверка исполнения законодательства об особо охраняемых природных территориях, по результатам которой выявлены нарушения закона, допущенные в отношении памятника природы регионального значения «Кольцо гора».

Прокурорской проверкой установлено, что вдоль грунтовой дороги, на склоне горы, расположен стихийный вещевой рынок. Стоянка и рынок санитарно-гигиенически не обустроены. Активные рекреационные воздействия на природный комплекс в совокупности вызвали дигрессию растительного покрова, захламление территории и частичную утрату привлекательности природного ландшафта. Для восстановления растительного покрова с территории памятника природы должен быть удален рынок, а прилегающая территория отвечать требованиям санитарных норм и правил.

В результате стихийно возникшей торговли рекреационная дигрессия травяного покрова реликтовой степи максимально проявилась на юго-западном склоне памятника, где скапливается основной поток посетителей и ведется торговля. Густота травяного покрытия сократилась с 90% (по наблюдениям 1991 г.) до 60 - 70%. Вдоль стихийных троп природные фитоценозы заместились рудеральными - амброзией полыннолистной, крапивой двудомной, щирицей, лебедой, горцем птичьим, морковью и другими преимущественно однолетними травами. Захламление территории особенно велико на автостоянке, возле кафе, на рынке и в искусственном лесу, примыкающем с запада к автостоянке.

Всего в ходе прокурорской проверки установлено на территории охранной зоны данного памятника природы осуществление торговой детальности самовольно установленных 48 некапитальных торговых павильонов.

По результатам проверки прокурором в адрес администрации 15.04.2021 и 19.05.2021 внесены представления об устранении допускаемых нарушений, в адрес администрации города-курорта Кисловодска неоднократно обращалось и министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края, направлены письма о соблюдении установленного режима особой охраны памятника природы и приведении в соответствие территории памятника природы.

На момент обращения в суд с настоящим административным иском меры по устранению указанных нарушений администрацией города-курорта произведены не были.

В судебное заседание 20.12.2021 административным ответчиком администрацией города-курорта Кисловодска представлен муниципальный контракт № 123 от 25.11.2021 на выполнение работ по сносу самовольных строений в городе курорте- Кисловодске в 2021 году, а также акт от 10.12.2021 о приемке выполненных работ, согласно которому в районе памятника природы «Кольцо-гора» произведена разборка индивидуальных металлических павильонов.

Таким образом судами с достоверностью установленное заявленное прокурором в административном иске бездействие административного ответчика, которое попадает под критерии незаконных, установленных статьей 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Вопреки доводам кассационной жалобы, судом первой инстанции верно установлено, что представление сведений о проведении органом местного самоуправления мероприятий по демонтажу павильонов, в период рассмотрения административного дела после обращения прокурора города Кисловодска в защиту интересов неопределенного круга с настоящим административным иском в суд, в рассматриваемом случае не свидетельствует о наличии оснований для вывода об отсутствии бездействия администрации города-курорта Кисловодска.

Равно как суд первой инстанции правильно удовлетворил требования прокурора и возложил на администрацию исполнение обязанностей, которые в полном объеме направлены не только на устранение допущенного бездействия, но и на восстановление допущенных нарушений и целостности памятника природы, утраченного по вине именно администрации.

Приведенные в кассационной жалобе доводы заявлялись стороной административных ответчиков ранее, являлись предметом рассмотрения судебных инстанций, в том числе апелляционной, мотивированно и справедливо отклонены.

По итогам рассмотрения дела судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции пришла к выводу, что принятые судебные акты являются законными и обоснованными, при их принятии существенных нарушений норм материального и процессуального права, которые могли повлиять на исход дела, допущено не было, выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела, основаны на совокупности представленных и исследованных доказательств по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Судами все юридически значимые обстоятельства установлены, судебные решения соответствуют предъявляемым к ним требованиям, в том числе в части исполнения возложенных на административных ответчиков обязанностей, поскольку из судебных актов и предмета спора усматриваются объекты, объем и характер несовершенных администрацией действий, а доводы жалобы об обратном направлены на формальное признание судебных актов не соответствующими процессуальным нормам. Оснований для отмены или изменения судебных актов, предусмотренных статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Кисловодского городского суда Ставропольского края от 20.12.2021 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 29.03.2022 оставить без изменения, кассационную жалобу администрации города-курорта Кисловодска без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения, может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий И.А. Нафиков

Судьи Ю.К. Белоусова

Р.Ф.Фахретдинова

Мотивированное кассационное определение изготовлено 13.07.2022.