Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску прокурора Кировского района Ставропольского края в интересах муниципального образования Кировский городской округ и неопределенного круга лиц к главе Кировского городского округа Ставропольского края о признании незаконным действий по начислению премий и установлению ежемесячной надбавки к должностному окладу, возложении обязанности отменить распоряжения

по кассационной жалобе главы Кировского городского округа Ставропольского края на решение Кировского районного суда Ставропольского края от 14 июня 2019 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 27 августа 2019 г.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Фахретдиновой Р.Ф., выслушав прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Карасева С.В., возражавшего против доводов кассационной жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

заместитель прокурора Кировского района Ставропольского края обратился в суд с административным иском к главе Кировского городского округа Ставропольского края Лукинову В.Ф., в котором просил признать незаконными действия административного ответчика за период с 1 января 2018 г. по 1 апреля 2019 г. по начислению премий главе Кировского городского округа, а также установлению главе Кировского городского округа Ставропольского края ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые услуги; возложить обязанность отменить распоряжения от 30 января 2018 г. № 4-к, от 26 февраля 2018 г. №5-к, от 23 апреля 2018 г. № 7-к, от 22 мая 2018 г. № 9-к, от 26 июня 2018 г. № 10-к, от 24 августа 2018 г. № 12-к, от 24 сентября 2018 г. №13-к, от 25 октября 2018 г. № 14-к, от 23 ноября 2018 г. №15-к, от 19 декабря 2018 г. № 16-к, от 26 января 2019 г. № 2-к.

В обоснование требований указано, что в результате проведенной прокуратурой проверки законности начисления административным ответчиком премий установлен факт самостоятельного начисления самому себе, как главой органа местного самоуправления, ежемесячной премии в размере 50% от должностного оклада путем издания указанных выше распоряжений. 26 марта 2019 г. прокуратурой принесены соответствующие протесты, а 4 апреля 2019 г. вынесено представление об устранении нарушений закона, в удовлетворении которых главой Кировского городского округа отказано, со ссылкой на пункт 2.3.5 Положения об оплате труда лиц, замещающих муниципальные должности и муниципальных служащих муниципальной службы в органах местного самоуправления Кировского городского округа Ставропольского края от 16 января 2018 г. № 67.

Кроме того, в ходе проверки установлено, что административным ответчиком самостоятельно себе установлена надбавка к должностному окладу за особые условия в наибольшем значении в размере 200%. Однако данная надбавка устанавливается главе органа местного самоуправления распорядительным правовым актом соответствующего органа местного самоуправления, в данном случае, решением Думы Кировского городского округа (пункт 1.3 вышеуказанного Положения). По данному факту 4 апреля 2019 г. прокуратурой внесено представление об устранении нарушений закона, в удовлетворении которого главой Кировского городского округа Ставропольского края отказано.

Решением Кировского районного суда Ставропольского края от 14 июня 2019 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 27 августа 2019 г., административный иск удовлетворен.

В кассационной жалобе главы Кировского городского округа Ставропольского края Лукинова В.Ф., поступившей в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 20 декабря 2019 г., ставится вопрос об отмене судебных актов, как вынесенных с нарушением норм материального и процессуального права.

Иные лица, участвующие в деле о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились.

На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле, в связи с их надлежащим извещением и отсутствием уважительных причин неявки.

Проверив материалы административного дела и обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия пришла к следующему выводу.

В силу части 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

По данному административному делу нарушений, влекущих отмену судебных постановлений в кассационном порядке, допущено не было.

В силу статьи 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

При реализации этих полномочий прокурор вправе проверить исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона.

Положениями части 4 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Право прокурора на обращение в суд с административным иском в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами, регламентировано частью 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Исходя из содержания пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение, действия (бездействие) могут быть признаны незаконными при наличии одновременно двух условий: несоответствия решения, действий (бездействия) закону и нарушения таким решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Как установлено судом, главой Кировского городского круга Ставропольского края, в 2018 г. путем издания распоряжений, самостоятельно начислялась себе ежемесячная премия в размере 50% от должностного оклада, а также самостоятельно установлена себе надбавка к должностному окладу за особые условия в размере 200%.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что административный ответчик не вправе был издавать распоряжения о своем премировании, а также устанавливать себе ежемесячные надбавки к должностному окладу за особые условия, поскольку принятие таких решений в отношении главы органа местного самоуправления, должность которого занимает административный ответчик, относится к компетенции Думы Кировского городского округа Ставропольского края.

Суд апелляционной инстанции согласился с такими выводами суда.

Судебная коллегия находит выводы судов нижестоящих инстанций соответствующими нормам материального и процессуального права.

Согласно абзацу 1 части 3 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок формирования, полномочия, а также подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии со статьей 36 указанного Федерального закона собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Во всех муниципальных образованиях, вне зависимости от их статуса, глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования, что предусмотрено частью 5 статьи 36 названного Федерального закона.

Статьей 135 Трудового кодекса Российской Федерации определено, что заработная плата работнику устанавливается трудовым договором в соответствии с действующими у данного работодателя системами оплаты труда.

Согласно статьи 12 Закона Ставропольского края от 29 декабря 2008 г. № 101-кз «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления» размер денежного содержания и условия оплаты труда депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе, определяется федеральным законодательством и законодательством Ставропольского края.

Оплата труда лиц, замещающих муниципальные должности и муниципальных служащих муниципальной службы в органах местного самоуправления Кировского городского округа Ставропольского края, регулируется, в том числе, Положением об оплате труда лиц, замещающих муниципальные должности и муниципальных служащих муниципальной службы в органах местного самоуправления Кировского городского округа Ставропольского края, утвержденным решением Думы Кировского городского округа Ставропольского края от 16 января 2018 г. № 67.

Согласно пункту 1.3 названного Положения под распорядительным правовым актом соответствующего органа местного самоуправления Кировского городского округа Ставропольского края, применительно к данному Положению, понимается:

- в отношении лиц, замещающих муниципальные должности (главы Кировского городского округа Ставропольского края, председателя Контрольно-счетной палаты и председателя Думы) – решение Думы Кировского городского округа Ставропольского края;

- в отношении муниципальных служащих аппарата администрации Кировского городского округа Ставропольского края и руководителей органов администрации со статусом юридического лица – распоряжение главы Кировского городского округа Ставропольского края;

- в отношении муниципальных служащих органов администрации Кировского городского округа Ставропольского края.

Пунктом 2.3.3. Положения об оплате труда лиц, замещающих муниципальные должности и муниципальных служащих муниципальной службы в органах местного самоуправления Кировского городского округа Ставропольского края предусматривается установление ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия деятельности (для лиц, замещающих муниципальную должность), за особые условия муниципальной службы муниципальной службы (для муниципальных служащих), которая выплачивается или ее выплата прекращается со дня вступления в силу распорядительного правового документа соответствующего органа местного самоуправления городского округа.

В соответствии с пунктом 2.3.5 Положения об оплате труда лиц, замещающих муниципальные должности и муниципальных служащих муниципальной службы в органах местного самоуправления Кировского городского округа Ставропольского края, в целях усиления материальной заинтересованности в своевременном и добросовестном исполнении должностных обязанностей, повышения качества выполняемой работы и уровня ответственности за порученный участок работы лица, замещающим муниципальную должность и муниципальным служащим, может выплачиваться премия. Премия за месяц начисляется на основании распорядительного правового акта руководителя соответствующего органа местного самоуправления городского округа.

Из анализа приведенных правовых норм следует, что принятие решений по вопросам премирования и установления ежемесячной надбавки к должностному за особые условия в отношении главы Кировского городского округа Ставропольского края относятся к исключительной компетенции Думы Кировского городского округа Ставропольского края.

Между тем, в 2018 г. распорядительного правого акта о ежемесячной выплате премии главе Кировского городского округа Ставропольского края Лукинову В.Ф., а также установления ежемесячной надбавки к его должностному окладу за особые условия, Думой Кировского городского округа Ставропольского края не принималось.

При таких обстоятельствах, действия главы Кировского городского округа Ставропольского края Лукинова В.Ф., выразившиеся в издании распоряжений о самостоятельных начислениях себе ежемесячных премий и установлении надбавки к должностному окладу за особые условия, не могли быть признаны судами первой и апелляционной инстанции правомерными, поскольку изданы неправомочным органом местного самоуправления.

Таким образом, обращение прокурора в интересах органа местного самоуправления и неопределенного круга лиц в суд с настоящим административным иском, обусловлено действующим законодательством, регулирующим деятельность прокуратуры.

Вопреки позиции административного ответчика, изложенной в кассационной жалобе, судами дана оценка правомерности действий административного истца, предпринявшего в пределах своей компетенции меры прокурорского реагирования путем внесения представлений об устранении нарушений закона, а после оставления их административным ответчиком без удовлетворения – обратившегося в суд в защиту интересов муниципального образования и неопределенного круга лиц.

Доводы кассационной жалобы о том, что премирование главы муниципального образования и установление ему надбавки к должностному окладу за особые условия не привели к нецелевому расходованию бюджетных средств, поскольку все выплаты были осуществлены в пределах лимита бюджетных ассигнований на указанный период (фонда оплаты труда главы), также рассматривались судами и не были признаны основаниями к отклонению административных исковых требований прокурора, указанные обстоятельства могут иметь правовое значение при разрешении вопроса о неэффективном либо нецелевом расходовании бюджетных средств, что не входит в предмет настоящего спора.

Не свидетельствуют о нарушении судами материального права также и доводы кассационной жалобы о возможности применения аналогии закона в спорном правоотношении со ссылкой на формулировку, использованную в Положении об оплате труда лиц, замещающих муниципальные должности и муниципальных служащих муниципальной службы в органах местного самоуправления Кировского городского округа Ставропольского края, о распорядительном правовом акте руководителя органа местного самоуправления, коим, по мнению административного ответчика, решение Думы Кировского городского округа Ставропольского края, принимаемое коллегиально, быть не может.

Согласно положениям части 6 статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в случае отсутствия норм права, регулирующих спорные отношения, к таким отношениям, если это не противоречит их существу, суд применяет нормы права, регулирующие сходные отношения (аналогия закона). Указывая на возможность применения аналогии закона при разрешении вопроса о премировании и установлении надбавок для лиц, замещающих муниципальные должности, заявитель жалобы ссылается на нормы права в отношении муниципальных служащих, что противоречит их существу, поскольку деятельность главы муниципального образования безусловно является подконтрольной представительному органу – Думе Кировского городского округа Ставропольского края, руководителем которого сам глава выступать не может, равно как и иметь аналогичный объем полномочий.

При таком положении, судами первой и апелляционной инстанции установлены все юридически значимые обстоятельства дела, позиция административного ответчика рассмотрена в полном объеме и надлежащим образом, представленные сторонами доказательства получили надлежащую оценку судов.

Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Кировского районного суда Ставропольского края от 14 июня 2019 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 27 августа 2019 г. оставить без изменения, кассационную жалобу главы Кировского городского округа Ставропольского края – без удовлетворения.

Председательствующий Р.Х. Юлдашев

Судьи Г.К. Зайнуллина

Р.Ф. Фахретдинова