Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Собрания депутатов муниципального образования «село Урма» Левашинского района на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 20 июня 2023 г.

по административному делу по административному исковому заявлению главы муниципального образования «село Урма» Левашинского района Гаджиева М.Х. к Собранию депутатов муниципального образования «село Урма» Левашинского района о признании незаконным решения от 9 апреля 2021 г. № 4/4.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Фахретдиновой Р.Ф., выслушав объяснения председателя Собрания депутатов муниципального образования «село Урма» Левашинского района Султанмагомаева Х.М., депутата Собрания депутатов муниципального образования «село Урма» Левашинского района Адуева М.М., поддержавших доводы кассационной жалобы, главы муниципального образования «село Урма» Левашинского района Гаджиева М.Х., возражавшего относительно доводов кассационной жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

глава муниципального образования «село Урма» Левашинского района Гаджиев М.Х. обратился в суд с административным иском к Собранию депутатов муниципального образования «село Урма» Левашинского района о признании незаконным решения от 9 апреля 2021 г. № 4/4, которым депутат Адуев М.М. избран для работы на постоянной основе с 12 апреля 2021 г., а также утвержден норматив формирования расходов на оплату труда депутата, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе.

В обоснование требований указано, что при определении расчетной численности работников органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Дагестан муниципальные образования Республики Дагестан в соответствии с пунктом 2 приложения 1 к Постановлению Правительства Республики Дагестан от 27 июня 2014 г. № 295, исходя из статуса соответствующего муниципального образования и численности населения, распределяются по группам (далее - группы), в частности, группа «б» - городские и сельские поселения: до 1,5 тыс. человек; от 1,5 до 5 тыс. человек; от 5 до 10 тыс. человек; свыше 10 тыс. человек. Численность населения на территории администрации «село Урма» составляет 4 436 человек, в связи с этим согласно пункту 4 указанного постановления штатная численность администрации сельского поселения «село Урма» установлена в 5 штатных единиц, которые на сегодня занимают работники согласно штатному расписанию, тогда как введение еще одной штатной единицы депутата, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе, незаконно.

Решением Левашинского районного суда Республики Дагестан от 22 февраля 2023 г. в удовлетворении требований Администрации муниципального образования «село Урма» отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 20 июня 2023 г. решение суда отменено, по делу принято новое решение, которым требования Администрации муниципального образования «село Урма» удовлетворены, решение Собрания депутатов муниципального образования сельское поселение «село Урма» Левашинского района Республики Дагестан от 9 апреля 2021 г. № 4/4 «Об избрании депутата Собрания депутатов муниципального образования сельское поселение «село Урма» Левашинского района Республики Дагестан Адуева М.М. для работы на постоянной основе в Собрание депутатов муниципального образования сельское поселение «село Урма», с включением в штатное расписание Администрации муниципального образования сельское поселение «село Урма» Левашинского района, с 12 апреля 2021 года» признано незаконным.

В кассационной жалобе Собрания депутатов муниципального образования «село Урма» Левашинского района, поданной 29 августа 2023 г. и поступившей в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 5 сентября 2023 г., ставится вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 20 июня 2023 г., как не соответствующего нормам материального и процессуального права, оставлении в силе решение Левашинского районного суда Республики Дагестан от 22 февраля 2023 г.

В возражении на кассационную жалобу глава муниципального образования «село Урма» Левашинского района Гаджиев М.Х. н просит обжалуемый судебный акт оставить без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, не явившиеся в судебное заседание, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, ходатайств об отложении судебного заседания не заявили.

На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело в отсутствие лиц, участвующих в деле, в связи с их надлежащим извещением.

Проверив материалы административного дела и обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия пришла к следующему выводу.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судом апелляционной инстанции не допущены.

Как установлено судами, решением Собрания депутатов муниципального образования сельское поселение «село Урма» Левашинского района Республики Дагестан от 9 апреля 2021 г. № 4/4 депутат Адуев М.М. избран для работы на постоянной основе в Собрание депутатов муниципального образования сельское поселение «село Урма» Левашинского района с включением с 12 апреля 2021 г. в штатное расписание Администрации муниципального образования сельское поселение «село Урма» Левашинского района.

Данным же решением Собрание депутатов муниципального образования сельское поселение «село Урма» Левашинского района Республики Дагестан утвердило норматив формирования расходов на оплату труда указанного депутата, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе согласно приложению № 1 к решению. В частности, в норматив формирования расходов входят расходы на ежемесячную надбавку к должностному окладу за выслугу лет в размере трех окладов; ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия деятельности в размере двадцати четырех должностных окладов; премия по результатам работы в размере шести должностных окладов.

При разрешении административного дела суд первой инстанции пришел к выводу, что оснований для удовлетворения требований не имеется, исходя из количества депутатов муниципального образования сельское поселение «село Урма» Левашинского района Республики Дагестан - 13 человек, статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации» и пункта 5 статьи 30 Устава муниципального образования, а также остатков неиспользованных денежных средств за 2020 год в размере 300000 рублей и за 2021 год в размере 1372000 рублей, которые являются собственными доходами муниципального образования сельское поселение «село Урма» Левашинского района, позволяющим производить выплату денежного содержания депутату на постоянной основе, в связи с чем признал решение от 9 апреля 2021 г. № 4/4 не противоречащим действующему законодательству.

С данным выводом суда первой инстанции не согласился суд апелляционной инстанции, указав, что численность депутатов представительного органа местного самоуправления, в том числе численность депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, определяется уставом соответствующего муниципального образования, при этом численность депутатов представительного органа местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, не может превышать максимально допустимую, установленную частью 5 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации». Поскольку частью 1 статьи 25 Устава муниципального образования сельское поселение «село Урма» определено, что Собрание депутатов сельского поселения состоит из 13 депутатов, то на основании указанных положений на постоянной основе может работать только 1 депутат. Размер денежного содержания, установленный для лица, замещающего указанную должность, определен постановлением Правительства Республики Дагестан от 27 июня 2014 г. № 295, в соответствии с которым при формировании расходов на содержание на оплату труда депутатов для муниципального образования сельское поселение «село Урма» предусмотрен норматив в количестве 5 штатных единиц, между тем, оспариваемым решением от 9 апреля 2021 г. № 4/4 Адуев М.М. для работы на постоянной основе с включением в штатное расписание Администрации муниципального образования сельское поселение «село Урма» избран 6 единицей (депутатом), что не соответствует закону и повлекло принятие нового решения об удовлетворении административного иска.

Кроме того, суд апелляционной инстанции указал, что административным ответчиком допущено нарушение процедуры принятия оспариваемого акта, поскольку действующим законодательством предусмотрен порядок внесения в представительный орган муниципального образования проектов муниципальных правовых актов, касающихся системы местных налогов и сборов, а также связанных с осуществлением расходов из средств местного бюджета, такие проекты вносятся только по инициативе главы местной администрации либо при наличии его заключения, что в данном случае не соблюдено. Выделение бюджетных ассигнований на увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета. Вопреки этому, оспариваемое решение принято Собранием депутатов после утверждения бюджета сельского поселения на 2021 год, соответственно, финансовые расходы, которые необходимы для обеспечения его исполнения и выплаты вознаграждения депутату на постоянной основе, подлежат дополнительному учету в составе расходов местного бюджета на содержание представительного органа местного самоуправления.

Судебная коллегия полагает об отсутствии предусмотренных частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены обжалуемого судебного акта по доводам кассационной жалобы.

Согласно частям 1 и 3 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган муниципального образования входит в структуру органов местного самоуправления. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Численность депутатов представительного органа поселения, городского округа, муниципального района согласно части 6 статьи 35 названного Федерального закона определяется уставом муниципального образования и не может быть менее числа, установленного данным федеральным законом, с учетом численности населения муниципального образования.

В соответствии с частью 5 статьи 40 того же Федерального закона выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования. Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, - 1 депутат.

В силу части 5.1 статьи 40 Федерального закона гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 12, частью 1 статьи 25 Устава муниципального образования «село Урма» Левашинского района Собрание депутатов состоит из 13 депутатов, избираемых населением сельского поселения на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, что предусмотрено Устава.

Согласно части 5 статьи 30 Устава на постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности Совета депутатов сельского поселения.

Таким образом, численность депутатов представительного органа местного самоуправления, в том числе численность депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, определяется уставом соответствующего муниципального образования. При этом численность депутатов представительного органа местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, не может превышать максимально допустимую.

Поскольку частью 1 статьи 25 Устава муниципального образования «село Урма» Левашинского района определено, что Собрание депутатов сельского поселения состоит из 13 депутатов, то на основании указанных положений на постоянной основе может работать только 1 депутат.

Кроме того, в силу пункта 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации муниципальные образования, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 процентов доходов местного бюджета, за исключением субвенций и иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с соглашениями, заключенными муниципальным районом и поселениями, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.

Такие Нормативные требования по формированию структуры аппаратов органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Дагестан и Методики расчета нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Дагестан утверждены постановлением Правительства Республики Дагестан от 27 июня 2014 г. № 295, которыми определен порядок формирования структуры аппаратов органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Дагестан, а также установлена расчетная численность работников органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Дагестан исходя из статуса соответствующего муниципального образования и численности населения муниципального образования распределяются по группам.

Согласно пункту 4 вышеуказанных Нормативных требований по формированию структуры аппаратов органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Дагестан расчетная численность работников органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Дагестан по группе сельских поселений с численностью населения от 1,5 до 5 тысяч человек составляет 5 штатных единиц.

Численность населения на территории сельского поселения «село Урма» Левашинского района Республики Дагестан составляет 4436 человек, что предполагает возможность трудоустройства на постоянной основе всего 5 работников органов местного самоуправления данного муниципального образования.

Указанное число работников в момент вынесения оспариваемого решения от 9 апреля 2021 г. в сельском поселению «село Урма» Левашинского района заполнено согласно штатному расписанию.

При таком положении, принимая во внимание то, что дотационный характер формирования бюджета сельского поселения «село Урма» Левашинского района установлен судами (что влечет необходимость применения ограничений, установленных пунктом 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации) и не опровергался в суде кассационной инстанции, выводы суда апелляционной инстанции о том, что Собрание депутатов сельского поселения «село Урма» Левашинского района не имеет права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, является верным.

Доводы жалобы о том, что согласно протоколам заседаний Собрания депутатов сельского поселения «село Урма» Левашинского района за прошлые бюджетные периоды имелись неизрасходованные денежные средства, не свидетельствует об ошибочности выводов суда второй инстанции, поскольку финансирование с учетом дотационного характера бюджета в рассматриваемом случае следует признать целевым, направленным на разрешение вопросов местного значения, доля на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований (в том числе представительных органов и депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе), представляющая собой предельный объем расходов в процентном отношении к общему объему расходов соответствующего местного бюджета, должна быть соблюдена. Следовательно, неизрасходованные денежные средства не могут быть направлены на иные цели, ссылка заявителя на остатки неиспользованных денежных средств за 2020 и 2021 годы, которые являются собственными доходами муниципального образования «село Урма», подлежит отклонению с учетом строгого регламентирования бюджетного процесса положениями приведенных выше норм материального права и недопустимости нецелевого расходования бюджетных средств.

Вопреки доводу кассационной жалобы о том, что постановление Правительства Республики Дагестан от 27 июня 2014 г. № 295 носит рекомендательный характер, пунктом 5 названного постановления установлено, что нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Дагестан на очередной финансовый год утверждаются Правительством Республики Дагестан на основе расчетов Министерства финансов Республики Дагестан, а утвержденные тем же постановлением нормативные требования по формированию структуры аппаратов органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Дагестан определяют порядок формирования структуры аппаратов органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Дагестан (пункт 1 приложения).

Доводы жалобы о вступившем в законную силу решении Левашинского районного суда Республики Дагестан от 28 декабря 2021 г. по гражданскому делу № 2-702/2021 по иску Адуева М.М. к Администрации муниципального образования «село Урма» Левашинского района о взыскании денежного вознаграждения за трудовую деятельность в качестве депутата на постоянной основе, подлежат отклонению, поскольку вытекают из отношений по фактическому исполнению лицом трудовой функции за прошедший период, тогда как оспариваемым судебным актом указанный вопрос не рассматривался, решение признано незаконным по состоянию на дату рассмотрения спора по существу.

Утверждение заявителя жалобы о том, что Собранием депутатов муниципального образования сельское поселение «село Урма» оспариваемое решение направлялось в адрес главы муниципального образования «село Урма» Левашинского района неоднократно письмами от 24 апреля 2021 г. и 25 мая 2021 г. с истребованием справки об исполнении принятых представительным органом местного самоуправления решений, об отсутствии сведений о реализации административным истцом своих правомочий главы муниципального образования мотивированно отклонить или внести изменения в решение от 9 апреля 2021 г. № 4/4, не лишает административного истца права обратиться в суд с данным административным иском в связи с тем, что нарушение прав муниципального образования в данном случае признано судом апелляционной инстанции длящимся.

Доводы жалобы о нарушении норм процессуального права при рассмотрении дела судом апелляционной инстанции в связи с тем, что административное дело, начатое рассмотрением в одном составе суда, было продолжено в ином составе, подлежат отклонению, о заинтересованности кого-либо из судей не свидетельствуют, поскольку замена судей судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан (в том числе, председательствующего) произведена определениями от 5 июня 2023 г. и от 19 июня 2023 г. в соответствии со статьей 28 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при этом нарушений в процессе рассмотрения административного дела не допущено, из протоколов судебных заседаний от 25 мая 2023 г., от 8 июня 2023 г., от 20 июня 2023 г. следует, что судебное разбирательство производится с самого начала, с объявлением состава судебной коллегии.

Кроме того, лица, участвующие в деле, в том числе присутствовавший представитель Собрания депутатов муниципального образования сельское поселение «село Урма», отвода суду апелляционной инстанции не заявляли, что подтверждается протоколами и аудио-протоколами судебных заседаний. Сама по себе продолжительность рассмотрения дела в судебном заседании 20 июня 2023 г. с 12 часов 25 минут до 13 часов 00 минут (35 минут) не является недостаточной и не свидетельствует о каких-либо процессуальных нарушениях либо ограничениях прав участников на выступления.

Иные доводы кассационной жалобы были предметом изучения суда апелляционной инстанции, которым дана надлежащая оценка, они направлены на оспаривание обоснованности выводов суда об установленных обстоятельствах, и не могут служить предусмотренными статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены состоявшихся по делу судебных постановлений. Процессуальных нарушений, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, являющихся правовыми основаниями к безусловной отмене судебных постановлений, по делу не допущено.

Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 20 июня 2023 г. оставить без изменения, кассационную жалобу Собрания депутатов муниципального образования «село Урма» Левашинского района – без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий Р.Х. Юлдашев

Судьи Г.К. Зайнуллина

Р.Ф. Фахретдинова

Мотивированное кассационное определение изготовлено 6 октября 2023 г.