Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела кассационную жалобу администрации муниципального образования «Село Карагали» Приволжского района Астраханской области на решение Приволжского районного суда Астраханской области от 2 сентября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 11 ноября 2020 года по административному исковому заявлению администрации муниципального образования «Село Карагали» Приволжского района Астраханской области к министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области о признании незаконным предписания.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К., судебная коллегия

установила:

администрация муниципального образования «Село Карагали» Приволжского района Астраханской области (далее – администрация) обратилась в суд с административным иском, в котором просил признать результаты проверки, отраженные в акте проверки от 3 декабря 2019 года №, проведенной заместителем начальника отдела градостроительного контроля управления архитектуры и градостроительства министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области незаконными; признать предписание от 3 декабря 2019 года № об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности, вынесенное заместителем начальника отдела градостроительного контроля управления архитектуры и градостроительства министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области, незаконным и отменить.

В обоснование требований административный истец указал, что 3 декабря 2019 года должностным лицом министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области – заместителем начальника отдела градостроительного контроля управления архитектуры градостроительства проведена проверка соблюдения органом местного управления муниципального образования «Село Карагали» Приволжского района Астраханской области законодательства о градостроительной деятельности, по результатам которой составлен акт проверки от 3 декабря 2019 года №. Проведенной проверкой установлены следующие нарушения: главой муниципального образования «Село Карагали» не принималось решений о внесении изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки муниципального образования «Село Карагали»; утвержденные генеральный план и правила землепользования и застройки муниципального образования «Село Карагали» не содержат приложений, содержащих сведения о границах населенных пунктов, входящих в состав сельского поселения, сведения о границах территориальных зон; в муниципальном образовании «Село Карагали» не утверждена программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры; в муниципальном образовании «Село Карагали» отсутствуют административные регламенты по оказанию муниципальной услуги – предоставление разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. На основании указанного акта проверки главе муниципального образования выдано предписание. Административный истец полагает, что в соответствии со статьей 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) вопросы утверждения генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки поселения, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории не относятся к компетенции органов местного самоуправления сельского поселения муниципального образования «Село Карагали», а относятся к компетенции органов местного самоуправления Приволжского района Астраханской области.

Решением Приволжского районного суда Астраханской области от 2 сентября 2020 года в удовлетворении административного иска отказано.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что проверка соблюдения органом местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности проведена уполномоченным органом в рамках предоставленных ему законом полномочий и в соответствии с законодательством, регулирующим данные правоотношения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 11 ноября 2020 года решение Приволжского районного суда Астраханской области от 2 сентября 2020 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 16 декабря 2020 года, администрация ставит вопрос об отмене решения Приволжского районного суда Астраханской области от 2 сентября 2020 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 11 ноября 2020 года. Как указывает заявитель, у Совета и главы муниципального образования «Село Карагали» отсутствуют полномочия в области градостроительной деятельности. Ссылается на то, что муниципальное образование «Село Карагали» статусом юридического лица не обладает, соответственно, предписание не могло быть вынесено в отношении муниципального образования, в связи с чем предписание является незаконным. Считает, что предписание от 3 декабря 2019 года № не содержит перечень нарушений. Полагает, что, будучи принятыми до введения в действие Федерального закона от 31 декабря 2017 года № 507-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», генеральный план и правила землепользования и застройки поселения требованиям действующего законодательства не противоречили.

Определением судьи от 18 января 2021 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

В отзыве на кассационную жалобу министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области выражает несогласие с доводами жалобы.

Лица, участвующие в деле, в заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании пункта 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Заслушав доклад, обсудив доводы кассационной жалобы, кассационный суд не находит предусмотренных статьей 328 КАС РФ оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 данного Кодекса.

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Решение об удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца может быть принято только в том случае, если таковые имели место со стороны административного ответчика и суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца (пункт 1 части 2 статьи 227 КАС РФ).

В соответствии с частью 5.1 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) обязательным приложением к генеральному плану являются сведения о границах населенных пунктов (в том числе границах образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа, которые должны содержать графическое описание местоположения границ населенных пунктов, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости. Органы местного самоуправления поселения, городского округа также вправе подготовить текстовое описание местоположения границ населенных пунктов. Формы графического и текстового описания местоположения границ населенных пунктов, требования к точности определения координат характерных точек границ населенных пунктов, формату электронного документа, содержащего указанные сведения, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ведения Единого государственного реестра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости.

Обязательным приложением к правилам землепользования и застройки являются сведения о границах территориальных зон, которые должны содержать графическое описание местоположения границ территориальных зон, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости. Органы местного самоуправления поселения, городского округа также вправе подготовить текстовое описание местоположения границ территориальных зон. Формы графического и текстового описания местоположения границ территориальных зон, требования к точности определения координат характерных точек границ территориальных зон, формату электронного документа, содержащего указанные сведения, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ведения Единого государственного реестра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости (часть 6.1 статьи 30 ГрК РФ).

Статья 14 Закона № 131-ФЗ регламентирует вопросы местного значения городского, сельского поселения, согласно пункту 20 части 1 которой к вопросам местного значения городского поселения, в частности, относится утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача градостроительного плана земельного участка, расположенного в границах поселения, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля в границах поселения, осуществление в случаях, предусмотренных ГрК РФ, осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений, направление уведомления о соответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке, уведомления о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке, уведомления о соответствии или несоответствии построенных или реконструированных объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома требованиям законодательства о градостроительной деятельности при строительстве или реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства или садовых домов на земельных участках, расположенных на территориях поселений, принятие в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации решения о сносе самовольной постройки, решения о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленными правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательными требованиями к параметрам объектов капитального строительства, установленными федеральными законами, решения об изъятии земельного участка, не используемого по целевому назначению или используемого с нарушением законодательства Российской Федерации, осуществление сноса самовольной постройки или ее приведения в соответствие с установленными требованиями в случаях, предусмотренных ГрК РФ.

В силу части 3 статьи 14 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения сельского поселения относятся вопросы, предусмотренные в том числе пунктом 20 (в части принятия в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации решения о сносе самовольной постройки, решения о сносе самовольной постройки или приведении ее в соответствие с установленными требованиями), 21, 28, 30, 33 части 1 указанной статьи. Законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 указанной статьи вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 23 части 1 данной статьи).

Иные вопросы местного значения, предусмотренные частью 1 упомянутой статьи для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с частью 3 данной статьи, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В этих случаях данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов (часть 4 статьи 14 Закона № 131-ФЗ).

Как следует из материалов дела, 3 декабря 2019 года должностным лицом министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области проведена плановая выездная проверка соблюдения законодательства о градостроительной деятельности в муниципальном образовании «Село Карагали».

В результате данной проверки составлен акт проверки соблюдения законодательства о градостроительной деятельности от 3 декабря 2019 года №, согласно которому необходимо: привести содержание генерального плана муниципального образования «Село Карагали» в соответствие с требованием части 5.1 статьи 23 ГрК РФ; привести содержание правил землепользования и застройки муниципального образования «Село Карагали» в соответствие с требованием части 6.1 статьи 30 ГрК РФ; разработать проект программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселения; разработать проект административного регламента по оказанию муниципальной услуги «предоставление разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства»; разработать проект административного регламента по оказанию муниципальной услуги «предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства».

Главе администрации муниципального образования «Село Карагали» Приволжского района Астраханской области предложено безотлагательно рассмотреть данное предписание и устранить выявленные нарушения законодательства о градостроительной деятельности; рассмотреть возможность привлечь к дисциплинарной ответственности должностных лиц, допустивших указанные нарушения, о выполнении предписания письменно сообщить в управление архитектуры и градостроительства министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области в срок до 20 января 2020 года.

Статьей 8 ГрК РФ указанные полномочия отнесены к исключительной компетенции органов местного самоуправления поселений и не предусмотрены в полномочиях органов местного самоуправления муниципальных районов.

Предусмотрено, что к полномочиям органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности относятся, в том числе: подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений; утверждение правил землепользования и застройки поселений; утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом; выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений; разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений; заключение договоров о комплексном развитии территории по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества; принятие решения о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления.

Согласно Закону Астраханской области от 12 ноября 2007 года № 66/2007-03 «Об отдельных вопросах правового регулирования градостроительной деятельности в Астраханской области» состав проекта генерального плана поселения, генерального плана городского округа определяется статьей 23 ГрК РФ; состав, содержание и масштаб карт (схем), содержащихся в генеральном плане поселений, городских округов, а также дополнительных схем и отдельных фрагментов, обосновывающих проектные решения, определяются заданием на разработку генерального плана поселения, генерального плана городского округа, утверждаемым соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа.

Решение о подготовке проекта генерального плана поселения, проекта генерального плана городского округа, а также решение о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа.

Таким образом, закон субъекта Российской Федерации при решении вопроса о составе, порядке подготовки генерального плана поселения, и внесения изменений в него, содержании и составе проекта генерального плана поселения относит к статье 23 ГрК РФ.

Статьей 23 ГрК РФ предусмотрено, что подготовка генерального плана поселения, генерального плана городского округа (осуществляется применительно ко всей территории такого поселения или такого городского округа). Подготовка генерального плана может осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа, с последующим внесением в генеральный план изменений, относящихся к другим частям территорий поселения, городского округа. Подготовка генерального плана и внесение в генеральный план изменений в части установления или изменения границы населенного пункта также могут осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа.

В статье 24 ГрК РФ закреплен порядок подготовки и утверждение генерального плана поселения, генерального плана городского округа. Частями 1, 2 данной нормы регламентировано, что генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа; решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа.

Кроме того, возможность исполнения иных полномочий предусмотрена в Уставе муниципального образования «Село Карагали» Приволжского района Астраханской области, имеющегося в свободном доступе.

В силу части 2 статьи 8.1 ГрК РФ должностные лица органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, имеют право: проводить проверки деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также подведомственных им организаций; требовать от руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления предоставления необходимых документов, материалов и сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; получать от руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления объяснения по факту нарушения законодательства о градостроительной деятельности.

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции пришли к выводу о том, что проверка соблюдения органом местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности проведена уполномоченным органом в рамках предоставленных ему законом полномочий и в соответствии с законодательством, регулирующим данные правоотношения, в связи с чем районный суд обоснованно не усмотрел оснований для отмены акта проверки от 3 декабря 2019 года №. Обязанность приступить к приведению в соответствие с требованиями части 5.1 статьи 23 ГрК РФ содержание генерального плана муниципального образования «Село Карагали», обязанность приступить к приведению в соответствие с требованиями части 6.1 статьи 30 ГрК РФ содержание правил землепользования и застройки муниципального образования «Село Карагали», обязанность предоставить документы, обозначенные в предписании в пункте 3, обязанность разработать проект административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по выдаче разрешений об отклонении от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также на условно разрешенные виды использования земельных участков или объектов капитального строительства (пункты 4 и 5 предписания), возложена на орган местного самоуправления в соответствии с законом.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов обеих инстанций.

Доводы кассационной жалобы о том, что у административного истца отсутствуют полномочия в области градостроительной деятельности, являются несостоятельными по приведенным основаниям.

Утверждения кассационной жалобы об отсутствии в предписании об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности от 3 декабря 2019 года № перечня нарушений также не могут служить основанием для отмены обжалуемых судебных актов, поскольку данное предписание так же, как и акт проверки соблюдения органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности от 3 декабря 2019 года № содержат сведения о нарушениях, допущенных административным истцом в сфере градостроительной деятельности.

Иные доводы кассационной жалобы законность и обоснованность вынесенных судебных актов не опровергают, направлены на повторное исследование обстоятельств, переоценку доказательств и установление новых обстоятельств по делу, что в полномочия кассационного суда не входит.

Принимая во внимание изложенное, кассационный суд находит выводы, содержащиеся в обжалованных судебных актах, соответствующими обстоятельствам административного дела и постановленными исходя из норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебного акта, при разрешении дела судами не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационных жалоб отсутствуют.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Приволжского районного суда Астраханской области от 2 сентября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 11 ноября 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации муниципального образования «Село Карагали» Приволжского района Астраханской области – без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 – 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 17 марта 2021 года.