Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в г.Архангельске 7 октября 2010 года дело по кассационной жалобе представителей Совета депутатов МО <…> и администрации МО <…> на решение Плесецкого районного суда Архангельской области от 27 августа 2010 года, которым постановлено:

«заявление прокурора Плесецкого района Архангельской области удовлетворить.

Признать незаконными решения Совета депутатов муниципального образования <…> от 16 марта 2010 года № <…> «О создании комиссии по проведению внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета муниципального образования <…> за 2008-2009 год» и от 14 апреля 2010 года № <…> «О протесте прокурора Плесецкого района на решение Совета депутатов муниципального образования <…> от 16 марта 2010 года № <…> «О создании комиссии по проведению внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета муниципального образования <…> за 2008-2009 год».

Обязать Совет депутатов муниципального образования <…> отменить решения Совета депутатов муниципального образования <…> от 16 марта 2010 года № <…> «О создании комиссии по проведению внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета муниципального образования <…> за 2008-2009 год» и от 14 апреля 2010 года № <…> «О протесте прокурора Плесецкого района на решение Совета депутатов муниципального образования <…> от 16 марта 2010 года № <…> «О создании комиссии по проведению внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета муниципального образования <…> за 2008-2009 год».

Заслушав доклад судьи областного суда Рассошенко Н.П., судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

Прокурор Плесецкого района обратился в суд с заявлением в интересах муниципального образования <…> о признании незаконными решений Совета депутатов муниципального образования <…> от 16 марта 2010 года № <…> «О создании комиссии по проведению внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета муниципального образования <…> за 2008- 2009 год» и от 14 апреля 2010 года № <…> «О протесте прокурора Плесецкого района на решение Совета депутатов муниципального образования <…> от 16 марта 2010 года № <…> «О создании комиссии по проведению внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета муниципального образования <…> за 2008-2009 год».

В обоснование заявленных требований указал, что оспариваемые решения противоречат требованиям ст.ст. 157, 264.4, 265 Бюджетного кодекса РФ (далее по тексту - БК РФ), согласно которым представительный орган имеет право на создание собственных контрольных органов, а не на проведение внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета. В соответствии со ст. 38 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст.ст. 164.4, 165 БК РФ и Уставом МО <…> органы муниципального финансового контроля формируются на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования. Полномочия органа финансового контроля определяются муниципальным нормативным правовым актом. В МО <…> орган финансового контроля не организован, порядок его формирования и полномочия муниципальным правовым актом не определены. Указанные решения Совета депутатов не были официально опубликованы, являются ненормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления.

В судебном заседании прокурор уточнил требования и просил суд обязать Собрание депутатов МО <…> устранить нарушение прав МО <…> путем отмены оспариваемых решений. Пояснил, что создание указанной комиссии нарушает права МО <…> на проведение профессионального, объективного и независимого аудита муниципального бюджета.

Представитель МО <…> Петров П.А. в судебном заседании требования прокурора не поддержал. Пояснил, что в МО <…> не создан муниципальный орган финансового контроля. Возможность создания такого органа действующим Уставом муниципального образования не предусмотрена. Финансовый контрольный орган МО <…район> неоднократно переносил даты проверки бюджета МО <…>. В сложившейся ситуации создание комиссии из состава депутатов является единственным возможным способом внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета муниципального образования <…> за 2008-2009 годы.

Представитель Совета депутатов МО <…> Нечаева Н.Ф. в судебном заседании с заявлением прокурора не согласилась и пояснила, что Совет депутатов действовал в рамках полномочий, определенных ст. 264.4 БК РФ. Представительный орган вправе создавать органы финансового контроля. Поскольку финансовый контрольный орган МО <… район> неоднократно переносил даты проведения проверок, Совет депутатов МО <…> в интересах муниципального образования принял решение о создании своей комиссии.

Суд вынес указанное решение, с которым не согласны представители Совета депутатов МО <…> и администрации МО <…>.

В кассационных жалобах они просят решение суда отменить. Считают, что судом допущены нарушения норм процессуального права, поскольку данный спор подведомственен арбитражному суду. Требования закона не нарушены, т.к. п.2 ст.264.4 БК РФ установлена возможность создания органа муниципального финансового контроля представительным органом муниципального образования.

Проверив законность и обоснованность решения, изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав пояснения прокурора Лепеха К.В., полагавшей решение суда оставить без изменения, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

В соответствии со ст.254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. Гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему.

В силу ч.ч.1, 2 ст.45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Судом установлено, что решением Совета депутатов МО <…> от 16 марта 2010 года № <…> создана комиссия по проведению внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета муниципального образования <…> за 2008- 2009 год. В состав комиссии вошло 5 депутатов от Совета депутатов МО <…>, 2 работника администрации МО <…>, а также член НП <…>.

Указанным решением комиссии предписано в срок до 19 апреля 2010 года провести внешнюю проверку годового отчета об исполнении местного бюджета за 2008-2009 года в порядке, установленном Положением о бюджетном процессе в МО <…> и Бюджетным кодексом РФ.

По протесту прокурора Плесецкого района 14 апреля 2010 года Совета депутатов МО <…> принял решение № <…>, которым внесены изменения в персональный состав комиссии, из состава комиссии исключены работники администрации МО <…>.

Решения Совета депутатов МО <…> от 16 марта 2010 года № <…> и от 14 апреля 2010 года № <…> официально не опубликованы.

Удовлетворяя заявленные прокурором требования о признании незаконными решений Совета депутатов МО <…> от 16 марта 2010 года № <…> и от 14 апреля 2010 года № <…>, суд пришел к выводу о противоречии указанных решений закону, и нарушении данными решениями прав муниципального образования <…>.

Судебная коллегия согласна с данным выводом суда в силу следующего.

В соответствии с ч.ч.1, 3 ст.34 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Согласно ч.ч.1, 2 ст.38 данного закона контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

Вместе с тем, в силу части 1 статьи 4 Устава муниципального образования <…> органами местного самоуправления муниципального образования <…> являются: Совет депутатов МО <…> - представительный орган муниципального образования <…>; глава муниципального образования <…> - глава муниципального образования; администрация муниципального образования <…> - местная администрация (исполнительно-распорядительный орган) муниципального образования <…>.

Частью 2 статьи 4 данного Устава предусмотрено, что создание и (или) функционирование иных органов местного самоуправления муниципального образования <…> не допускается без внесения изменений и (или) дополнений в настоящую статью Устава муниципального образования <…>.

Таким образом, контрольный орган муниципального образования <…> не предусмотрен Уставом МО в структуре органов местного самоуправления данного муниципального образования.

Следовательно, оспариваемое прокурором решение Совета депутатов МО <…> от 16 марта 2010 года «О создании комиссии по проведению внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета муниципального образования <…> за 2008-2009 год», а также решение от 14 апреля 2010 года № <…>, которым внесены изменения в вышеназванное решение, противоречат Уставу муниципального образования <…> и ст.34 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» и нарушают права муниципального образования <…> на проверку бюджета надлежащим контрольным органом.

Доводы кассационных жалоб о том, что возможность создания финансового органа представительным органом муниципального образования предусмотрена ст.38 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» и ст.264.4 БК РФ являются несостоятельными в силу следующего.

В соответствии с ч.2 ст.264.4 БК РФ внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета осуществляется органом муниципального финансового контроля, сформированным на муниципальных выборах, или представительным органом муниципального образования в порядке, установленном муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования с соблюдением требований настоящего Кодекса.

Аналогичные положения содержатся в ч.2 ст.38 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления».

Возможность формирования органа муниципального финансового контроля представительным органом муниципального образования не свидетельствует о праве Совета депутатов МО <…> на создание данного органа местного самоуправления при отсутствии такого органа в структуре органов местного самоуправления, утвержденной Уставом МО <…>.

Доводы жалобы о не подведомственности данного спора суду общей юрисдикции судебная коллегия не может принять во внимание по следующим основаниям.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в п.21 Постановления Пленума Высшего арбитражного суда РФ «О некоторых вопросах применения Арбитражными судами норм бюджетного кодекса РФ» от 22 июня 2006 года, арбитражному суду подведомственны дела об оспаривании действий, совершаемых должностными лицами органов финансового контроля в рамках внешней проверки бюджетной отчетности, а также заявлений об оспаривании решений о проведении указанной проверки.

Предметом оспаривания по настоящему делу является ненормативный правовой акт представительного органа муниципального образования о создании комиссии по проведению внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета муниципального образования, а не решение о проведении такой проверки. Следовательно, данный спор подведомственен суду общей юрисдикции.

Согласно разъяснениям, содержащимся в п.28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 года № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», исходя из положений статьи 258 ГПК РФ суд удовлетворяет заявление об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) нарушает права и свободы заявителя, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту.

При удовлетворении заявления в резолютивной части решения суда необходимо указать:

либо на признание незаконным решения (ненормативного правового акта, решения о возложении на заявителя обязанности или решения о привлечении заявителя к ответственности) и в необходимых случаях на принятие в установленный судом срок мер для восстановления в полном объеме нарушенных прав и свобод заявителя или устранения препятствий к их осуществлению;

либо на признание незаконным действия (бездействия) и на возложение на орган или должностное лицо обязанности в течение определенного судом срока совершить в отношении заявителя конкретные действия.

Таким образом, признавая оспариваемые прокурором правовые акты не соответствующими закону, суду следовало ограничиться указанием в резолютивной части решения на признание таких актов незаконными. В удовлетворении требований о возложении обязанности по отмене решений Совета депутатов МО <…>, с учетом положений ст.258 ГПК РФ и разъяснений Верховного Суда РФ, прокурору следовало отказать.

При таких обстоятельствах, решение суда в части возложения на Совет депутатов муниципального образования <…> обязанности отменить решения Совета депутатов муниципального образования <…> от 16 марта 2010 года № <…> и от 14 апреля 2010 года № <…> подлежит отмене, с вынесением в данной части нового решения об отказе прокурору в удовлетворении указанных требований.

На основании изложенного, руководствуясь ст.361 ГПК РФ, судебная коллегия

о п р е д е л и л а :

Решение Плесецкого районного суда Архангельской области от 27 августа 2010 года в части обязания Совет депутатов муниципального образования <…> отменить решения Совета депутатов муниципального образования <…> от 16 марта 2010 года № <…> и от 14 апреля 2010 года № <…> – отменить, вынести по делу в данной части новое решение, которым:

в удовлетворении требований прокурора Плесецкого района о возложении на Совет депутатов муниципального образования <…> обязанности отменить решения Совета депутатов муниципального образования <…> от 16 марта 2010 года № <…> и от 14 апреля 2010 года № <…> – отказать.

В остальной части решение суда оставить без изменения, кассационные жалобы представителей Совета депутатов МО <…> и администрации МО <…> - без удовлетворения.

Председательствующий Н.Б.Гудушин

Судьи А.А.Брагин

Н.П.Рассошенко