Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела путем использования систем видео-конференц-связи кассационную жалобу главы муниципального образования «Батаевский сельсовет» ФИО1 на решение Астраханского областного суда от 22 октября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 11 февраля 2021 года по административному исковому заявлению главы муниципального образования «Батаевский сельсовет» ФИО1 к Думе Астраханской области, правительству Астраханской области, министерству финансов Астраханской области о признании нормативного правового акта недействующим в части.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К., судебная коллегия

установила:

глава муниципального образования «Батаевский сельсовет» (далее – глава) ФИО1 обратился в Астраханский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения требований просил признать недействующими положения Закона Астраханской области от 12 декабря 2019 года № 78/2019-ОЗ «О бюджете Астраханской области на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов» (далее – Закон о бюджете): подпункты «а», «б» пункта 1 части 1 статьи 8 (об утвержденных объемах и распределении межбюджетных трансфертов: на 2020 год в объеме 514899,6 тыс. рублей; на 2021 в объеме 518 065,6 тыс. рублей, на 2022 год в объеме 520 996,2 тыс. рублей); пункты 1 и 2 части 1 статьи 10 (об утвержденных объемах дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов муниципальных (городских округов) Астраханской области: на 2020 год в сумме 302 006,3 тыс. рублей; на 2021 год в сумме 314 086,5 тыс. рублей); статью 11 (об утвержденных критериях выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) на 2020, 2021, 2022 годы в размере 1,07; об утвержденных дополнительных нормативах отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты муниципальных районов (городских округов), замещающих вторую часть дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов)); статью 12 (об утверждении расчетного размера подушевой дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений на 2020, 2021, 2022 годы в сумме 897,17 рубля на человека); статью 13 (об утверждении критериев выравнивания финансовых возможностей городских поселений и сельских поселений на 2020, 2021, 2022 годы в сумме 897,17 рубля на человека); приложения 15, 16, 19, 20 (в отношении вида субвенции, предусмотренной в строке 13), 24, 25 ввиду их несоответствия статье 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ).

В обоснование административного иска указано, что при определении общего объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений в нарушение пункта 5.2 Методических рекомендаций органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по регулированию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях (далее – Методические рекомендации), доведенных до руководителей финансовых органов субъектов Российской Федерации письмом Минфина России от 29 ноября 2019 года №, не использована единая методика расчетов, не рассчитан и не использован в расчетах критерий выравнивания финансовых возможностей сельских поселений совместно с критерием выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности бюджетов для определения общего объема дотаций. При таких обстоятельствах общий объем дотаций рассчитан неверно, с нарушением принципа единства бюджетной системы Российской Федерации и статьи 29 БК РФ. Расчет объема субвенций произведен на основании размера подушевой дотации, что привело к снижению доходной части бюджета муниципального образования «Батаевский сельсовет» и не позволяет полноценно исполнять обязанности по вопросам местного значения в соответствии со статьей 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ). По мнению административного истца, положения оспариваемого закона должны быть разработаны исходя из консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, в состав которого должны входить и местные бюджеты.

Решением Астраханского областного суда от 22 октября 2020 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемые положения Закона о бюджете не противоречат федеральному и региональному законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 11 февраля 2021 года решение Астраханского областного суда от 22 октября 2020 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 23 апреля 2021 года, глава ФИО1 ставит вопрос об отмене решения Астраханского областного суда от 22 октября 2020 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 11 февраля 2021 года. По мнению заявителя, вывод суда апелляционной инстанции о самостоятельности бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований, в толковании суда в отношении межбюджетных отношений, не обоснован. Считает, что выводы судебной коллегии о том, что бюджет Астраханской области является неконсолидированным, а также о том, что финансирование вопросов местного значения не относится к полномочиям субъекта Российской Федерации, основаны на отсутствии анализа положений бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с главой 3 БК РФ. Полагает, что Методические рекомендации подлежат исполнению органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Обращает внимание на то, что судом не проверен и не обоснован расчет субвенции.

Определением судьи от 18 мая 2021 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

В возражениях относительно кассационной жалобы министерство финансов Астраханской области выражает несогласие с доводами жалобы, указав, что положениями федерального законодательства финансирование вопросов местного значения не относится к полномочиям субъектов Российской Федерации. Методические рекомендации не являются нормативным правовым актом, устанавливающим общеобязательные нормы, носят рекомендательный характер. Считает, что административным истцом неверно толкуются положения бюджетного законодательства Российской Федерации.

Не согласившись с доводами кассационной жалобы, Дума Астраханской области также представила возражения.

Заслушав доклад, выслушав путем использования систем видео-конференц-связи главу ФИО1, поддержавшего доводы кассационной жалобы, представителей министерства финансов Астраханской области ФИО2, ФИО3, ФИО4, представителя правительства Астраханской области ФИО5, представителя Думы Астраханской области ФИО6, возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, прокурора Костюка А.И., полагавшего обжалуемые судебные акты законными и обоснованными, изучив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 данного Кодекса.

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанции не допущены.

В силу части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

В соответствии с частью 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов (устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу); соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судом установлено, что 12 декабря 2019 года Думой Астраханской области принят Закон о бюджете.

Названный Закон опубликован в Сборнике законов и нормативных правовых актов Астраханской области от 15 декабря 2019 года №, на официальном интернет-портале правовой информации органов государственной власти Астраханской области <данные изъяты> 13 декабря 2019 года, а также на официальный интернет-портале правовой информации <данные изъяты> 16 декабря 2019 года.

В силу статьи 2 БК РФ бюджетное законодательство состоит из указанного Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (далее – закон (решение) о бюджете), иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 данного Кодекса.

Согласно статье 3 БК РФ органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с данным Кодексом.

Статья 8 БК РФ к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации относит установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов.

Пунктом 1 статьи 187 БК РФ установлено, что порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете субъекта Российской Федерации и его утверждение определяется законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями БК РФ.

В силу подпункта «а» пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законом субъекта Российской Федерации утверждаются бюджет субъекта Российской Федерации и отчет о его исполнении, представленные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Согласно статье 15 Устава Астраханской области законодательная власть в Астраханской области осуществляется Думой Астраханской области, которая является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Астраханской области.

В соответствии с пунктом 2 статьи 27 Устава Астраханской области правительство Астраханской области разрабатывает и представляет губернатору Астраханской области для последующего утверждения Думой Астраханской области проект бюджета Астраханской области.

Этапы составления проекта бюджета Астраханской области на очередной финансовый год и на плановый период, а также полномочия исполнительных органов государственной власти Астраханской области по составлению проекта бюджета Астраханской области определены Порядком составления проекта бюджета Астраханской области и проекта бюджета территориального государственного внебюджетного фонда Астраханской области, утвержденным постановлением Правительства Астраханской области от 8 августа 2008 года № 432-П.

В соответствии с пунктами 2.1, 2.2 раздела 2 указанного Порядка министерство финансов Астраханской области организует разработку и составляет проект бюджета Астраханской области, правительство Астраханской области представляет проект бюджета Астраханской области с документами и материалами, установленными статьей 11 Закона Астраханской области от 7 июля 2008 года № 39/2008-03 «О бюджетном процессе в Астраханской области», губернатору Астраханской области для последующего утверждения Думой Астраханской области.

Пунктом 13 статьи 23 Устава Астраханской области предусмотрено, что губернатор Астраханской области представляет на утверждение Думы Астраханской области проект бюджета Астраханской области, представляет отчет об исполнении бюджета Астраханской области.

Судом установлено, что оспариваемыми статьями Закона Астраханской области «О бюджете Астраханской области на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» утверждены:

объемы и распределение всех межбюджетных трансфертов (дотаций, субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов) для муниципальных образований Астраханской области;

единый критерий выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);

дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты муниципальных районов (городских округов), замещающие вторую часть дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);

единый расчетный размер подушевой дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений в целях выравнивания финансовых возможностей городских поселений и сельских поселений;

единый критерий выравнивания финансовых возможностей городских поселений и сельских поселений.

В соответствии с распоряжением от 16 октября 2015 года № административный истец ФИО1 является главой муниципального образования «Батаевский сельсовет».

Исходя из Устава муниципального образования «Батаевский сельсовет» глава муниципального образования принимает меры по обеспечению и защите интересов муниципального образования в судебных органах (пункт 8 части 3 статьи 17 Устава).

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции исходили из того, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в пределах полномочий законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку его принятия и опубликования.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов обеих инстанций.

В кассационной жалобе глава ФИО1 выражает несогласие с выводами судов о том, что бюджет Астраханской области является неконсолидированным, а также о том, что финансирование вопросов местного значения не относится к полномочиям субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьей 6 БК РФ под консолидированным бюджетом понимается свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами.

Статьей 28 БК РФ не установлено, что бюджет субъекта Российской Федерации является консолидированным бюджетом.

Консолидированный бюджет не входит в структуру бюджетной системы Российской Федерации, установленную статьей 10 БК РФ. Согласно статьям 14, 15 БК РФ каждый субъект имеет собственный бюджет, и каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет.

Таким образом, соответствующие выводы суда о том, что бюджет Астраханской области не является консолидированным, а также о том, что финансирование вопросов местного значения не относится к полномочиям субъекта Российской Федерации, основаны на анализе в системном единстве положений статьи 12, пункта 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации, статей 8, 10, 14, 15, 30, 31, 86 БК РФ, статей 14, 53, 63.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Также были предметом проверки доводы административного истца о том, что Методические рекомендации подлежат исполнению органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.

Вопреки доводам кассационной жалобы, изложенные в Методических рекомендациях предлагаемые механизмы формирования межбюджетных отношений носят рекомендательный характер и не ограничивают бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по формированию межбюджетных отношений в рамках действующего федерального законодательства, что в свою очередь не требует обязательного применения содержащихся в них норм, основан на положениях самих Методических рекомендаций (страница 6 (введение) Методических рекомендаций).

Не могут служить основанием для отмены обжалуемых судебных актов ссылки в кассационной жалобе на то, что судом не обоснован и не проверен расчет субвенции.

Судом установлено, что в Астраханской области расчет субвенции осуществляется следующим образом: объем субвенции на осуществление отдельного государственного полномочия Астраханской области по расчету и предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетам городских и сельских поселений Астраханской области за счет средств бюджета Астраханской области определяется как расчетный размер подушевой дотации умноженный на численность постоянного населения поселений Астраханской области, не уплачивающих в соответствии со статьей 142.2 БК РФ субсидию в бюджет Астраханской области (404116,8 тыс. руб. = 897,17 руб. на чел. * 450437 чел.). При этом расчетный размер подушевой дотации в сокращенном виде (т. к. поправочный коэффициент расходных потребностей поселений равен «1» – в силу отсутствия поселений с численностью более 100 тыс. человек) определяется как объем финансовых средств, необходимый для выравнивания бюджетной обеспеченности поселений за счет средств бюджета Астраханской области, деленый на численность населения поселений Астраханской области, являющихся получателями дотации.

Приведенные методы и подходы расчета дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений, применяемые в Астраханской области, не противоречат нормам БК РФ, а также соответствуют механизмам формирования межбюджетных отношений предлагаемых Методическими рекомендациями.

По существу, доводы кассационной жалобы аналогичны позиции главы ФИО1, изложенной в административном иске, были предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций, им дана надлежащая правовая оценка, не содержат новых обстоятельств, которые бы опровергали выводы судов обеих инстанций, сводятся к оспариванию обоснованности выводов об установленных фактических обстоятельствах и в соответствии со статьей 328 КАС РФ не являются основаниями для отмены судебных актов в кассационном порядке.

Принимая во внимание изложенное, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы, содержащиеся в обжалованных судебных актах, соответствующими обстоятельствам административного дела и постановленными исходя из норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебного акта, при разрешении дела судами не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Астраханского областного суда от 22 октября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 11 февраля 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу главы муниципального образования «Батаевский сельсовет» ФИО1 – без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 – 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 1 июля 2021 года.

Постановление08.07.2021