Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Самарской области на решение Ленинского районного суда г. Самары от 28 декабря 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 3 марта 2020 года по административному делу № 2а-5603/2019 по административному исковому заявлению департамента по вопросам общественной безопасности Самарской области к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Самарской области о признании незаконным предписания управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления от ДД.ММ.ГГГГ№/ЧС по устранению нарушений установленных требований и мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Фахрутдинова И.И., изложившего обстоятельства административного дела и содержание кассационной жалобы, выслушав в ее поддержку объяснения представителя Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Самарской области по доверенности ФИО1, возражения представителя департамента по вопросам общественной безопасности Самарской области по доверенности ФИО2 против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Департамент по вопросам общественной безопасности Самарской области (далее - административный истец, Департамент) обратился в суд с административным исковым заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Самарской области (далее – административный ответчик, ГУ МЧС по Самарской области) о признании незаконным предписания управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления от ДД.ММ.ГГГГ№ по устранению нарушений установленных требований и мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В обоснование заявленных требований административным истцом указано, что ДД.ММ.ГГГГ главным специалистом отделения государственного надзора в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций управления надзорной деятельности и профилактической работы ГУ МЧС России по Самарской области ФИО3 был составлен акт проверки № и Департаменту выдано предписание № об устранении нарушений установленных требований и мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. В качестве нарушений указано, что Департаментом не завершена работа по созданию комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций, не уточнён состав областной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности в связи с изменениями в составе Правительства Самарской области и упразднением должности заместителя председателя Правительства Самарской области - руководителя департамента по вопросам общественной безопасности Самарской области.

По мнению административного истца, названное предписание должностного лица является неправомерным, поскольку согласно положению, утверждённому постановлением Правительства Самарской области от ДД.ММ.ГГГГ№, в предмет ведения и полномочия департамента не входят вопросы создания комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций, такие обязанности иными нормативными правовыми актами, в том числе приведенными в оспариваемом предписании, также не предусмотрены.

Решением Ленинского районного суда г. Самары от 28 декабря 2019 года, оставленным апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 3 марта 2020 года без изменения, административные исковые требования департамента по вопросам общественной безопасности Самарской области удовлетворены, оспариваемое предписание признано незаконным.

В кассационной жалобе, поданной в Шестой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции 22 июля 2020 года, административный ответчик - Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Самарской области просит об отмене судебных актов обеих инстанций, как постановленных при неправильном применении норм материального права. Податель кассационной жалобы не соглашается с выводами судов о незаконности предписания управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Самарской области от ДД.ММ.ГГГГ№, считает, что бездействие Департамента вытекает из собранных в ходе проведенной проверки доказательств.

Участвующие в деле лица извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы своевременно и надлежащим образом. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения участвующих в деле лиц, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судами при рассмотрении настоящего административного дела не допущено.

Как следует из материалов административного дела и установлено судами, на основании распоряжения управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Самарской области от ДД.ММ.ГГГГ№ главным специалистом отделения государственного надзора ФИО3 в период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ проведена плановая выездная проверка на предмет соблюдения департаментом по вопросам общественной безопасности Самарской области требований и мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. По результатам проверки составлен акт от ДД.ММ.ГГГГ№ и Департаменту внесено предписание об устранении нарушений закона.

Из вышеназванного акта и предписаний следует, что Департаментом в нарушение обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, не завершена работа по созданию комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций (далее – КСЭОН); не уточнен состав областной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, утвержденной постановлением Правительства Самарской области от ДД.ММ.ГГГГ№, в связи с изменениями в составе Правительства Самарской области и упразднением должности заместителя председателя Правительства Самарской области - руководителя департамента по вопросам безопасности Самарской области.

Разрешая административный спор и принимая решение об удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции, с мнением которого согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что административным ответчиком не представлены достоверные и допустимые доказательства правомерности оспариваемого предписания.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами судов, как основанными на применимых нормах действующего законодательства, при правильной оценке имеющихся в деле доказательств.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд вправе принять решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

Как следует из содержания части 2 статьи 62 и части 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо.

Вопреки приведенным нормам процессуального права, административным ответчиком доказательства соблюдения требований нормативных правовых актов, устанавливающих основания для принятия оспариваемого предписания, соответствия содержания предписания нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, не представлены.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон № 294-ФЗ) в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Применяя указанную выше норму права, суды верно указали на то, что предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

Таким образом, требования, изложенные в предписании, не могут быть взаимоисключающими, должны быть реально исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований.

Как правильно установлено судами обеих инстанций, оспариваемое предписание содержит лишь общие формулировки, констатирующие выявленные в ходе проверки факты и обстоятельства, не соответствующие приведенным в нем требованиям законов, без конкретизации действий, осуществление которых возлагается на адресата предписания.

Доводы кассационной жалобы о том, что отсутствие в предписании конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, не исключает возможности его исполнения любыми доступными и законными способами на усмотрение адресата предписания, являются необоснованными, поскольку исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность, предусмотренная статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Следовательно, отсутствие названных ключевых элементов в оспариваемом предписании обоснованно признано судами как основание для признания его незаконным.

Кроме этого, суды обоснованно указали, что при вынесении предписания в адрес Департамента административный ответчик не принял во внимание содержание нормативных правовых актов, регулирующих спорные правоотношения.

Так, решение о создании в России новой комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций было принято в 2012 году Президентом Российской Федерации и формализовано Указом от ДД.ММ.ГГГГ№ «О создании комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций».

Конкретные технические параметры создаваемой системы были определены в Концепции создания комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций, утверждённой решением Правительственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности от ДД.ММ.ГГГГ№.

С ДД.ММ.ГГГГ Федеральный закон от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» был дополнен подпунктом «р» пункта 1 статьи 11, в соответствии с которым на органы государственной власти субъектов Российской Федерации была возложена обязанность обеспечивать, в том числе с использованием комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций, своевременное оповещение населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера.

В целях создания комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций в Самарской области постановлением Правительства Самарской области ДД.ММ.ГГГГ№ принята государственная программа Самарской области «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах в Самарской области» на 2014 - 2021 годы.

Согласно паспорту названной государственной программы ее ответственным исполнителем является департамент по вопросам общественной безопасности Самарской области, на который возложена обязанность по организации реализации государственной программы на основе мониторинга и принятию решений о внесении изменений в государственную программу в соответствии с установленным порядком.

В то же время в соответствии с пунктом 4 Перечня мероприятий подпрограммы «Снижение риска и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Самарской области» (приложение № 1 к подпрограмме) исполнителем мероприятия по созданию комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций в Самарской области является департамент информационных технологий и связи Самарской области.

При этом Положением о департаменте по вопросам общественной безопасности Самарской области какие-либо вопросы в сфере создания и обеспечения функционирования указанной системы к компетенции названного органа не отнесены.

Компетенция департамента по вопросам общественной безопасности Самарской области в области создания комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций в Самарской области определяется его статусом ответственного исполнителя Государственной программы Самарской области «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах в Самарской области» на 2014 - 2021 годы, в соответствии с которой Департамент обязан организовывать реализацию государственной программы в целом, осуществлять мониторинг её реализации, запрашивать у департамента информационных технологий и связи Самарской области необходимую для оценки эффективности реализации порученного этому органу мероприятия (создания комплексной системы экстренного оповещения) информацию, проводить такую оценку, составлять ежегодные отчёты о ходе реализации мероприятий программы.

Из приведенных выше положений нормативных правовых актов следует, что исполнение государственной программы Самарской области «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах в Самарской области» на 2014 - 2021 годы осуществляется разными исполнителями в соответствии с их компетенциями и полномочиями. Следовательно, орган государственного контроля (надзора), проводивший проверку, был обязан установить причины незавершения работ по созданию комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций на территории Самарской области исходя из разграничения обязанностей исполнителей государственной программы. Между тем названные причины ГУ МЧС России по Самарской области при проведении проверки не установлены, надлежащие лица, допустившие бездействие, не определены.

Приведенные обстоятельства также подтверждаются пояснениями в суде кассационной инстанции представителя ГУ МЧС России по Самарской области по доверенности ФИО1, который указал, что предписание аналогичного содержания внесено также в адрес департамента информационных технологий и связи Самарской области.

Помимо названных выше обстоятельств, признавая неправомерным предписание органа государственного контроля (надзора), проводившего проверку, суд первой инстанции также обоснованно исходил из того, что в Самарской области областная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, действующая на основании положения, создана на основании постановления Правительства Самарской области от ДД.ММ.ГГГГ№.

При этом, как следует из пункта 8 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденной названным нормативным правовым актом, внесение изменений в состав комиссии отнесено к компетенции Правительства Самарской области, а департамент по вопросам общественной безопасности Самарской области лишь наделен правом по внесению проекта соответствующего постановления на рассмотрение Правительства Самарской области.

Как установлено судами, постановлением Правительства Самарской области от ДД.ММ.ГГГГ№ необходимые технические изменения в Положение об областной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности были внесены – указаны актуальные наименования должностей и органов государственной власти Самарской области.

Приведенные обстоятельства также свидетельствуют о том, что ГУ МЧС России по Самарской области при внесении предписания в названной части также не определило надлежащее лицо, к компетенции которого отнесено разрешение вопросов о внесении изменений в состав комиссии.

При таких обстоятельствах выводы судов обеих инстанций о наличии правовых условий для удовлетворения административного искового заявления, приведенных в пункте 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, являются обоснованными, а постановленные судебные акты правильными. Все доводы административного ответчика при рассмотрении административного дела были должным образом проверены и отклонены, как основанные на ошибочном толковании норм права.

Доводы кассационной жалобы, сводящиеся к повторению приведенных правовых позиций, заявленных судам первой и апелляционной инстанций, не могут повлиять на правильность постановленных по делу судебных актов по приведенным мотивам и основаниям.

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Ленинского районного суда г. Самары от 28 декабря 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 3 марта 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Самарской области – без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 31 августа 2020 года.

Председательствующий:

Судьи: