Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи поданное 15 сентября 2023 года кассационное представление прокурора Кировской области на решение Слободского районного суда Кировской области от 16 марта 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Кировского областного суда от 22 июня 2023 года по административному делу № 2а-361/2023 по административному исковому заявлению Слободского межрайонного прокурора к муниципальному образованию «Слободской муниципальный район Кировской области» в лице муниципального казенного учреждения «Администрация Слободского муниципального района Кировской области» (далее – администрация района) об оспаривании бездействия, выразившегося в не передаче по концессионному соглашению объектов жилищно-коммунального хозяйства.

Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Орловой И.Н., изложившей содержание обжалуемых судебных актов, доводы кассационного представления, объяснения прокурора четвертого отдела (с дислокацией в г. Самаре, г. Саратове) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Трофимова А.А. в поддержку доводов кассационного представления, представителя администрации района по доверенности Зыкова В.Н., возражавшего относительно доводов кассационного представления, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

прокурор обратился в суд с административным иском к администрации района, уточненным в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), о признании незаконным бездействия, выразившегося в передаче объектов водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения по концессионным соглашениям, и возложении обязанности на администрацию района передать по концессионному соглашению объекты водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения, находящиеся в муниципальной собственности, путем проведения открытого конкурса на право заключения концессионного соглашения в отношении 121 объекта, перечисленных в административном исковом заявлении.

Решением Слободского районного суда Кировской области от 16 марта 2023 года административные исковые требования удовлетворены частично, признано незаконным бездействие администрации района, выразившееся в не передаче объектов водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения по концессионным соглашениям в отношении 38 объектов. На администрацию возложена обязанность в срок до 1 января 2025 года передать по концессионным соглашениям указанные объекты водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения. В удовлетворении остальной части административных исковых требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Кировского областного суда от 22 июня 2023 года решение суда первой инстанции отменено в части признания незаконным бездействия администрации района, выразившегося в не передаче наружной канализации к зданию ФАП, расположенной в д. Денисовы Слободского района Кировской области, и наружного водопровода к зданию ФАП, расположенного в д. Денисовы Слободского района Кировской области, по концессионным соглашениям и возложении обязанности передать указанные объекты по концессионным соглашениям. В указанной части принято новое решение об отказе в удовлетворении заявленных административных исковых требований. Также изменен срок, установленный для исполнения возложенных обязанностей, с 1 января 2025 года на 1 июня 2024 года. В остальной части решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационном представлении прокурор Кировской области просит об отмене судебных актов в части отказа в удовлетворении заявленных административных исковых требований в отношении 83 объектов водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения, переданных на праве хозяйственного ведения МУП ЖКХ «Запад» и МУП «Теплопроводность», указывая на несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, нарушение норм материального и процессуального права.

Автор представления приводит доводы о том, что передача объектов жилищно-коммунального хозяйства возможна только по концессионному соглашению. Само по себе закрепление муниципального имущества на праве хозяйственного ведения не влечет невозможность заключения концессионного соглашения, поскольку такое предприятие участвует на стороне концедента в обязательствах по концессионному соглашению и осуществляет отдельные полномочия концедента. Отсутствие концессионного соглашения нарушает права неопределенного круга хозяйствующих субъектов, а также муниципального образования.

Администрацией Слободского района подан отзыв на кассационное представление.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационного представления извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления и возражения, судебная коллегия судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судом апелляционной инстанции.

С учетом части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативно-правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц.

Как видно из материалов дела и установлено судами, в собственности муниципального образования находятся объекты водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения, поименованные в выписке из Реестра муниципального имущества: объекты № 1 - 4 находятся в аренде ООО «Союз» со 2 июня 2008 года; объекты № 5 - 11 находятся в аренде ООО «Октябрьский» с 15 мая 2007 года; объекты № 12 - 51 переданы МУП ЖКХ «Запад» на праве хозяйственного ведения в период с 1 июля 2016 года по 21 мая 2020 года; объекты № 52 - 63, 65 - 88 переданы МУП «Теплопроводность» на праве хозяйственного ведения в период с 1 апреля 2020 года по 1 июня 2022 года; объекты № 89 - 98, 106 - 107, 109 - 113, 116 - 122 переданы в аренду ООО «Восток» в период с 1 июня 2010 года по 1 января 2014 года ; объекты № 127 - 128 подлежат передаче в областную собственность; объекты № 99, 103, 105, 132 фактически не используются; объекты № 123, 129, 130 готовятся к передаче в хозяйственное ведение МУП «Теплопроводность».

Решением Слободского районного суда Кировской области от 3 августа 2022 года по делу № 2-982/2022 удовлетворен иск Слободского межрайонного прокурора в интересах неопределенного круга лиц, на муниципальное образование Слободской муниципальный район Кировской области в лице администрации Слободского муниципального района Кировской области возложена обязанность в срок до 1 июля 2024 года обратиться в Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Кировской области с заявлением о постановке на государственный кадастровый учет и государственной регистрации права муниципальной собственности в отношении 68 объектов водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения в целях последующей передачи данных объектов в концессию. В указанный перечень включены объекты ООО «Восток».

В рамках заключенных администрацией муниципальных контрактов от 5 сентября 2022 года и от 10 января 2023 года исполнителями ООО «Кадпрофи», ООО «Авалон Риэлт» выполняются кадастровые работы по постановке на кадастровый учет и регистрации права муниципальной собственности в отношении объектов, переданных МУП «Теплопроводность», ООО «Восток».

Постановлением администрации от 10 марта 2023 года № 317 в связи с неиспользованием объектов: артезианской скважины № 396 в с. Лекма (пункт 99 выписки из Реестра муниципального имущества), водонапорной башни в дер. Верхние Кропачи (пункт 103 выписки из Реестра муниципального имущества), водонапорной башни в дер. Стеклофилины (пункт 105 выписки из Реестра муниципального имущества), водонапорной башни в д. Стулово (ПМК-14) (пункт 132 выписки из Реестра муниципального имущества), внесены изменения в постановление администрации Слободского района от 25 декабря 2014 года № 791 «Об утверждении схемы водоснабжения и водоотведения Слободского муниципального района», согласно которым схемы водоснабжения и водоотведения Шестаковского, Денисовского, Стуловского сельских поселений утверждены в новой редакции, неиспользуемые объекты водоснабжения исключены из указанных схем.

Разрешая заявленные административные исковые требования, суд первой инстанции, проанализировав положения пункта 3 части 1 статьи 15, пунктов 4.2, 4.3 части 1 статьи 17, части 2 статьи 51 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», части 1 статьи 3 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее – Федеральный закон «О концессионных соглашениях»), статей 6, 12, 41.1 Федерального закона от 7 декабря 2011 года № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (далее - Федеральный закон «О водоснабжении и водоотведении»), статей 6, 28.1 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее - Федеральный закон «О теплоснабжении»), Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Гражданского кодекса Российской Федерации, пришел к выводу о наличии правовых оснований для удовлетворения административного иска в отношении 38 объектов водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения, переданных органом местного самоуправления по договорам аренды ООО «Союз», ООО «Октябрьский», ООО «Восток», указав, что в силу приведенного законодательства права владения и (или) пользования в отношении приведенных объектов подлежат передаче по концессионным соглашениям.

Также суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении требований в отношении объектов водоснабжения № 99, 103, 105, 132 выписки из Реестра муниципального имущества, исходил из того, что данные объекты не задействованы в предоставлении населению услуг по холодному водоснабжению.

Проверяя законность и обоснованность решения в указанной части, суд апелляционной инстанции, принимая во внимание сроки ввода в эксплуатацию объектов недвижимости № 89 - 98, 106 - 113, 116 - 122, указанных в выписке из Реестра муниципального имущества, переданных по договорам аренды ООО «Восток», отсутствие возражений со стороны административных ответчиков и заинтересованных лиц по передаче указанных объектов по концессионным соглашениям, согласился с выводами суда первой инстанции, резюмировав о правильности вывода о том, что установленный Федеральным законом «О теплоснабжении» и Федеральным законом «О водоснабжении и водоотведении» особый порядок передачи права владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, водоснабжения, органом местного самоуправления не соблюден, передача прав владения и (или) пользования спорными объектами могла быть осуществлена исключительно по концессионным соглашениям.

Изменяя решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции согласился с доводами органа местного самоуправления о необходимости исключения из перечня объектов, подлежащих передаче по концессионному соглашению, наружной канализации и наружного водопровода к зданию ФАП д. Денисовы Слободского района Кировской области (№№ 127, 128 выписки из Реестра муниципального имущества) в связи с вводом данных объектов в эксплуатацию в 2019 году, отсутствием истечения пятилетнего срока для опубликования извещения о проведении конкурса.

Обоснованность выводов судов первой и апелляционной инстанций в части удовлетворенных административных исковых требований заявителем кассационной жалобы под сомнение не ставится, судебные акты в этой части не обжалуются.

Отказывая в удовлетворении требований прокурора о возложении обязанности передать по концессионному соглашению объекты теплоснабжения, централизованные системы холодного водоснабжения и водоотведения, закрепленные за МУП ЖКХ «Запад» и МУП «Теплопроводность» на праве хозяйственного ведения, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, руководствуясь статьями 294, 299 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктом 1 статьи 20 Федерального закона от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», разъяснениями, изложенными в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 6, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года № 8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», разъяснениями, содержащимися в пункте 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 10, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 22 от 29 апреля 2010 года «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», исходил из того, положения Федеральных законов «О теплоснабжении» и «О водоснабжении и водоотведении», устанавливая особые требования к передаче прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, не затрагивают правомочий собственника по распоряжению принадлежащим ему имуществом, и не исключают возможности по передаче собственником имущества на праве хозяйственного ведения и оперативного управления в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российском Федерации.

Резюмируя, суд апелляционной инстанции указал, что объекты водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения № 12 - 51, 52 - 63, 65 - 88, 123, 130, указанные в выписке из Реестра муниципального имущества, фактически переданы МУП ЖКХ «Запад» и МУП «Теплопроводность» на праве хозяйственного ведения на основании договоров, в действующем законодательстве не содержится положений, запрещающих передачу и закрепление имущества на праве хозяйственного ведения за муниципальным предприятием, собственник не наделен правом изымать или иным образом распоряжаться имуществом, находящимся в хозяйственном ведении муниципального предприятия.

Далее, установив, что объект № 129 (теплотрасса с. Роговое, расположенная в с. Роговое, ул. Школьная Слободского района Кировской области) исключен из Реестра муниципального имущества на основании постановления администрации Слободского муниципального района Кировской области от 20 июня 2023 года № 845, суд апелляционной инстанции указал, что оснований возложения обязанности по его передаче по концессионному соглашению также не имеется.

Данные выводы преждевременны.

Пунктами 1, 2, 4, 8 и 9 части 1 статьи 3 Федерального закона «О теплоснабжении» закреплено, что общими принципами организации отношений в сфере теплоснабжения являются: обеспечение надежности теплоснабжения в соответствии с требованиями технических регламентов; обеспечение энергетической эффективности теплоснабжения и потребления тепловой энергии с учетом требований, установленных федеральными законами; развитие систем централизованного теплоснабжения; обеспечение экологической безопасности теплоснабжения; обеспечение безопасной эксплуатации объектов теплоснабжения.

Пунктом 2 части 2 статьи 3 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении» также предусмотрено, что создание условий для привлечения инвестиций в сферу водоснабжения и водоотведения, обеспечение гарантий возврата частных инвестиций является общим принципом государственной политики в сфере водоснабжения и водоотведения.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к вопросам местного значения муниципального района относится, в том числе, владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района (пункт 3 части 1 статьи 15); к вопросам местного значения городского поселения относится, в том числе, организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации (пункт 4 части 1 статьи 14); органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми правами и полномочиями органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях (часть 2 статьи 15).

Привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям, является целями Федерального закона «О концессионных соглашениях».

Объектами концессионного соглашения являются, в том числе объекты теплоснабжения, централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем (пункт 11 части 1 статьи 4 Федерального закона «О концессионных соглашениях»).

Особенности передачи прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности, определены в статье 41.1 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении», статье 28.1 Федерального закона «О теплоснабжении».

Частями 5, 6 статьи 5 Федерального закона от 7 мая 2013 года № 10З-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» установлены переходные положения: со дня официального опубликования настоящего Федерального закона и до 1 января 2015 года допускается передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, водоснабжения, находящимися в государственной или муниципальной собственности, без учета требований, предусмотренных частями 3 и 4 статьи 28.1 Федерального закона «О теплоснабжении», частями 3 и 4 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении» по договорам аренды данных объектов на срок до трех лет до передачи прав владения и (или) пользования данными объектами победителю конкурса на право заключения концессионного соглашения, если данные объекты входят в состав объекта концессионного соглашения или в состав иного передаваемого концедентом концессионеру по концессионному соглашению имущества.

В силу пункта 1.1 статьи 5 Федерального закона «О концессионных соглашениях» предусмотрено, что в случае, если объектом концессионного соглашения является имущество, предусмотренное пунктами 1, 10, 11 и 17 - 20 части 1 статьи 4 настоящего Федерального закона и принадлежащее государственному или муниципальному унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения, такое предприятие участвует на стороне концедента в обязательствах по концессионному соглашению и осуществляет отдельные полномочия концедента наряду с иными лицами, которые могут их осуществлять в соответствии с настоящим Федеральным законом. Осуществляемые таким предприятием полномочия концедента, в том числе полномочия по передаче объекта концессионного соглашения и (или) иного передаваемого концедентом концессионеру по концессионному соглашению имущества, определяются концессионным соглашением. При этом такое государственное или муниципальное унитарное предприятие передает концессионеру права владения и пользования недвижимым имуществом, входящим в состав объекта концессионного соглашения и (или) иного передаваемого концедентом концессионеру по концессионному соглашению имущества, и подписывает соответствующие акты приема-передачи.

Таким образом, исходя из положений специального закона, объекты водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения, находящиеся в муниципальной собственности и эксплуатирующиеся более пяти лет, подлежат передаче исключительно на основании концессионного соглашения.

Действительно, согласно разъяснениям, изложенным в абзаце 3 пункта 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 10, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 22 от 29 апреля 2010 года «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», со ссылкой на положения статьи 295 Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющей права собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, указано, что собственник, передав во владение унитарному предприятию имущество, не вправе распоряжаться таким имуществом независимо от наличия или отсутствия согласия такого предприятия.

Между тем в абзаце 2 пункта 5 того же постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации разъяснено, что в силу абзаца пятого пункта 1 статьи 216 Гражданского кодекса Российской Федерации право хозяйственного ведения и право оперативного управления относятся к вещным правам лиц, не являющихся собственниками. В этой связи право хозяйственного ведения и право оперативного управления на недвижимое имущество возникают с момента их государственной регистрации.

На основании пункта 2 статьи 8.1 Гражданского кодекса права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают, изменяются и прекращаются с момента внесения соответствующей записи в государственный реестр, если иное не установлено законом.

Таким образом, право хозяйственного ведения на недвижимое имущество возникает с момента его государственной регистрации.

В соответствии с частью 2 статьи 62 КАС РФ обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений.

Однако в нарушение предписаний части 3 статьи 62 КАС РФ суд апелляционной инстанции, резюмируя о передаче спорных объектов предприятиям на праве хозяйственного ведения на основании договоров, оставил без выяснения обстоятельства осуществления государственной регистрации данных договоров, не исследовал данные договоры на предмет их заключенности, не выяснил обстоятельства причин неисполнения требований пункта 1.1 статьи 5 Федерального закона «О концессионных соглашениях», в то время как выяснение данных обстоятельств имело юридическое значение для правильного разрешения административного дела.

Решение суда должно быть законным и обоснованным (часть 1 статьи 176 КАС РФ).

Решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению. Исходя из того, что решение является актом правосудия, окончательно разрешающим дело, его резолютивная часть должна содержать исчерпывающие выводы, вытекающие из установленных в мотивировочной части фактических обстоятельств (пункты 2 и 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года № 23 «О судебном решении»).

С учетом изложенных обстоятельств кассационный суд приход к выводу, что судом апелляционной инстанции не были приняты предусмотренные КАС РФ меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по настоящему административному делу.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Кировского областного суда от 22 июня 2023 года отменить в части отказа в удовлетворении требований прокурора о передаче объектов водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения, переданных на праве хозяйственного ведения МУП ЖКХ «Запад», МУП «Теплопроводность», по концессионным соглашениям.

Направить настоящее административное дело в отмененной части на новое рассмотрение в Кировский областной суд.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение составлено 29 января 2024 года.

Председательствующий

Судьи: