Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании поданную 1 сентября 2022 года кассационную жалобу администрации городского округа Тольятти на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 12 июля 2022 года по административному делу № 2а-1974/2022 по административному исковому заявлению прокурора Центрального района города Тольятти к администрации городского округа Тольятти о признании действий (бездействия) незаконными.

Заслушав доклад судьи Орловой И.Н., изложившей обстоятельства административного дела, содержание обжалуемых судебных постановлений и доводы кассационной жалобы, объяснения представителей административного ответчика - администрации городского округа Тольятти по доверенностям ФИО1, ФИО2, представителя заинтересованного лица МБУК городского округа Тольятти «Объединение детских библиотек» (далее - МБУК «ОДБ») по доверенности ФИО3, заинтересованного лица ФИО4, поддержавших доводы кассационной жалобы, прокурора четвертого отдела (с дислокацией в городе Самаре, городе Саратове) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО5, возражавшего относительно доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

по результатам проверки законодательства, регламентирующего вопросы предотвращения и урегулирования конфликта интересов, прокурором Центрального района города Тольятти (далее – прокурор) в адрес главы администрации городского округа Тольятти Самарской области (далее – администрация) ФИО6 внесено представление от 11 ноября 2021 года № об устранении нарушений требований законодательства о противодействии коррупции, в котором указаны следующие подтверждающие, по мнению прокурора, нарушения закона факты: распоряжением заместителя главы городского округа Тольятти Самарской области от 29 мая 2020 года № ФИО4 назначена на должность директора МБУК «ОДБ», где на основании трудового договора от 19 ноября 2001 года № 6 в должности заведующей отделом инновационного продвижения чтения Центральной детской библиотеки им. А.С. Пушкина работает родная сестра ФИО4 - Бударина О.А.

В связи с прямым подчинением Будариной О.А. ФИО4 возник конфликт интересов.

У директора МБУК «ОДБ» ФИО4 в силу статьи 27 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», статей 10, 11, 13.3 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее - Федеральный закон «О противодействии коррупции») возникает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов.

Принятые директором МБУК «ОДБ» ФИО4 меры, заключающиеся в проведении 18 июня 2020 года заседания Комиссии по урегулированию конфликта интересов, созданной при данном учреждении, на основании ее уведомления, противоречат требованиям законодательства, поскольку работодателем ФИО4 выступает администрация.

Разработанные МБУК «ОДБ» положения о конфликте интересов и о комиссии по урегулированию конфликта интересов не распространяются на директора учреждения. Созданные комиссии от 18 июня 2020 года, 25 июня 2021 года не правомочны рассматривать вопросы урегулирования возникшего конфликта интересов у директора МБУК «ОДБ».

В представлении содержатся следующие требования:

1. Безотлагательно рассмотреть настоящее представление с участием представителя прокуратуры Центрального района горда Тольятти, принять действенные меры к устранению допущенных нарушений закона, недопущению их впредь;

2. Принять меры по разработке порядка уведомления представителя нанимателя (работодателя) руководителями муниципальных предприятий и учреждений о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов;

3. Рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности директора МБУК «ОДБ» ФИО4;

4. О результатах рассмотрения представления и принятых мерах, с приложением подтверждающих документов, письменно уведомить прокурора Центрального района города Тольятти в установленный законом месячный срок.

10 декабря 2021 года представление прокурора рассмотрено администрацией на совещании с участием представителя прокуратуры - старшего помощника прокурора Центрального района города Тольятти Шкляра А.А., по результатам которого подготовлен ответ от 15 декабря 2021 года, согласно которому директором МБУК «ОДБ» ФИО4 приняты меры по урегулированию конфликта интересов, связанного с подчиненностью родной сестры Будариной О.А., данный вопрос рассмотрен на Комиссии по урегулированию конфликта интересов, должность сестры выведена из непосредственного подчинения директора; подтверждена обязанность директора МБУК «ОДБ» ФИО4 уведомлять о возникшем конфликте интересов представителя нанимателя (работодателя) – заместителя главы администрации по социальным вопросам; исходя из совокупности обстоятельств принято решение не привлекать к дисциплинарной ответственности директора МБУК «ОДБ» ФИО4; доведена информация о разработке проекта нормативно-правового акта (проект от 6 декабря 2021 года №), упорядочивающего процедуру уведомления руководителями подведомственных учреждений и предприятий работодателя (представителя нанимателя) о возможном возникновении конфликта интересов.

Прокурор обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия администрации, выразившегося в неисполнении требований, изложенных в представлении прокурора Центрального района города Тольятти Самарской области от 11 ноября 2021 года №; возложении обязанности на администрацию по устранению допущенных нарушений федерального законодательства путем повторного рассмотрения представления в месячный срок со дня вступления в законную силу решения суда.

В обоснование административного иска указано, что принятые администрацией и МБУК «ОДБ» меры по исполнению требований предписания не способствуют урегулированию конфликта интересов и не соответствуют положениям Федерального закона «О противодействии коррупции». В результате бездействия администрация не обеспечила точное исполнение требований закона, что создало прецедент безнаказанности лица, занимающего должность руководителя муниципального учреждения, за совершение коррупционных правонарушений.

Решением Центрального районного суда города Тольятти Самарской области от 21 апреля 2022 года отказано в удовлетворении административного иска.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 12 июля 2022 года решение суда первой инстанции отменено, принято новое решение, которым административный иск удовлетворен.

В кассационной жалобе, поступившей в Шестой кассационный суд общей юрисдикции 6 сентября 2022 года, администрация просит отменить состоявшееся по делу апелляционное определение и оставить в силе решение суда первой инстанции, указав на неверность вывода суда о необходимости рассмотрения представления на заседании Комиссии при администрации, состоящей из заместителя главы городского округа Тольятти по социальным вопросам, руководителя департамента культуры, заместителя руководителя управления муниципальной службы и кадровой политики, начальника отдела профилактики коррупционных и иных правонарушений управления муниципальной службы и кадровой политики, главного специалиста департамента культуры, состоявшегося 14 апреля 2022 года.

Также администрация считает вывод суда о том, что информация о мерах, принятых по результатам рассмотрения представления прокурора Комиссией, правомочной рассматривать вопросы урегулирования возникшего конфликта интересов у директора МБУК «ОДБ» ФИО4, прокурору не направлялась, является непоследовательным, противоречащим выводам суда по аналогичным делам № 33а-5779/2022, № 33а-5848/2022 по иску прокурора к Думе городского округа Тольятти о признании незаконным бездействия. С учетом того, что комиссия по рассмотрению уведомлений о конфликте интересов была создана постановлением от 29 марта 2022 года, рассмотреть представление прокурора на указанной комиссии до истечения срока исполнения документа (представления) не представлялось возможным, ввиду ее отсутствия.

Из текста искового заявления усматривается завуалированное требование прокурора к администрации о принятии конкретных мер к директору муниципального учреждения (привлечение к дисциплинарной ответственности), что является нарушением принципа самостоятельности органа местного самоуправления, а также права работодателя на принятие решения о привлечении к дисциплинарной ответственности, установленного Трудовым кодексом Российской Федерации.

Отмечает, что действующее законодательство не предусматривает для муниципальных учреждений запрета на совместную работу родственников в муниципальном учреждении.

Кроме того, приказом МБУК «ОДБ» от 10 декабря 2021 года № по основной деятельности в целях недопущения возникновения конфликта интересов полномочия по осуществлению трудовых отношений с Будариной О.А. переданы заместителю директора по основной деятельности ФИО7, в том числе вопросы о поощрении, применении дисциплинарных взысканий, предоставлении отпусков и т.д., внесены соответствующие изменения в должностные инструкции.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судом апелляционной инстанции по настоящему административному делу.

Согласно части 1 статьи 39 КАС РФ, прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

С учетом части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативно-правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц.

Основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений урегулированы Федеральным законом «О противодействии коррупции».

В силу статьи 11 названного Закона лицо, указанное в части 1 статьи 10 настоящего Федерального закона, обязано принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов (часть 1); лицо, указанное в части 1 статьи 10 настоящего Федерального закона, обязано уведомить в порядке, определенном представителем нанимателя (работодателем) в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно (часть 2).

Согласно статье 13.3 Федерального закона «О противодействии коррупции», организации обязаны разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции (часть 1); меры по предупреждению коррупции, принимаемые в организации, могут включать предотвращение и урегулирование конфликта интересов (пункт 5 части 2).

Разрешая заявленные административные исковые требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции исходил из того, что администрацией рассмотрено представление прокурора в установленный срок, дан ответ; после прохождения процедуры согласования проекта нормативно-правового акта постановлением администрации от 29 марта 2022 года № 651-п/1 утверждено Положение о порядке предотвращения и (или) урегулирования конфликта интересов в отношении руководителя муниципального предприятия и муниципального учреждения городского округа Тольятти, которое направлено в адрес прокуратуры Центрального района города Тольятти; проведена проверка наличия конфликта интересов между директором МБУК «ОДБ» ФИО4 и заведующей отделом инновационного продвижения чтения Центральной детской библиотеки им. А.С. Пушкина Будариной О.А., затребованы письменные объяснения, проведено служебное расследование, которым установлено, что МБУК «ОДБ» приняты меры по недопущению возникновения конфликта интересов, а в дальнейшем его предотвращения или урегулирования, предусмотренные статьей 11 Федерального закона «О противодействии коррупции», приняты локальные нормативные акты, исключающие прямое подчинение и возможность влияния ФИО4 на поощрения Будариной О.А., рассмотрен вопрос о применении меры ответственности за ненаправление уведомления о возникшем конфликте интересов от директора МБУК «ОДБ» ФИО4 на имя работодателя с учетом Методических рекомендаций по вопросам привлечения к ответственности должностных лиц за непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, принято решение к дисциплинарной ответственности директора МБУК «ОДБ» ФИО4 не привлекать.

Судом также указано на то, что несогласие прокурора с мерами, принятыми в рамках исполнения представления, не может свидетельствовать и незаконности действий административного истца.

Не согласившись с указанными выводами и отменяя решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции исходил из частичного исполнения администрацией представления прокурора, в частности по пункту 2, поскольку администрацией разработан проект нормативно-правового акта (проект от 6 декабря 2021 года №), упорядочивающий процедуру уведомления руководителями подведомственных учреждений и предприятий работодателя (представителя нанимателя) о возможном возникновении конфликта интересов.

Далее, установив, что полномочия Комиссии по урегулированию конфликта интересов, созданной при МБУК «ОДБ», не распространяются на директора учреждения, а также обстоятельства рассмотрения уведомления директора МБУК «ОДБ» ФИО4 на заседании Комиссии от 14 апреля 2022 года, созданной во исполнение постановления администрации городского округа Тольятти от 29 марта 2022 года № 651-п/1 «Об утверждении Положения о порядке предотвращения и (или) урегулирования конфликта интересов в отношении руководителя муниципального предприятия и муниципального учреждения городского округа Тольятти», оставление без рассмотрения представления прокурора, не предоставление прокурору информации о мерах, принятых по результату рассмотрения представления прокурора Комиссией, суд апелляционной инстанции признал незаконным бездействие администрации, выразившееся в неисполнении требований, изложенных в представлении прокурора Центрального района города Тольятти Самарской области от 11 ноября 2021 года № и возложил обязанность на администрацию по устранению допущенных нарушений федерального законодательства путем повторного рассмотрения представления в месячный срок со дня вступления в законную силу решения суда.

Судом апелляционной инстанции не учтено следующее.

Решение суда должно быть законным и обоснованным (часть 1 статьи 176 КАС РФ).

Решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению. Исходя из того, что решение является актом правосудия, окончательно разрешающим дело, его резолютивная часть должна содержать исчерпывающие выводы, вытекающие из установленных в мотивировочной части фактических обстоятельств (пункты 2 и 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года № 23 «О судебном решении»).

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 227 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

Согласно пункту 1 статьи 6 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Федеральный закон о прокуратуре), требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 этого закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного закона, вносит представление об устранении нарушений закона (пункт 3 статьи 22 Федерального закона о прокуратуре).

Статьей 24 Федерального закона о прокуратуре установлено, что представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Из приведенных правовых норм следует, что во исполнение представления прокурора должны быть предприняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, а также причин, условий, им способствующих.

При рассмотрении административного дела судом апелляционной инстанции не принято во внимание, что при разрешении административного спора по правилам главы 22 КАС РФ законность оспариваемых действий, решений (бездействия) оценивается на момент их совершения, принятия или на момент, когда от принятия решения либо совершения конкретных действий в соответствии с обязанностями, возложенными в установленном законом порядке, уклонился административный ответчик.

Материалами дела подтверждено, что обращение прокурора с настоящим административным иском последовало 17 марта 2022 года; представление прокурором в адрес главы администрации ФИО6 внесено 11 ноября 2021 года; представление рассмотрено и на него дан ответ 15 декабря 2021 года.

Следовательно, для правильного разрешения заявленного прокурором требования о признании незаконным бездействия администрации, выразившегося в неисполнении требований, изложенных в представлении прокурора Центрального района города Тольятти Самарской области от 11 ноября 2021 года №, суд обязан был определить обстоятельства, имеющие юридическое значение, имевшие место на дату обращения в суд, в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле.

В связи с этим обстоятельства последующего утверждения постановления администрации городского округа Тольятти от 29 марта 2022 года № 651-п/1 «Об утверждении Положения о порядке предотвращения и (или) урегулирования конфликта интересов в отношении руководителя муниципального предприятия и муниципального учреждения городского округа Тольятти», рассмотрения на заседании комиссии по урегулированию конфликта интересов от 12 апреля 2022 года уведомления заведующей отделом инновационного продвижения чтения Центральной детской библиотеки им. А.С. Пушкина Будариной О.А. о возможности возникновения конфликта интересов при исполнении должностных обязанностей, принятое решение о признании принятых мер достаточными (т. 1, л.д. 217-218); рассмотрения на заседании комиссии по урегулированию конфликта интересов от 14 апреля 2022 года уведомления директора МБУК «ОДБ» ФИО4 о возможности возникновения конфликта интересов при исполнении должностных обязанностей, принятое решение о признании принятых мер достаточными, правового значения при разрешении настоящего административного иска не имели.

При рассмотрении административного дела судом апелляционной инстанции не принято во внимание, что в представлении содержится требование о рассмотрении представления с участием представителя прокуратуры Центрального района города Тольятти, принятии действенных мер к устранению допущенных нарушений закона, недопущению их впредь; принятии мер по разработке порядка уведомления представителя нанимателя (работодателя) руководителями муниципальных предприятий и учреждений о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов; рассмотрении вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности директора МБУК «ОДБ» ФИО4

В силу части 2 статьи 62, пункта 4 части 9, части 11 статьи 226 КАС РФ обязанность доказывания соответствия содержания оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные правоотношения, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо.

Суд апелляционной инстанции при наличии в материалах дела доказательств рассмотрения указанного представления лицом, в отношении которого оно вынесено, сообщения прокурору о принятых мерах, повторно возложил на администрацию обязанность, не предусмотренную Законом.

Изложенное согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в определении от 24 февраля 2005 года № 84-О, в соответствии с которой само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-I органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

С учетом того, что судом апелляционной инстанции допущены ошибки в применении норм материального права, которые повлияли на исход рассмотрения административного дела, обжалуемое апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 12 июля 2022 года подлежит отмене с оставлением в силе решения Центрального районного суда города Тольятти Самарской области от 21 апреля 2022 года.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 329 и статьёй 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 12 июля 2022 года отменить.

Оставить в силе решение Центрального районного суда города Тольятти Самарской области от 21 апреля 2022 года.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 14 октября 2022 года.

Председательствующий:

Судьи:

Постановление14.10.2022