Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи поданную 23 сентября 2021 года кассационную жалобу администрации муниципального образования «Воткинский район» на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Удмуртской Республики от 19 июля 2021 года по административному делу № 2а-146/2021 по административному исковому заявлению ФИО1 к администрации муниципального образования «Воткинский район», главе муниципального образования «Воткинский район» о признании недействующим постановления об установлении публичного сервитута.

Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Фахрутдинова И.И., изучив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав возражения представителя административного истца ФИО1 по доверенности ФИО2 против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора Макарова Е.Н., полагавшего обжалуемый судебный акт подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

18 августа 2020 года администрацией муниципального образования «Воткинский район» вынесено постановление № 818 «Об установлении публичного сервитута для прохода и проезда через земельный участок, в том числе в целях обеспечения свободного доступа граждан» (далее - Постановление № 818).

В соответствии с данным постановлением установлен публичный сервитут для прохода и проезда через земельный участок, часть земельного участка площадью 19 643 кв.м, с кадастровым номером №, расположенного по адресу: Удмуртская Республика, <адрес>, северо-восточнее д. Сидоровы Горы, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование: сельского хозяйственное использование, сроком на 49 лет (пункт 1); утверждены границы публичного сервитута, на часть земельного участка с кадастровым номером №, площадью 19 643 кв.м, с координатами характерных точек границ части участка согласно приложению (пункт 2).

ФИО1 (далее - административный истец), являющаяся арендатором земельного участка с кадастровым номером №, обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим вышеназванного постановления по причине того, что сервитут установлен не в публичных, а в частных интересах дачного потребительского кооператива «Заповедный». Кроме этого, проход через спорный земельный участок, находящийся во владении административного истца, является для нее обременительным при наличии иных способов проезда к дороге от земельного участка с кадастровым номером №. Само постановление не содержит сведений относительно того, в каких целях установлен сервитут, для прохода и проезда к чему он устанавливается.

Решением Воткинского районного суда Удмуртской Республики от 4 марта 2021 года в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Удмуртской Республики от 19 июля 2021 года решение суда первой инстанции отменено, по делу принято новое решение, которым требования ФИО1 удовлетворены; постановлено признать недействующим с момента принятия постановление администрации муниципального образования «Воткинский район» от 18 августа 2020 года № 818 «Об установлении публичного сервитута для прохода и проезда через земельный участок, в том числе в целях обеспечения свободного доступа граждан».

В кассационной жалобе администрация муниципального образования «Воткинский район» ставит вопрос об отмене апелляционного определения суда апелляционной инстанции, как постановленного при неправильном применении норм материального права, просит оставить в силе решение суда первой инстанции. В качестве доводов кассационной жалобы заявитель указывает, что суд апелляционной инстанции не учел того обстоятельства, что проезд через спорный земельный участок установлен в интересах неопределенного круга лиц для доступа к местам общего пользования: реке Кама, храму Тихвинской иконы Божьей Матери, СНТ «Излучина». Наличие автомобильной дороги через указанный земельный участок подтверждается представленными в материалы дела доказательствами. Обращение в орган местного самоуправления об установлении публичного сервитута ДПК «Заповедный», по мнению автора кассационной жалобы, не указывает о том, что сервитут установлен исключительно в его интересах, поскольку названный потребительский кооператив имеет намерение разделить земельный участок, к которому установлен проезд, на более чем 50 самостоятельных земельных участков и предоставить их физическим лицам. Факт юридической регистрации ДПК «Заповедный» в ином муниципальном образовании, как полагает заявитель кассационной жалобы, не лишал права администрации муниципального образования «Воткинский район» принять оспариваемое постановление в отношении земельного участка, расположенного в границах этого публичного правового образования.

Кассатор утверждает, что суд апелляционной инстанции не учел того, что административный истец злоупотребляет своим правом, действует недобросовестно, поскольку до получения спорного земельного участка в аренду ей должно было быть известно о наличии публичного сервитута.

Также, по мнению администрации муниципального образования «Воткинский», вывод суда апелляционной инстанции о нарушении порядка официального опубликования оспариваемого нормативного правового акта является ошибочным, противоречит сведениям из официального сайта администрации.

Указанная административным истцом неопределенность в части отсутствия целей, для которых установлен публичный сервитут, была устранена администрацией путем принятия постановления от 16 июля 2021 года № 796, что, по утверждениям автора кассационной жалобы, свидетельствует о незаконности постановленного судом апелляционной инстанции судебного акта.

Участвующие в деле лица извещены о времени и месте судебного заседания надлежащим образом.

На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судом апелляционной инстанций при рассмотрении настоящего административного дела не допущено.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Разрешая административный спор и принимая решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что порядок принятия оспариваемого постановления административным ответчиком нарушен не был, он соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, права, свободы и законные интересы административного истца не нарушает.

Отменяя решение суда первой инстанции и принимая новое решение в вышеприведенной формулировке, суд апелляционной инстанции исходил из того, что исполнительным органом местного самоуправления не подтверждено соблюдение публичных интересов установлением оспариваемым постановлением публичного сервитута. Апелляционная инстанция пришла к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в интересах ДПК «Заповедный», то есть тем самым противоречит пункту 2 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации. Также, суд апелляционной инстанции констатировал нарушение администрацией муниципального образования «Воткинский» порядка официального опубликования оспариваемого нормативного правового акта.

Судебная коллегия находит выводы суда апелляционной инстанции правильными, основанными на нормах действующего законодательства, соответствующими установленным обстоятельствам дела.

Как следует из правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, приведенной в постановлении Пленума от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», при проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшим нормативный правовой акт, суд выясняет, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения. При этом следует иметь в виду, что законодатель субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.

В указанных случаях суду необходимо проверять, приняты ли оспариваемый акт или его часть в пределах усмотрения субъекта Российской Федерации, предоставленного ему при решении вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

При проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Применяя руководящие разъяснения Верховного Суда Российской Федерации суд апелляционной инстанции исходил из следующего.

Частью 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту - Федеральный закон № 131-ФЗ) определено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района относятся, в том числе владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района.

В соответствии с пунктом 2 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации сервитут может быть установлен решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, а также нужд местного населения без изъятия земельных участков (публичный сервитут).

Цели, для которых может устанавливаться публичный сервитут, приведены в пункте 4 названной статьи, в том числе для прохода или проезда через земельный участок, в том числе в целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе (подпункт 1).

При этом сервитут, публичный сервитут должны устанавливаться и осуществляться на условиях, наименее обременительных для использования земельного участка в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием (пункт 8).

Как следует из обзора судебной практики по делам об установлении сервитута на земельный участок, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 26 апреля 2017 года, обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2018), утверждённого Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28 марта 2018 года, в соответствии со статьей 23 Земельного кодекса Российской Федерации публичный сервитут устанавливается нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков.

Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 21 октября 2008 года № 680-О-О указал, что установление публичного сервитута отнесено к компетенции органов публичной власти, действующих в общественных интересах. Установление такого сервитута осуществляется по специальной процедуре, в виде властного предписания, не требующего согласия собственника или судебного решения, поскольку установление публичного сервитута и его необходимость должны быть прямо отражены в соответствующем распорядительном нормативном правовом акте соответствующих властных публичных органов.

Таким образом, важным моментом при решении вопроса об установлении публичного сервитута во всех случаях должен являться факт наличия интересов местного самоуправления или местного населения, то есть публичного интереса. Публичный сервитут устанавливается для обеспечения нужд неопределенного круга лиц только в том случае, если их интересы не могут быть обеспечены каким-либо иным способом.

Руководствуясь приведенным правовым регулированием и правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации применительно к настоящему административному делу, суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу о том, что администрацией муниципального образования «Воткинский» не представлено надлежащих и достоверных доказательств того, что проезд через земельный участок, находящийся во владении административного истца, установлен в интересах местного населения либо муниципальных нужд.

Из содержания Постановления № 818 следует, что оно принято в соответствии со статьей 23 Земельного кодекса Российской Федерации на основании ходатайства ДПК «Заповедный» от 29 января 2020 года № 0118-2.

Согласно ходатайству ДПК «Заповедный» от 10 января 2020 года юридическое лицо просит установить публичный сервитут для подъезда к земельному участку с кадастровым номером №, находящемуся в собственности этого юридического лица.

Таким образом, как верно указано судом апелляционной инстанции, публичный сервитут установлен в интересах отдельного лица, что противоречит основаниям и целям установления публичного сервитута, приведенным в статье 23 Земельного кодекса Российской Федерации.

Кроме этого, согласно руководящим разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 35 постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, судам необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Из содержания оспариваемого Постановления № 818 следует, что установление публичного сервитута в отношении части земельного участка с кадастровым номером № необходимо для прохода и проезда, однако в данном правовом акте отсутствует информация о месте, для которого устанавливается сервитут, что свидетельствует о несоблюдении общих требований закона к принятию нормативных правовых актов, в частности создается правовая неопределенность в его применении и толковании.

То, что при рассмотрении административного дела административным ответчиком принято постановление, дополняющее нормативный правовой акт об установлении публичного сервитута, само по себе не свидетельствует об устранении допущенных существенных нарушений в процедуре принятия Постановления № 818.

Судебная коллегия также соглашается с выводами суда апелляционной инстанции о несоблюдении административным ответчиком порядка обязательного официального опубликования нормативного правового акта.

Так, частями 2 и 3 статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ определено, что муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Подпункт 3 пункта 1 статьи 40 Устава муниципального образования «Вараксинский» относит постановления Главы муниципального образования к муниципальным правовым актам, который согласно статьи 43 Устава официально публикуются (обнародуются) в порядке, предусмотренном статьей 42 названного Устава.

Из абзаца второго пункта 6 статьи 42 Устава следует, что официальное опубликование (обнародование) решений Совета депутатов может осуществляться путем размещения (опубликования) на официальном сайте муниципального образования «Воткинский район» в сети «Интернет».

В соответствии с пунктом 4 статьи 45 Устава муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Как правильного указано судом апелляционной инстанции, в нарушение положений статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административным ответчиком не предоставлены доказательства опубликования и вступления в силу оспариваемого нормативного правового акта.

Предоставленные в материалы дела распечатки с официального сайта муниципального образования «Воткинский район» в сети «Интернет» обоснованно отклонены судом апелляционной инстанции как ненадлежащие доказательства подтверждения факта опубликования оспариваемого постановления с соответствующим приложением, так как из них не предоставляется достоверно установить объем и содержание опубликованного нормативного правового акта (само постановление и приложение).

Данные обстоятельства судом первой инстанции оставлены без внимания, что явилось основанием для отмены постановленного им судебного акта судом апелляционной инстанции.

Разрешая административный спор по существу, суд апелляционной инстанции правильно определил юридически значимые обстоятельства, подтверждённые материалами дела и исследованными доказательствами, на основании их надлежащей правовой оценки.

Доводы кассационной жалобы не опровергают выводов суда апелляционной инстанции, направлены на их переоценку, вследствие ошибочного и произвольного толкования норм права, а также выражают несогласие с выводами суда по фактическим обстоятельствам дела. Между тем следует учитывать, что суд кассационной инстанции при проверке законности судебных постановлений нижестоящих судов не вправе входить в обсуждение фактической стороны дела, а также переоценивать выводы судов первой либо второй инстанций.

Таким образом, апелляционное определение суда апелляционной инстанции следует признать законным и обоснованным, поскольку кассационная жалоба не содержит оснований для его отмены или изменения.

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Удмуртской Республики от 19 июля 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации муниципального образования «Воткинский район» - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 24 ноября 2021 года.

Председательствующий:

Судьи:

Постановление30.11.2021