Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования «Городской округ «Город «Нарьян-Мар» на решение Нарьян-Марского городского суда Ненецкого автономного округа от 11 сентября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ненецкого автономного округа от 20 ноября 2019 года по административному делу № 2а-989/2019 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Ненецкого автономного округа в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования «Городской округ «Город «Нарьян-Мар», Департаменту строительства и жилищно-коммунального хозяйства, энергетики и транспорта Ненецкого автономного округа о признании бездействия незаконным.

Заслушав доклад судьи Жидковой О.В., объяснения участвующего в судебном заседании в режиме видеоконференцсвязи представителя администрации муниципального образования «Городской округ «Город «Нарьян-Мар» ФИО1, поддержавшей доводы кассационной жалобы, прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кичаевой О.А., возражавшей против доводов кассационной жалобы, судебная коллегия

установила:

заместитель прокурора Ненецкого автономного округа обратился в суд с административным исковым заявлением в защиту интересов неопределенного круга лиц о признании незаконными бездействия администрации муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» (далее по тексту - администрация г. Нарьян-Мара) и Департамента строительства, жилищно-коммунального хозяйства, энергетики и транспорта Ненецкого автономного округа (далее по тексту - Департамент) в неорганизации, соответственно, электроснабжения, водоснабжения, а также газоснабжения земельных участков, предоставленных многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства.

Просил возложить на администрацию г. Нарьян-Мара в срок не позднее двух лет со дня вступления решения суда в законную силу обязанность организовать электроснабжение и водоснабжение указанных земельных участков, а Департаменту – газоснабжение данных земельных участков.

В обоснование заявленных сослался на результаты прокурорской проверки, которой установлено, что в границах муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» в кадастровых кварталах под номерами №, №, №, расположенных в районе ул. Авиаторов в г.Нарьян-Маре, из земель, находящихся в муниципальной собственности, сформированы земельные участки, которые в 2013 году предоставлены проживающим на территории Ненецкого автономного округа многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства, однако, в нарушение требований действующего законодательства администрацией г. Нарьян-Мара не организовано электроснабжение, водоснабжение указанных земельных участков, а Департаментом не организовано их газоснабжение, в результате чего нарушено право неопределенного круга лиц на строительство индивидуальных жилых домов, а при наличии построенных домов – право на проживание в них.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено казенное учреждение Ненецкого автономного округа «Централизованный стройзаказчик».

Решением Нарьян-Марского городского суда Ненецкого автономного округа от 11 сентября 2019 года, оставленного без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ненецкого автономного округа от 20 ноября 2019 год, административный иск удовлетворен.

Признано незаконным бездействие администрации муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар», выразившееся в неорганизации электроснабжения, водоснабжения земельных участков, расположенных в границах муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» в кадастровых кварталах под номерами №, №, №, предоставленных под индивидуальное жилищное строительство.

На администрацию муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» возложена обязанность в срок не позднее двух лет со дня вступления настоящего решения суда в законную силу организовать электроснабжение, водоснабжение земельных участков, расположенных в границах муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» в кадастровых кварталах под номерами №, №, №, предоставленных под индивидуальное жилищное строительство и не обеспеченных электроснабжением и водоснабжением.

Признано незаконным бездействие Департамента строительства, жилищно-коммунального хозяйства, энергетики и транспорта Ненецкого автономного округа, выразившееся в неорганизации газоснабжения земельных участков, расположенных в границах муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» в кадастровых кварталах под номерами №, №, №, предоставленных под индивидуальное жилищное строительство.

На Департамент строительства, жилищно-коммунального хозяйства, энергетики и транспорта Ненецкого автономного округа возложена обязанность в срок не позднее двух лет со дня вступления настоящего решения суда в законную силу организовать газоснабжение земельных участков, расположенных в границах муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» в кадастровых кварталах под номерами №, №, №, предоставленных под индивидуальное жилищное строительство и не обеспеченных газоснабжением.

Разъяснено, что администрация муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар», Департамент строительства, жилищно- коммунального хозяйства, энергетики и транспорта Ненецкого автономного округа обязаны устранить допущенные нарушения или препятствия к осуществлению прав, свобод и законных интересов лиц, в интересах которых было подано административное исковое заявление, и восстановить данные права, свободы и законные интересы в установленный судом срок, а также сообщить об этом в течение одного месяца со дня наступления установленного судом срока исполнения настоящего судебного решения в суд, вынесший решение, а также в прокуратуру Ненецкого автономного округа.

В кассационной жалобе, поданной через Нарьян-Марский городской суд Ненецкого автономного округа 10 февраля 2020 года и поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 18 февраля 2020 года, администрация муниципального образования «Городской округ «Город «Нарьян-Мар» со ссылкой на существенное нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, просит об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений в части удовлетворения требований к администрации муниципального образования «Городской округ «Город «Нарьян-Мар». Указывает, что расходные обязательства, возникающие при выполнении полномочий органов местного самоуправления, по созданию условий для жилищного строительства, предусматривающего обеспечение коммунальной инфраструктурой земельных участков, в ом числе предоставленных многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства, принял на себя Ненецкий автономный округ, в связи с чем возложение на администрацию обязанностей по организации электроснабжения, водоснабжения земельных участков противоречит требованиям Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статье 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации, закона Ненецкого автономного округа от 15 ноября 2011 года № 79-ОЗ «О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в ненецком автономном округе» и государственной программе Ненецкого автономного округа «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан, проживающих в Ненецком автономном округе», поскольку для их реализации вновь потребует разработка проектно-сметной документации, что потребует соответствующих расходов бюджетных средств муниципального образования.

В возражениях на кассационную жалобу, поступивших в Третий кассационный суд общей юрисдикции 13 апреля 2020 года, прокуратура Ненецкого автономного округа указывает на отсутствие оснований для ее удовлетворения, просит оставить судебные акты без изменения.

Определением судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 4 марта 2020 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

О времени и месте рассмотрения дела лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений из обжалуемых судебных постановлений не усматривается, доводы жалобы не могут повлечь их отмену в кассационном порядке.

Разрешая спор и удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», Закона Ненецкого автономного округа от 19 сентября 2014 г. № 95-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Ненецкого автономного округа и органами государственной власти Ненецкого автономного округа», Закона Ненецкого автономного округа от 15 ноября 2011 г. № 79-03 «О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Ненецком автономном округе», оценив представленные сторонами по делу доказательства в их совокупности по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и установив, что с 1 января 2019 года органы государственной власти Ненецкого автономного округа не осуществляют полномочия органов местного самоуправления городского округа Ненецкого автономного округа по решению вопросов местного значения по организации в границах городского округа электро-, водоснабжения населения, а ответчиком - администрацией муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» не предоставлено доказательств совершения в настоящее время действий, направленных на осуществление указанных полномочий в отношении расположенных в границах территории муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» в кадастровых кварталах под номерами №, №, № земельных участков, предоставленных гражданам для индивидуального жилищного строительства, пришел к выводу о наличии на стороне администрации муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» бездействия при выполнении указанных полномочий, в связи с чем удовлетворил заявленные прокурором требования в полном объеме.

Проверяя законность и обоснованность решения в апелляционном порядке, судебная коллегия с такими выводами суда согласилась и нормам материального и процессуального права выводы судов первой и апелляционной инстанции, исходя из установленных ими обстоятельств, не противоречат, поскольку из положений части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, следует, что для признания решения, действия (бездействия) незаконными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие решения, действия (бездействия) закону и нарушения этим прав и законных интересов гражданина, совокупность которых в данном деле судами установлена.

Задача государства по обеспечению граждан доступным и комфортным жильем была обозначена в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг».

Пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 600 постановлено Правительству Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации разработать комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставляемых указанной категории граждан на бесплатной основе.

В соответствии с абз. 2 пункта 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации, действовавшим с 17 июня 2011 года до 1 января 2015 года, и подпунктом 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации, дополненным и действующим с 1 января 2015 года, граждане, имеющие трех и более детей, имеют право приобрести бесплатно находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в случаях и в порядке, которые установлены законом субъекта Российской Федерации.

Устанавливая такое правовое регулирование, законодатель принимал во внимание, в частности, цели улучшения жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставленных указанной категории граждан на бесплатной основе.

Исходя из этого Министерство регионального развития Российской Федерации, приказом от 9 сентября 2013 г. № 372 утвердило Методические рекомендации субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, говоря о том, что земельный участок предоставляется при наличии транспортной доступности, обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры, экологической обстановки, имея в виду отсутствие на земельном участке зон охраны производственных и особенно опасных производственных объектов (в том числе магистральных трубопроводов, шумового воздействия аэропортов и т.п.), других критериев, обусловленных целями предоставления земельных участков многодетным семьям.

Законом Ненецкого автономного округа от 15 ноября 2011 г. № 79-ОЗ «О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Ненецком автономном округе» определены условия и порядок бесплатного предоставления земельных участков в собственность граждан, имеющих трех и более детей, проживающих на территории Ненецкого автономного округа.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 6 данного закона, земельный участок предоставляется многодетной семье, состоящей на учете, на основании решения органа местного самоуправления о бесплатном предоставлении в собственность многодетной семье земельного участка в соответствии с очередностью ее постановки на учет.

По решению администрации Ненецкого автономного округа земельные участки, находящиеся в государственной собственности Ненецкого автономного округа, могут быть переданы в муниципальную собственность безвозмездно для их предоставления многодетным семьям в целях настоящего закона.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в определении от 9 ноября 2017 года N 2516-О "По жалобе администрации города Барнаула на нарушение конституционных прав и свобод пунктами 4 и 5 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает именно в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, тем более в отношении многодетных семей как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества, в силу конституционных принципов равенства и справедливости предполагается недопустимость возложения на самих таких граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, - иное вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов могло бы обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства. Именно на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, с тем чтобы земельные участки, предназначенные для оказания государственной поддержки семьи, были, по возможности, уже на момент их предоставления гражданам (или в течение определенного разумного срока после такого предоставления) снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения самого индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведенным жилым объектом.

Как следует из материалов дела и установлено судами, 18 апреля 2013 года администрацией г. Нарьян-Мара в кадастровых кварталах с номерами №, №, №, земли которых находятся в муниципальной собственности и расположены в районе ул. Авиаторов в границах муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар», утвержден перечень 80 земельных участков, подготовленных к предоставлению многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства (постановление от 18 апреля 2013 г. № 699).

В 2013 году и январе, феврале 2014 года данные земельные участки предоставлены администрацией г. Нарьян-Мара бесплатно в собственность многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства.

При этом, предоставленные администрацией г. Нарьян-Мара многодетным семьям данные земельные участки не были оснащены объектами необходимой инфраструктуры, организация которой возложена, в частности, на органы местного самоуправления городских округов положениями пунктов 4 и 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Поскольку суды установили, что с 2013 года и до настоящего времени администрация г. Нарьян-Мара не организовала электроснабжение и водоснабжение земельных участков, расположенных в границах муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» в кадастровых кварталах под номерами №, №, №, предоставленных под индивидуальное жилищное строительство многодетным семьям, которым не обеспечены возможность ведения строительства и беспрепятственное подключение к инженерно-техническим сетям, нарушив их права и законные интересы, оснований полагать ошибочными выводы судов о признании незаконным бездействия администрации г. Нарьян-Мара в неисполнении полномочий предусмотренных пунктом 4 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и возложении на данный орган муниципального образования обязанности организации на земельных участках в указанных выше кадастровых кварталах электроснабжения и водоснабжения, не имеется.

Доводы кассационной жалобы об обратном не могут быть приняты во внимание, поскольку сводятся, по сути, к переоценке исследованных судами доказательств и оспариванию обоснованности выводов судов об установленных ими по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судом первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

При этом не влияют на правильность выводов судов и доводы кассационной жалобы о том, что полномочия органов муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» в части организации электроснабжения и водоснабжения осуществляют органы государственной власти Ненецкого автономного округа, поскольку вопреки доводам жалобы, решение органами государственной власти Ненецкого автономного округа вопросов местного значения муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» в части организации строительства муниципального жилищного фонда, создания условий для жилищного строительства в соответствии с подпунктом 3 статьи 5 Закона Ненецкого автономного округа от 19 сентября 2014 г. № 95-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Ненецкого автономного округа и органами государственной власти Ненецкого автономного округа», само по себе не предусматривает исполнение органами государственной власти Ненецкого автономного округа полномочий городского округа по решению вопросов местного значения в части организации электроснабжения и водоснабжения населения.

Кроме того, в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пунктом 4 части 1 статьи 6 Устава муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар, к вопросам местного значения городского округа относится организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

Законом Ненецкого автономного округа от 19 сентября 2014 г. № 95-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Ненецкого автономного округа и органами государственной власти Ненецкого автономного округа» были перераспределены отдельные полномочия органов местного самоуправления городского округа Ненецкого автономного округа, в частности подпунктом 1 статьи 5 Закона органам государственной власти Ненецкого автономного округа действительно были переданы полномочия органов местного самоуправления городского округа Ненецкого автономного округа по решению вопросов местного значения - организации в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения и др., однако исполнение данных полномочий органами государственной власти округа было отложено, соответственно до 1 января 2017 года и до 1 января 2020 года.

Законом Ненецкого автономного округа от 12 июля 2018 г. № 420 «О внесении изменений в отдельные законы Ненецкого автономного округа» пункт 1 статьи 5 Закона Ненецкого автономного округа от 19 сентября 2014 г. № 95-ОЗ изложен в иной редакции, предусматривающий, что органы государственной власти Ненецкого автономного округа осуществляют полномочия органов местного самоуправления городского округа Ненецкого автономного округа по решению вопросов местного значения - организация в границах городского округа газоснабжения населения в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации. Положения данного пункта вступили в законную силу с 1 января 2019 года.

Таким образом, суды пришли к обоснованному выводу о том, что организация в границах городского округа электроснабжения и водоснабжения населения относится к вопросам местного значения городского округа.

Иные доводы кассационной жалобы также не могут служить основанием для отмены обжалуемых судебных постановлений, поскольку не свидетельствуют о существенных нарушениях судами норм материального или процессуального права, которые повлияли на исход дела.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Судебная коллегия, руководствуясь статьями 328, 329, Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Нарьян-Марского городского суда от 11 сентября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ненецкого автономного округа от 20 ноября 2019 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации муниципального образования «Городской округ «Город «Нарьян-Мар» – без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: