Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Совета муниципального района «Акшинский район», поданной через суд первой инстанции 4 марта 2021 года, на решение Забайкальского краевого суда от 11 сентября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 декабря 2020 года по административному делу № 3а-89/2020 по административному исковому заявлению администрации муниципального района «Акшинский район» о признании не действующим решения Совета муниципального района «Акшинский район» от 27 декабря 2019 года № 46 «О внесении дополнений и изменений в Положение о денежном вознаграждении и предоставлении отпуска лицам, замещающим муниципальные должности в органах местного самоуправления муниципального района «Акшинский район», утвержденное решением Совета муниципального района «Акшинский район» от 19 октября 2018 года № 43.

Заслушав доклад судьи Никулиной И.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коган А.Г., полагавшей судебные акты законными и обоснованными, кассационную жалобу – не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

установила:

решением Совета муниципального района «Акшинский район» от 19 октября 2018 года № 43 «О денежном вознаграждении и предоставлении отпуска лицам, замещающим муниципальные должности в органах местного самоуправления муниципального района «Акшинский район» утверждено Положение о денежном вознаграждении и предоставлении отпуска лицам, замещающим муниципальные должности в органах местного самоуправления муниципального района «Акшинский район».

Решением Совета муниципального района «Акшинский район» от 27 декабря 2019 года № 46 в указанное Положение внесены дополнения и изменения, касающиеся установления председателю Совета муниципального района «Акшинский район», осуществляющему свои полномочия на постоянной основе, денежного вознаграждения.

Данные нормативные правовые акты опубликованы на официальном сайте органов местного самоуправления муниципального района (http://акша.забайкальскийкрай.рф) 23 октября 2018 года и 30 декабря 2019 года, Решение Совета муниципального района «Акшинский район» от 27 декабря 2019 года № 46 также опубликовано в газете «Сельская новь» от 27 декабря 2019 года № 51.

Администрация муниципального района «Акшинский район» обратилась в Забайкальский краевой суд с административным исковым заявлением о признании недействующим решения Совета муниципального района «Акшинский район» от 27 декабря 2019 года № 46 «О внесении дополнений и изменений в Положение о денежном вознаграждении и предоставлении отпуска лицам, замещающим муниципальные должности в органах местного самоуправления муниципального района «Акшинский район», утвержденное решением Совета муниципального района «Акшинский район» от 19 октября 2018 года № 43.

В обоснование требований указала на нарушение процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта и его несоответствие положениям части 12 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ввиду отсутствия заключения главы муниципального района «Акшинский район» о возможности принятия данного решения, внесенного на рассмотрение Совета муниципального района «Акшинский район» по его же инициативе.

Не оспаривая права Совета муниципального района «Акшинский район» на установление председателю Совета денежного вознаграждения, указывает на несоблюдение положений статей 83, 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку оспариваемое решение не содержит норм об источниках и порядке финансирования расходов на выплату денежного содержания председателю Совета при том, что бюджетом муниципального района бюджетные ассигнования на указанные цели не предусмотрены. Муниципальный район «Акшинский район» является дотационным, бюджет района на 2020 год и плановый период 2021 - 2022 годов источников исполнения расходных обязательств, возникших на основании решения Совета № 46, не предусматривает. Кроме того, в соответствии с соглашениями, заключаемыми администрацией муниципального района «Акшинский район» с Министерством финансов Забайкальского края, муниципальный район взял на себя обязательства по ограничению и недопущению увеличения бюджетных расходов на содержание органов местного самоуправления.

Полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает права административного истца, а также экономические интересы муниципального района, поскольку ставит под угрозу выплату заработной платы муниципальным служащим администрации муниципального района «Акшинский район» и служащим органов местного самоуправления в случае снижения объема бюджетных ассигнований, а также исполнение иных существующих обязательств в случае отвлечения финансовых средств на выплату заработной платы председателю Совета за счет средств, предусмотренных для финансирования других статей бюджета муниципального района.

Решением Забайкальского краевого суда от 11 сентября 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 декабря 2020 года, требования административного истца удовлетворены, признано недействующим со дня принятия решение Совета муниципального района «Акшинский район» от 27 декабря 2019 года № 46 «О внесении дополнений и изменений в Положение о денежном вознаграждении и предоставлении отпуска лицам, замещающим муниципальные должности в органах местного самоуправления муниципального района «Акшинский район», утвержденное решением Совета муниципального района «Акшинский район» от 19 октября 2018 года № 43».

В кассационной жалобе Совет муниципального района «Акшинский район» ставит вопрос об отмене постановленных судебных актов с принятием нового решения об отказе в удовлетворении требований административного истца, указывая на нарушение судами норм материального права.

Заявитель считает, что оспариваемое решение не является нормативным правовым актом, предусматривающим расходные обязательства бюджета района, принято для реализации вступившего в законную силу решения Совета муниципального района «Акшинский район» от 15 ноября 2019 года № 37 «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального района «Акшинский район». Оспариваемое решение устанавливает только порядок исчисления оплаты труда и предоставления отпуска выборным должностным лицам органов местного самоуправления, то есть имеет характер локального нормативного акта, направленного на ликвидацию пробела в правовом регулировании соответствующих правоотношений.

Спорное решение не устанавливает новые расходные обязательства, поскольку расходы на оплату труда председателя представительного органа муниципального района, действующего на постоянной основе, учитываются в расходах на содержание органов местного самоуправления при их формировании, что прямо следует из методики расчета нормативов формирования расходов местного самоуправления муниципальных образований Забайкальского края, утвержденной постановлением Правительства Забайкальского края от 2 декабря 2016 года № 438, действующего на момент принятия оспариваемого решения.

Настаивает на соблюдении процедуры принятия оспариваемого решения, установленной Регламентом Совета муниципального района «Акшинский район», утвержденным решением представительного органа от 28 июня 2013 г. № 78, и отсутствии установленных законом требований об обязательном согласовании его принятия Главой муниципального района.

Указывает на пропуск административным истцом срока для обращения в суд с настоящими требованиями.

Считает, что наличие на момент рассмотрения дела бюджетных ассигнований на оплату труда председателя Совета на основании решения Совета муниципального района от 17 июля 2020 года № 38 «О внесении изменений и дополнений в решение Совета муниципального района «Акшинский район» о бюджете на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годы» свидетельствует об отсутствии нарушения или угрозы нарушения чьих-либо прав, свобод и законных интересов, в связи с чем производство по делу подлежит прекращению, что не было учтено судами.

Относительно доводов кассационной жалобы прокуратурой Забайкальского края и администрацией муниципального района «Акшинский район» принесены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, возражений не представили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушений такого характера не было допущено судами первой и апелляционной инстанций.

Разрешая заявленные по существу требования, суд первой инстанции, проверяя соответствие решения Совета муниципального района «Акшинский район» от 27 декабря 2019 года № 46 положениям федерального законодательства, имеющим большую юридическую силу, оценив представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи, исходя из фактических обстоятельств дела, руководствуясь положениями действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, пришел к выводу о том, что оспариваемое решение, устанавливающее председателю Совета муниципального района «Акшинский район», осуществляющему свои полномочия на постоянной основе, денежного вознаграждения, принято Советом муниципального района «Акшинский район» в пределах своих полномочий по вопросам, отнесенным к его компетенции, и по данным основаниям в кассационном порядке не оспаривается.

Удовлетворяя заявленные требования и признавая оспариваемый нормативный правовой акт недействующим со дня принятия, суд первой инстанции исходил из того, что при его принятии административным ответчиком нарушена установленная частью 12 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту - Федеральный закон N 131-ФЗ) процедура принятия нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования, предусматривающих осуществление расходов из средств местного бюджета, в соответствии с которой все проекты нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования, предусматривающие осуществление расходов из средств местного бюджета могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.

Кроме того, суд указал на нарушение при принятии оспариваемого акта требований Бюджетного кодекса Российской Федерации о необходимости подготовки финансово-экономического обоснования дополнительных расходов бюджета района при разработке спорного акта, поскольку выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований осуществляется только с начала очередного финансового года при условии включения бюджетных ассигнований в решение о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета (статья 83 БК РФ), а также несоблюдении положений части 2 статьи 136 БК РФ о превышении установленных высшим исполнительным органом власти субъекта РФ нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления муниципального образования, уровень дотационности которого превышает за последних три года 5% расходов бюджета.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции.

Позиция судебных инстанций основана на правильном применении и толковании норм материального и процессуального права.

Как установлено при рассмотрении дела, в соответствии с ранее действующей редакцией (от 11 апреля 2019 года) Устава муниципального района «Акшинский район», принятого решением Совета муниципального района «Акшинский район» от 17 ноября 2014 года № 54, организацию деятельности Совета муниципального района осуществляет председатель Совета муниципального района, избираемый из своего состава и осуществляющий полномочия на непостоянной основе (часть 10 статьи 23). Депутаты района осуществляют свои полномочия на непостоянной основе (часть 4 статьи 29).

Решением Совета муниципального района «Акшинский район» от 15 ноября 2019 года № 37 в часть 10 статьи 23 Устава муниципального района «Акшинский район», внесены изменения, действующие на момент рассмотрения настоящего дела, согласно которым организацию деятельности Совета муниципального района осуществляет председатель Совета муниципального района, избираемый из своего состава и осуществляющий полномочия на постоянной основе.

В связи с внесенными изменениями в Устав на рассмотрение Совета по инициативе Совета муниципального района «Акшинский район» внесен проект оспариваемого решения Совета № 46.

В силу части 12 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.

Согласно части 8 статьи 23 Устава нормативные правовые акты Совета муниципального района, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств бюджета муниципального района, могут быть внесены на рассмотрение Совета муниципального района только по инициативе главы муниципального района «Акшинский район» или при наличии заключения главы муниципального района «Акшинский район».

Аналогичные положения предусмотрены и в действующем на момент возникновения спорных правоотношений Регламенте Совета муниципального района «Акшинский район» (далее по тексту – Регламент Совета), утвержденного решением Совета муниципального района «Акшинский район» от 28 июня 2013 года № 78 (пункт 7 статьи 92).

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (часть 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации).

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет), его бюджетные полномочия устанавливаются БК РФ (части 1 и 3 статьи 52 Федерального закона N 131-ФЗ).

В соответствии пунктом 1 части 1 статьи 15 Федерального закона N 131-ФЗ, пунктом 1 статьи 9 БК РФ составление и рассмотрение проекта бюджета муниципального района, утверждение и исполнение бюджета муниципального района, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета муниципального района относятся к вопросам местного значения муниципального района и являются бюджетными полномочиями муниципального образования.

Утверждение местного бюджета находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, исполнительно-распорядительные органы обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение представительных органов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение представительных органов, осуществляют иные полномочия, определенные БК РФ и (или) принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения (пункт 2 части 10 статьи 35 и части 1 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ, пункт 1 статьи 153 и пункт 1 статьи 154 БК РФ).

Органы местного самоуправления принимают правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с поименованным кодексом (пункт 5 статьи 3 БК РФ).

Согласно пункту 4 статьи 152 БК РФ особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся органами местного самоуправления, устанавливаются названным кодексом и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, а также в установленных ими случаях муниципальными правовыми актами местных администраций.

Пунктом 3 статьи 184 упомянутого кодекса закреплено, что порядок и сроки составления проектов местных бюджетов устанавливаются местными администрациями с соблюдением требований, устанавливаемых этим кодексом и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, статьей 83 в пункте 1 установлено требование, согласно которому в случае принятия закона либо другого нормативного правового акта, предусматривающего увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения таких расходных обязательств.

Выделение бюджетных ассигнований на увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета (пункт 2 статьи 83 БК РФ).

Согласно статьям 24, 25 Положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании "Акшинский район", утвержденного решением Совета депутатов муниципального образования "Акшинский район" от 28 марта 2014 года N 15 (далее - Положение о бюджетном процессе) проекты решений о внесении изменений в решение о бюджете района по всем вопросам, являющимся предметом правового регулирования данного решения, в том числе в части, изменяющей основные характеристики бюджета района, а также распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов разрабатываются администрацией района и затем вносятся на рассмотрение Совета, при этом одновременно с проектом решения представляются сведения об исполнении бюджета района за истекший период текущего финансового года; оценка ожидаемого исполнения бюджета района в текущем финансовом году; пояснительная записка с обоснованием предлагаемых изменений в решение о бюджете района. Проект решения о внесении изменений в решение о бюджете района, внесенный администрацией района, рассматривается Советом в течение 25 дней с момента его поступления в Совет в одном чтении. Проект решения Совета района о внесении изменений в решение о бюджете района в течение 3 дней направляется Советом района в Контрольно-счетную палату, постоянную комиссию Совета района, для рассмотрения. При рассмотрении указанного проекта решения Совет района заслушивает доклад администрации района, доклад Контрольно-счетной палаты о результатах проведенной экспертизы проекта решения и доклад постоянной комиссии по бюджету и экономической политике Совета района, принимает за основу данный проект решения и утверждает изменение основных характеристик бюджета района.

Пункт 4 статьи 92 Регламента Совета также обязывает разработчика проекта муниципального нормативного правового акта, реализация которого потребует дополнительных материальных и иных затрат из средств бюджета, представить текст проекта в электронном варианте и на бумажном носителе с приложением в том числе финансово-экономического обоснования.

Как следует из материалов дела, подготовленный самим Советом района проект спорного решения Совета депутатов от 27 декабря 2019 года № 46 предусматривал расходы местного бюджета на функционирование высшего должностного лица муниципального образования, в том числе по фонду оплаты труда, то есть без увеличения размера расходов, установленных ранее.

Пояснительная записка к проекту также не содержала сведений об увеличении расходов местного бюджета на функционирование высшего должностного лица муниципального образования, в том числе по фонду оплаты труда, с указанием на наличие соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета.

Протокол заседания Совета депутатов муниципального образования "Акшинский район" от 27 декабря 2019 года также не содержит информации о голосовании депутатами за увеличение расходов местного бюджета на функционирование высшего должностного лица муниципального образования, в том числе по фонду оплаты труда.

С учетом приведенных федеральных законоположений в системном единстве с нормами Регламента и Положения о бюджетном процессе, обстоятельства разработки проекта решения о внесении изменений в Положение о денежном вознаграждении и предоставлении отпуска лицам, замещающим муниципальные должности в органах местного самоуправления муниципального района «Акшинский район», утвержденное решением Совета муниципального района «Акшинский район» от 19 октября 2018 года № 43 «О денежном вознаграждении и предоставлении отпуска лицам, замещающим муниципальные должности в органах местного самоуправления муниципального района «Акшинский район», и рассмотрения проекта на заседании Совета, судебные инстанции пришли к верному выводу о том, что процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта нарушена.

Поскольку допущенное нарушение процедуры принятия оспариваемого в части муниципального правового акта является существенным, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, правомерно удовлетворил заявленные требования.

Вопреки позиции автора кассационной жалобы выводы судов о том, что оспариваемое решение Совета является нормативным правовым актом, правильны, поскольку им внесены дополнения и изменения в Положение о денежном вознаграждении в органах местного самоуправления муниципального района «Акшинский район», которое, в свою очередь, имеет все признаки нормативного акта: содержит нормы права, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитано на неоднократное применение, не ограничено сроком действия и направлено на урегулирование общественных отношений по установлению денежного вознаграждения выборному должностному лицу представительного органа местного самоуправления, которым может стать любой избранный гражданин муниципального образования.

Довод кассационной жалобы о пропуске истцом срока исковой давности для обращения в суд также является необоснованным, поскольку в соответствии с частью 6 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

Безосновательными являются доводы кассационной жалобы о том, что оспариваемое решение не влечет дополнительных расходов местного бюджета.

До внесения изменений в Устав Акшинского района председатель Совета осуществлял свои полномочия на непостоянной основе и финансирование денежного вознаграждения председателю Совета ранее в бюджете не предусматривалось. Оспариваемое решение принято Советом после утверждения бюджета района на 2020 год, соответственно, финансовые расходы, которые необходимы для обеспечения его исполнения и выплаты вознаграждения председателю Совета, подлежат дополнительному учету в составе расходов бюджета района на содержание представительного органа местного самоуправления.

Учитывая, что административным ответчиком при принятии оспариваемого нормативного правового акта был нарушен порядок, предусмотренный частью 12 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также положения Бюджетного кодекса Российской Федерации о принятии правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, довод кассационной жалобы о соблюдении при принятии акта Регламента Совета муниципального района «Акшинский район» является несостоятельным и противоречит материалам дела.

Довод кассационной жалобы об имеющихся основаниях для прекращения производства по настоящему административному делу в связи с наличием на момент рассмотрения дела бюджетных ассигнований на оплату труда председателя Совета на основании решения Совета муниципального района от 17 июля 2020 года № 38 «О внесении изменений и дополнений в решение Совета муниципального района «Акшинский район» о бюджете на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годы» и отсутствии нарушения или угрозы нарушения чьих-либо прав, свобод и законных интересов основан на неверном толковании норм права и правильных выводов судов не опровергает.

В кассационной жалобе административный ответчик просит дать другую оценку содержащимся в материалах дела доказательствам. Однако в силу части 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими.

Нарушений норм процессуального права при принятии и исследовании доказательств судами не допущено.

Выводы суда являются верными, в апелляционном определении мотивированными, в кассационной жалобе по существу не опровергнутыми.

Иные доводы кассационной жалобы были предметом изучения суда апелляционной инстанции, которым дана надлежащая оценка, они направлены на оспаривание обоснованности выводов суда об установленных обстоятельствах, и не могут служить предусмотренными статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены состоявшихся по делу судебных постановлений.

Процессуальных нарушений, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, являющихся правовыми основаниями к безусловной отмене судебных постановлений, по делу не допущено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Забайкальского краевого суда от 11 сентября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 декабря 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 11 мая 2021 г.

Председательствующий

Судьи