Гражданский кодекс часть 1

на решение Верховного Суда Республики Бурятия от 22 октября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 февраля 2021 года

по административному делу № 3а-37/2020 по административному исковому заявлению Байкальской межрегиональной природоохранной прокуратуры о признании недействующими решения Северо-Байкальского районного Совета местного самоуправления III созыва IV сессии от 26 апреля 2004 года № 53 «О присвоении статуса рекреационной территории местного значения Северо-Байкальского района» и постановления Правительства Республики Бурятия от 17 января 2006 года № 13 в части пункта 3, приложения № 3 о согласовании положения о рекреационной местности местного значения «Северо-Байкальская» Северобайкальского района со дня их принятия.

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Евтифеевой О.Э., пояснения представления Правительства Республики Бурятия Тришкиной Е.С., поддержавшей доводы кассационной жалобы, прокурора Симоненко Е.В., настаивавшей на доводах, изложенных в кассационном представлении, поддержавшей доводы, изложенные в возражениях на кассационную жалобу Правительства Республики Бурятия,

у с т а н о в и л а:

Решением IV сессии Северо-Байкальского районного Совета местного самоуправления III созыва № 53 от 26 апреля 2004 года присвоен статус рекреационной территории местного значения площади 90452 га для использования в культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целях в пределах границ Северо-Байкальского района и озера Байкал.

Решение официально опубликовано 4 сентября 2020 года в газете «Байкальский меридиан» № 35 (624).

Постановлением Правительства Республики Бурятия № 13 от 17 января 2006 года согласовано Положение о рекреационной местности местного значения «Северо-Байкальская» Северобайкальского района (пункт 3 и приложение № 3).

Постановление опубликовано 25 января 2006 года в газете «Бурятия» № 12.

Байкальский межрегиональный природоохранный прокурор, действуя в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц, обратился в Верховный Суд Республики Бурятия с административным искомым заявлением, в котором просит признать недействующими приведенные нормативные правовые акты со дня их принятия.

В обоснование требований указано, что оспариваемыми нормативными правовыми актами на федеральных лесах и акватории озера Байкал создана особо охраняемая территория местного значения - рекреационная территория местного значения «Северо-Байкальская». В частности, в границы данной территории вошли побережье и акватория озера Байкал, пляжи, ягодные и кедровые плантации, луга, болота, лесные массивы федерального лесного фонда, отнесенные к защитным, водоохранным лесам. Создание органом местного самоуправления на землях, находящихся в федеральной собственности особо охраняемой территории местного значения с возможным хозяйственным рекреационным использованием и управлением посредством созданного органом местного самоуправления учреждением с правом застройки, выходит за пределы компетенции органа местного самоуправления. В частности, в соответствии с Законом Республики Бурятия от 16 сентября 1997 № 559-1 «О лечебно-оздоровительных местностях, курортах и иных категориях особо охраняемых природных территорий в Республике Бурятия» признание территории особо охраняемой территории местного значения республиканского и местного значения отнесено к компетенции Правительства Республики Бурятия. К полномочиям органа местного самоуправления отнесено предоставление предложений о признании особо охраняемой территорией. Орган местного самоуправления вправе создавать особо охраняемые территории местного значения только на землях, находящихся в муниципальной собственности. Создание рекреационной местности «Северо-Байкальская» повлекло распоряжение органом местного самоуправления и созданным им муниципальным автономным учреждением «Администрация рекреационной местности «Северо-Байкальская» природными ресурсами центральной экологической зоны, застройку водоохранной зоны озера Байкал, незаконное предоставление права заготовки древесины в центральной экологической зоне, формирование и предоставление земельных участков на побережье озера Байкал, что является нарушением требования статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающей ограничение в обороте земель территории природного наследия, земель лесного фонда и водных объектов федерального значения. Оспариваемые акты противоречат пункту 6 статьи 2 Федерального закона от 9 мая 2005 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», действовавшему на момент принятия оспариваемых актов; пункту 1 статьи 125 и пункту 3 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 27 Земельного кодекса Российской Федерации; статьям 111 и 119 Лесного кодекса Российской Федерации. Оспариваемый акт органа местного самоуправления не был официально опубликован, вследствие чего он подлежит признанию недействующим с момента его принятия.

Решением Верховного Суда Республики Бурятия от 22 октября 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 февраля 2021 года, административное исковое заявление удовлетворено. Признано недействующим со дня вступления в законную силу решения суда решение Северо-Байкальского районного Совета местного самоуправления III созыва IV сессии от 26 апреля 2004 года № 53 «О присвоении статуса рекреационной территории местного значения Северо-Байкальского района». Признано недействующим со дня вступления в законную силу решения суда постановление Правительства Республики Бурятия от 17 января 2006 года № 13 в части пункта 3 и приложения № 3 о согласовании положения о рекреационной местности местного значения «Северо-Байкальская» Северобайкальского района.

В кассационном представлении Байкальской межрегиональной природоохранной прокуратурой ставится вопрос об изменении решения суда в связи с тем, что установив допущенное нарушение процедуры принятия, а также опубликования оспариваемого нормативного правового акта, суд должен был признать его не действующим с даты его принятия.

В кассационной жалобе Правительством Республики Бурятия ставится вопрос об отмене судебных актов и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований. Настаивают, что вывод судов о нарушении порядка принятия оспариваемого решения является незаконным и необоснованным, поскольку Положение о рекреационной местности Северо-Байкальская, являясь приложением к решению Северо-Байкальского районного Совета местного самоуправления от 26 апреля 2004 года № 53, было утверждено районным Советом депутатов, а подписано главой муниципального образования Сафроновым А.А., который обладал правом на подписание решений Районного Совета местного самоуправления в соответствии с Уставом муниципального образования «Северо-Байкальский район» от 18 марта 2003 года. Кроме того, судами неправомерно сделан вывод о превышении Северо-Байкальским районным Советом местного самоуправления полномочий при принятии оспариваемого решения, поскольку норма о возможности создания особо охраняемой природной территории местного значения только на муниципальных землях вступила в силу позднее и обратной силы не имеет.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, обсудив доводы кассационной жалобы и кассационного представления, возражений на кассационную жалобу, представленных Байкальской межрегиональной природоохранной прокуратуры, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений при рассмотрении дела судами допущено не было.

Решением IV сессии Северо-Байкальского районного Совета местного самоуправления № 53 от 26 апреля 2004 года площади размером 90452 га в пределах границ Северо- Байкальского района и озера Байкал присвоен статус рекреационной территории местного значения для использования в культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целях.

Указанное решение официально опубликовано в газете «Байкальский меридиан» № 35 (624) от 4 сентября 2020 года. Иных сведений об опубликовании нормативного акта в ходе рассмотрения дела не представлено. Согласно справкам ГПН Северобайкальского района Республики Бурятия ГУ МЧС России по Республику Бурятия, справке Совета депутатов муниципального образования «Северо -Байкальский район», 15 апреля 205 года в результате пожара полностью уничтожено здание администрации Муниципального образования «Северо – Байкальский район» и находящиеся там документы, в том числе документы Совета депутатов. Согласно сведениям, представленным Автономным учреждением «Муниципальная Межпоселенческая центральная библиотека п. Нижнеангарск» Муниципального образования «Северо – Байкальский район» печатные издания хранятся в библиотеке начиная с января 2005 года.

Пунктом 3 постановления Правительства Республики Бурятия № 13 от 17 января 2006 года согласовано Положение о рекреационной местности местного значения «Северо-Байкальская» Северо-Байкальского района, текст которого приведен в приложении № 3 к постановлению (далее - Положение о рекреационной местности).

Постановление Правительства Республики Бурятия опубликовано в газете «Бурятия» № 12 от 25 января 2006 года.

Согласно пункту 1.2 Положения о рекреационной местности (в редакции Постановления Правительства Республики Бурятия от 19 октября 2009 года № 393) рекреационная местность расположена в административных границах муниципального образования «Северо-Байкальский район» в Республике Бурятия: по восточному побережью - от северной границы биосферного полигона ГПБЗ «Баргузинский» до острова Ярки по территории гослесфонда, исключая территории заказников «Фролихинский» и «Верхне-Ангарский», далее остров Ярки и поселок Нижнеангарск - по землям госзапаса МО «Северо-Байкальский район», от поселка Нижнеангарск до города Северобайкальск - по землям гослесфонда, от города Северобайкальск до мыса Елохин - по землям гослесфонда и землям фонда перераспределения Северо-Байкальского района.

Согласно пункту 1.3 Положения о рекреационной местности общая площадь рекреационной местности в границах округа охраны и землеотвода составляет 90452 га (в первоначальной редакции) и 82282 га (в редакции постановления Правительства Республики Бурятия от 19 октября 2009 года № 393). Вся территория рекреационной местности расположена на землях Северо-Байкальского лесхоза и госзаказа Северо-Байкальского района. Рекреационная местность включает побережье озера Байкал площадью 64435 га, поименованные в пункте 1.3 кварталы Байкальского лесничества, Северо – Байкальского лесничества, Прибайкальского лесничества, Верхне -Заимского лесничества, Язовского лесничества, территории Слюдянских озер, "Остров Ярки", "Сеногда", "Онокачан", "Слюдянская", "Древние городища", "От Тыи до Молокона", "Серебряная падь", "Горячий берег", "Берег бурых медведей", "Верхне-Заимская", "Хакусы", "Восточно-Байкальская", "Большая Байкальская тропа".

Согласно пункту 1.4 Положения о рекреационной местности в границах рекреационной местности расположены город Северобайкальск, поселок Нижнеангарск, село Байкальское, рыболовецкие и рыбоперерабатывающие предприятия, две эвенкийско-родовые общины, четыре туристических объекта, одно лечебно-оздоровительное учреждение.

В состав природных ресурсов рекреационной местности согласно пункту 1.6 Положения о рекреационной местности входят побережье и акватория озера Байкал, пляжи, ягодные и кедровые плантации, луга, болота, лесные массивы, фауна участков суши и ихтиофауна озера Байкал, устья рек Куркула, Рель, Слюдянка, Тыя, Шегнанда, Ширильды, Томпуда, остров Ярки, озера Слюдянские, горячие источники Котельниковский, Хакусы.

Природные ресурсы рекреационной местности используются для организации туризма и отдыха населения, а также для иных видов ограниченного хозяйственного использования, не противоречащих действующему природоохранному законодательству (пункт 2.2 Положения о рекреационной местности).

Пунктом 2.5 Положения о рекреационной местности установлено, что на территории рекреационной местности обеспечивается соблюдение действующих нормативно-правовых актов Российской Федерации и Республики Бурятия по организации туризма и отдыха в центральной экологической зоне озера Байкал и запрещается хозяйственная и рекреационная деятельность, не связанная с ее задачами, в том числе:

- пребывание посетителей в нарушение установленных правил посещения рекреационной местности и порядка входа (въезда) на территорию рекреационной местности;

- осуществление действий, нарушающих общий порядок и условия отдыха посетителей, установленный шумовой режим;

- производство изыскательских, проектных, строительных работ, работ по разработке полезных ископаемых и других работ, не предусмотренных генеральным планом развития и застройки и не согласованных с администрацией рекреационной местности;

- сброс в акваторию озера Байкал, его притоки, болота промышленных отходов, засорение и загрязнение территорий;

- устройство туристских, автомобильных стоянок, прокладка дорог и троп, разведение костров и размещение транспортных средств вне специально отведенных для этого мест;

- движение транспортных средств вне дорог общего пользования;

- уничтожение, повреждение природных объектов, памятников истории и культуры, зданий и сооружений, малых архитектурных форм, плакатов, аншлагов, указателей, дорог и троп;

- нанесение на природные и искусственные объекты надписей и знаков;

- самовольная порубка и поломка деревьев и кустарников, устройство пожогов лесной подстилки и сухой травы, сбор декоративных, лекарственных и других растений, минералов, грибов, ягод, кедровых орехов без разрешения администрации рекреационной местности, в неустановленное время и вне отведенных для этого мест;

- охота (за исключением охоты в целях регулирования численности волков, медведей, иных хищников и плотоядных животных в случае угрозы жизни и здоровью людей, возникновения очагов бешенства, трихинеллеза и иных смертельно опасных для человека вирусных и паразитарных инфекций среди диких животных), уничтожение и отлов животных и птиц, разорение гнезд, нор, логовищ, муравейников (в редакции Постановления Правительства Республики Бурятия от 6 мая 2019 N 224);

- нагонка, натаска, а также свободный (без поводка) выгул собак вне специально отведенных для этого мест;

- любительская и спортивная рыбная ловля без разрешения администрации рекреационной местности и вне специально отведенных для этого участков;

- посещение без разрешения администрации рекреационной местности зон экологического покоя;

- выпас скота вне специально отведенных для этого мест;

- заготовка песка, гравия, глины, растительного грунта, других природных материалов и их вывоз;

- другие виды деятельности, нарушающие природный комплекс рекреационной местности или влекущие за собой снижение природной и культурной ценности территории.

Согласно пункту 2.6 Положения о рекреационной местности на территории рекреационной местности осуществляются организационно-технические, природоохранные и другие мероприятия, предусматривающие: планирование и благоустройство местности; размещение туристско-рекреационных объектов и инфраструктуры, в том числе объектов для проживания и питания, спортивно-оздоровительных объектов и объектов досуга, оборудованных туристских стоянок, автостоянок, пляжей, подъездных автомобильных путей, пешеходных дорожек и троп, зон экологического покоя, объектов по утилизации и канализации отходов, объектов энергоснабжения и связи, торговли, информационных и других объектов, необходимых для обеспечения функционирования рекреационной местности и удовлетворения потребности в отдыхе.

Развитие и застройка рекреационной местности производится в соответствии с проектом районной планировки и генеральным планом развития, разработанными с учетом требований округа охраны рекреационной местности и утверждёнными в установленном порядке Советом депутатов местного самоуправления Северо-Байкальского района. Проект районной планировки, генеральный план развития и застройки рекреационной местности согласовывается в установленном порядке с компетентными федеральными и республиканскими органами государственной власти и управления и утверждаются органами местного самоуправления Северо-Байкальского района (пункт 3.1 Положения о рекреационной местности).

Управление рекреационной местностью осуществляет администрация рекреационной местности Администрации Муниципального образования «Северо-Байкальский район» в пределах предоставленных полномочий. Администрация создается решением районного совета депутатов (пункт 4.1 Положения о рекреационной местности).

В соответствии с частью 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (здесь и далее – в редакции на момент приятия оспариваемых актов) Земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли поселений; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.

Согласно части 1 статьи 94 Земельного кодекса Российской Федерации к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

К землям особо охраняемых территорий согласно пункту 3 части 2 статьи 94 Земельного кодекса Российской Федерации относятся земли рекреационного назначения. Кроме того, к указанным землям относятся земли: особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов (пункт 1 части 2 указанной статьи); природоохранного назначения (пункт 2 части 2); историко-культурного назначения (пункт 4 части 2); иные особо ценные земли в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами (пункт 5 части 2).

В соответствии с частью 1 статьи 98 Земельного кодекса Российской Федерации к землям рекреационного назначения относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан.

В состав земель рекреационного назначения входят земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, туристские парки, лесопарки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты (часть 2 статьи 98 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 101 Земельного кодекса Российской Федерации к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие).

Перевод земель лесного фонда, находящихся в федеральной собственности, в земли других категорий осуществляется Правительством Российской Федерации (часть 4 статьи 101 Земельного кодекса Российской Федерации). Порядок использования и охраны земель лесного фонда регулируется настоящим Кодексом и лесным законодательством (часть 6 статьи 101).

В соответствии с частью 1 статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности (часть 2 статьи 11).

Лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности (часть 1 статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации).

Водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением случаев, установленных частью 2 настоящей статьи (часть 1 статьи 8 Водного кодекса Российской Федерации).

Полномочия органов местного самоуправления в обрасти водных отношений определены статьей 27 Водного кодекса Российской Федерации и распространяются на возные объекты, находящиеся в собственности муниципальных образований.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулируются Федеральным законом от 14 марта 1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".

Согласно положениям части 6 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях". особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Особо охраняемые природные территории местного значения являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления.

Особо охраняемые природные территории федерального и регионального значения определяются соответственно Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (абзац 2 части 7 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях").

Правовые основы охраны озера Байкал установлены Федеральным законом от 1 мая 1999 N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал", согласно части 1 статьи 2 которого Байкальская природная территория - территория, в состав которой входят озеро Байкал, водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории Российской Федерации, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него.

В соответствии со статьей 5 Федерального закона от 1 мая 1999 N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" в целях охраны уникальной экологической системы озера Байкал на Байкальской природной территории устанавливается особый режим хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой в соответствии с принципами: приоритета видов деятельности, не приводящих к нарушению уникальной экологической системы озера Байкал и природных ландшафтов его водоохранной зоны; учета комплексности воздействия хозяйственной и иной деятельности на уникальную экологическую систему озера Байкал; сбалансированности решения социально-экономических задач и задач охраны уникальной экологической системы озера Байкал на принципах устойчивого развития; обязательности государственной экологической экспертизы.

Статьей 6 Федерального закона от 1 мая 1999 N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" установлены виды деятельности, которые запрещены или ограничены на Байкальской природной территории.

В силу положений части 1 статьи 11 Федерального закона от 1 мая 1999 N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" (в редакции, действовавшей на момент приятия оспариваемых судебных актов) в центральной экологической зоне, в частности, запрещалось изъятие земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, а также земель лесного фонда, не покрытых лесной растительностью, для их использования в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства.

Принципы государственной политики и регулирует отношения в сфере изучения, использования, развития и охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов на территории Российской Федерации установлены Федеральным законом от 23 февраля 1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", согласно части 3 статьи 2 которого установлено, что отношения, связанные с использованием и охраной природных ресурсов, не отнесенных к лечебным, регулируются земельным, водным, лесным и иным законодательством о природных ресурсах.

К полномочиям органов местного самоуправления по регулированию отношений в области функционирования, развития и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов в соответствии со статьей 6 Федерального закона от 23 февраля 1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" было отнесено: представление в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации предложения о признании территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения; участие в реализации государственных программ освоения земель оздоровительного и рекреационного значения, генеральных планов (программ) развития курортов и курортных регионов (районов); контроль за рациональным использованием и охраной природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, курортов и их земель в пределах своей компетенции; участие во внешнеэкономической деятельности, направленной на привлечение материально-технических ресурсов, развитие сервиса, индустрии отдыха, использование зарубежного опыта в развитии курортов.

Согласно преамбуле оспариваемого постановления Правительства Республики Бурятия от 17 января 2006 года N 13 "О согласовании Положений о рекреационных местностях местного значения в Баргузинском, Селенгинском и Северо-Байкальском районах", постановление принято во исполнение постановления Правительства Республики Бурятия от 19 мая 1997 N 170 "О мерах по реализации Закона Российской Федерации "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" в Республике Бурятия", которое, в свою очередь, было принято в целях реализации Федерального закона от 23 февраля 1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", и Закона Республики Бурятия от 16 сентября 1997 N 559-I "О лечебно-оздоровительных местностях, курортах в Республике Бурятия".

Приложением N 1 к Постановлению Правительства Республики Бурятия от 19 мая 1997 N 170 утверждено «Типовое положение о рекреационной местности республиканского и местного значения», согласно которому рекреационная местность - особо охраняемая природная территория республиканского или местного значения с ограниченным режимом природопользования, располагающая пригодными для организации туризма и отдыха природными ресурсами. К данной категории могут быть отнесены: природные парки, памятники природы, дендрологические парки, ботанические сады, зеленые зоны, городские леса, городские парки, памятники садово - паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, зоны отдыха, туристские маршруты и другое.

Статьей 7 Закона Республики Бурятия от 16 сентября 1997 N 559-I "О лечебно-оздоровительных местностях, курортах в Республике Бурятия" к полномочиям органов местного самоуправления по регулированию отношений в области функционирования, развития и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей, иных категорий особо охраняемых природных территорий отнесено, в частности: представление в Правительство Республики Бурятия предложений о признании территории лечебно-оздоровительной местностью, курортом или иной категорией особо охраняемых природных территорий местного значения; установление отдельных категорий особо охраняемых природных территорий местного значения; участие в реализации государственных программ освоения земель оздоровительного и рекреационного значения, генеральных планов (программ) развития курортов, лечебно-оздоровительных местностей, иных категорий особо охраняемых природных территорий; утверждение и реализация муниципальных программ по предоставлению платных услуг на территориях лечебно-оздоровительных местностей, курортов, иных особо охраняемых природных территорий; организация муниципальных предприятий организаций и учреждений для оказания платных услуг на отдельных особо охраняемых природных территориях; контроль за рациональным использованием и охраной лечебно-оздоровительных местностей, курортов, иных категорий особо охраняемых природных территорий и их земель в пределах своей компетенции; участие во внешнеэкономической деятельности, направленной на привлечение материально-технических ресурсов, развитие сервиса, индустрии отдыха, использование зарубежного опыта в развитии лечебно-оздоровительных местностей, курортов, иных категорий особо охраняемых природных территорий.

Руководствуясь указанным нормами материального права, регулирующих правоотношения, на установление которых направлены оспариваемые нормативные акты, и имеющих большую юридическую силу, суды пришли к правильному выводу, что несмотря на то, что определение категории рекреационной местности местного значения было отнесено к компетенции органа местного самоуправления, и соответственно, утверждение положения о рекреационной местности местного значения - в полномочия Правительства Республики Бурятия, вместе с тем, присвоение статуса рекреационной территории местного значения землям, находящимся в лесном фонде, а также распространение указанного статуса на территории, входящие в состав Байкальской природной территории, в том числе акваторию озера Байкал и его побережье, направлено на изменение правового режима указанных земель и природных территорий, что не соответствует полномочиям органа местного самоуправления, нормативный акт Северо – Байкальским районным Советом местного самоуправления III созыва IV сессии принят за пределами полномочий представительного органа местного самоуправления, соответственно, оснований для утверждения Положения о рекреационной местности местного значения в соответствии с представленной органом местного самоуправления схемой (площадью 90 452 га), не имелось.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает выводы судов правильными, доводы кассационной жалобы Правительства Республики Бурятия не могут являться основанием для отмены судебных актов, поскольку по существу не опровергают правильности их выводов, нарушений судами норм материального права не подтверждают, основаны на их неправильном толковании.

Указание в апелляционном определении на принятие оспариваемого решения Советом местного самоуправления Иркутской области носит характер описки, которая может быть исправлена судом в порядке, предусмотренном статьей 184 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, на правильность выводов судебных актов, по существу, не влияет.

Доводы кассационной жалобы о том, что обжалуемые судебные акты направлены на упразднение особо охраняемой природной территории не могут быть признаны обоснованными, поскольку основанием для создания или упразднения особо охраняемых территорий являются акты, принимаемые органами государственной власти и местного самоуправления, судебные акты, принятые в порядке, установленном главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не могут быть отнесены к актам об их создании или упразднении.

Не могут являться основанием для отмены судебных актов доводы кассационной жалобы с указанием на то, что часть рекреационной территории расположена на землях, находящихся в муниципальной собственности и на землях фонда перераспределения Северо - Байкальского района, поскольку, безусловным содержанием нормативного акта, направленного на организацию территории, является ее (территории) описание. Кроме того, согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" при принятии решений о создании особо охраняемых природных территорий учитывается: а) значение соответствующей территории для сохранения биологического разнообразия, в том числе редких, находящихся под угрозой исчезновения и ценных в хозяйственном и научном отношении объектов растительного и животного мира и среды их обитания; б) наличие в границах соответствующей территории участков природных ландшафтов и культурных ландшафтов, представляющих собой особую эстетическую, научную и культурную ценность; в) наличие в границах соответствующей территории геологических, минералогических и палеонтологических объектов, представляющих собой особую научную, культурную и эстетическую ценность; г) наличие в границах соответствующей территории уникальных природных комплексов и объектов, в том числе одиночных природных объектов, представляющих собой особую научную, культурную и эстетическую ценность.

Указанное свидетельствует о правильности выводов суда в рассматриваемом случае о наличии оснований для признания оспариваемых актов недействующими.

Неверная ссылка судов на применение требований Приложения N 4 к Постановлению Правительства Республики Бурятия от 19 мая 1997 N 170 «Положение о признании территории особо охраняемой природной территорией и разрешенной рекреационной деятельностью республиканского или местного значения» не повлекла неправильные выводы суда о наличии оснований для признания нормативных актов недействующими, и их несоответствию актам, имеющим большую юридическую силу, основанием для отмены судебных актов являться не может.

Судебная коллегия не усматривает также основания для изменения судебных актов по доводам кассационного представления, выводы судов о наличии оснований для признания нормативных актов недействующими с момента вступления решения суда в законную силу, принимая во внимание, что сведения об опубликовании решения Северо – Байкальского районного Совета местного самоуправления на момент обращения в суд с настоящим административным исковым заявлением отсутствовали, оспариваемые акты применялись, на их основании были реализованы права граждан. Выводы суда соответствуют разъяснениям, содержащимся в пункте 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами". С учетом правовых позиций, высказанных в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 января 2019 N 2-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина А.М. Андреева", Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 мая 2021 N 23-П "По делу о проверке конституционности пункта 6 части 1 статьи 44, частей 1 и 3 статьи 47 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Ю.Г. Ефремова", доводы кассационного представления о невозможности достигнуть цели судебной защиты и восстановить нарушенные права и интересы, не могут быть признаны обоснованными и не являются основанием для изменения судебных актов.

С учетом изложенного, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не усматривает оснований для отмены или изменения судебных актов, выводы судов установленным обстоятельствам соответствуют, нарушений норм права не допущено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

о п р е д е л и л а:

решение Верховного Суда Республики Бурятия от 22 октября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 февраля 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу и кассационное представление – без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 11 июня 2021 года.

Председательствующий

Судьи