Гражданский кодекс часть 1

представителя заинтересованного лица - ООО «Региональный оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами» адвоката Борисовой Алены Сергеевны по доверенности,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ленинского районного суда города Иваново

административное исковое заявление Заместителя прокурора Ивановской области к Департаменту жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области о признании незаконными п.2.3, 6 приложения № 1 и приложения № 2 к приказу приказа Департамента жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области № 174 от 21 ноября 2016 г. «О проведении конкурного отбора регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Ивановской области»,

установил:

процессуальный административный истец – Заместитель прокурора Ивановской области обратился в суд с вышеуказанным административным исковым заявлением к ответчику в порядке административного судопроизводства.

В обоснование иска Заместитель прокурора Ивановской области указывает, что Прокуратурой области проведена проверка исполнения Департаментом жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области (далее - Департамент) законодательства при утверждении конкурсной документации по отбору регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Ивановской области.

Согласно ст. 6 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее - Федеральный закон № 89-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации с 2016 г. отнесены разработка и утверждение региональных программ в области обращения с отходами, территориальной схемы обращения с отходами, а также наделение юридических лиц статусом регионального оператора по обращению с данными отходами.

Юридическому лицу присваивается статус регионального оператора и определяется зона его деятельности на основании конкурсного отбора, который проводится уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (ч. 4 ст. 24.6 Федерального закона № 89-ФЗ).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.09.2016 №881 утверждены Правила проведения уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации конкурсного отбора региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами (далее - Правила проведения конкурсного отбора).

Приказом департамента жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области от 21.11.2016 № 174 утверждена Документация о проведении конкурсного отбора регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Ивановской области (далее - Приказ).

В п. 2.3 Приложения № 1 к Приказу содержатся сведения о количестве и источниках образования твердых коммунальных отходов.

В п. 6 Приложения № 1 к Приказу указано максимальное значение приведенной стоимости услуги Регионального оператора на территории Ивановской области на период 2017 - 2031 гг., в размере 10 929 611 340 руб. (десять миллиардов девятьсот двадцать девять миллионов шестьсот одиннадцать тысяч триста сорок) рублей, а в Приложении № 2 содержится расчет максимального значения приведенной стоимости услуги Регионального оператора.

В ходе проверки установлено, что в ноябре-декабре 2016 г. департаментом жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области проведен конкурсный отбор регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами.

На основании протокола о результатах проведения конкурсного отбора регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Ивановской области от 30.12.2016 ООО «Чистое поле - Центр» признано победителем конкурсного отбора.

17.01.2017 между департаментом жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области и ООО «Чистое поле — Центр» заключено соглашение об организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Ивановской области, ООО «Чистое поле - Центр» присвоен статус регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на период с 01.01.2017 по 31.12.2031.

При проведении конкурсного отбора департаментом жилищно- коммунального хозяйства Ивановской области допущены существенные нарушения требований нормативных правовых актов в сфере обращения с отходами производства и потребления, повлекшие неправильное определение приведенной стоимости услуги регионального оператора, а именно ее завышение на 891 817 450 рублей.

В соответствии с п. 6 Приложения № 1 максимальное значение приведенной стоимости услуги регионального оператора на территории Ивановской области на период 2017-2031 гг. составляет 10 929 611 340 рублей.

Согласно п. 20 Правил проведения конкурсного отбора приведенная стоимость услуги регионального оператора является одним из критериев оценки и сопоставления заявок при проведении конкурсного отбора.

Порядок расчета приведенной стоимости услуг регионального оператора определен п. 35 постановления Правительства Российской Федерации от 05.09.2016 № 881 «О проведении уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации конкурсного отбора региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами», п. 92 Основ ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.05.2016 №484, разделом VI.I Методических указаний по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных приказом ФАС от 21.11.2016 № 1638/16.

В нарушение ст. 16 постановления Правительства Российской Федерации от 30.05.2016 № 484 «О ценообразовании в области обращения с твердыми коммунальными отходами», собственные расходы регионального оператора, указанные в п. 6 Приложения № 1 к Приказу, экономически не обоснованы и ничем не подтверждены.

Кроме этого, при определении приведенной стоимости услуг регионального оператора, в том числе, используется значение объема (массы) отходов, направляемого региональным оператором на объекты операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами.

При расчете максимального значения приведенной стоимости услуги регионального оператора департаментом жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области использованы недостоверные данные об объемах твердых коммунальных отходов из раздела 3 территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами Ивановской области на период 2016-2031 годов, утвержденной приказом департамента жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области от 22.09.2016 № 140 (далее - территориальная схема Ивановской области) в размере 532 240 тонн, включающем в себя массу отходов, которая к указанной категории в силу закона не относятся.

Согласно представленным Управлением Росприроднадзора по Ивановской области сведениям суммарный объем твердых коммунальных отходов, поступивших на полигоны в 2015 г., составляет 471 716, 228 тонн.

Прокуратурой в судебном порядке оспорена территориальная схема обращения с отходами. 13 сентября 2017 года Верховный Суд Российской Федерации рассмотрел апелляционное представление прокуратуры Ивановской области и удовлетворил исковые требования о признании недействующим Раздела 3 Территориальной схемы обращения с отходами в части нормы, в которой содержались недостоверные сведения об объемах ТКО в размере 532 240 тонн и нормативах накопления.

Недостоверный объем твердых коммунальных отходов также использован в Документации о проведении конкурсного отбора.

Использование ненадлежащих сведений об объемах твердых коммунальных отходов повлекло неправильное определение приведенной стоимости услуги регионального оператора, которая в соответствии с п. 20 Правил проведения конкурсного отбора является одним из критериев оценки и сопоставления заявок при проведении конкурсного отбора.

Приказ Департамента жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области № 174 от 21.11.2016 «О проведении конкурсного отбора регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Ивановской области» является ненормативным правовым актом. Вместе с тем, его применение нарушает права неопределенного круга лиц - жителей Ивановской области на получение услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами по экономически обоснованной цене, не отвечает принципам правового регулирования обращения с твердыми коммунальными отходами, в связи с чем административное исковое заявление подается в интересах неопределенного круга лиц.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 39, 218 КАС РФ, ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Заместитель прокурора Ивановской области просит суд:

1. Признать незаконным п. 2.3 приложения № 1 «Документация (извещение) о проведении конкурсного отбора регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Ивановской области» к приказу Департамента жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области № 174 от 21.11.2016 «О проведении конкурсного отбора регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Ивановской области» как противоречащее требованиям Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», постановления Правительства Российской Федерации от 05.09.2016 № 881 «О проведении уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации конкурсного отбора региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами» и приказа Федеральной антимонопольной службы от 21.11.2016 № 1638/16 «Об утверждении Методических указаний по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами».

2. Признать незаконным п. 6 приложения № 1 «Документация (извещение) о проведении конкурсного отбора регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Ивановской области» к приказу Департамента жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области № 174 от 21.11.2016 «О проведении конкурсного отбора регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Ивановской области» в части установления максимального значения приведенной стоимости услуги Регионального оператора на территории Ивановской области на период 2017 - 2031 гг. в размере 10 929 611 340 руб. (десять миллиардов девятьсот двадцать девять миллионов шестьсот одиннадцать тысяч триста сорок) рублей, как противоречащее требованиям Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», постановления Правительства Российской Федерации от 05.09.2016 № 881 «О проведении уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации конкурсного отбора региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами» и приказа Федеральной антимонопольной службы от 21.11.2016 № 1638/16 «Об утверждении Методических указаний по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами».

3. Признать незаконным Приложение № 2 к приказу Департамента жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области № 174 от 21.11.2016 «О проведении конкурсного отбора регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Ивановской области», в котором приведен расчет максимальной приведенной стоимости услуг регионального оператора как противоречащее требованиям Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», постановления Правительства Российской Федерации от 05.09.2016 № 881 «О проведении уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации конкурсного отбора региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами» и приказа Федеральной антимонопольной службы от 21.11.2016 № 1638/16 «Об утверждении Методических указаний по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами».?

Представителем заинтересованного лица – ООО «Региональный оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами» - адвокатом Борисовой А.С. заявлено ходатайство о прекращении производства по делу ввиду нарушения правил подведомственности при подаче настоящего административного иска, намеренным изменением подведомственности спора, поскольку оспариваемые административным истцом приложения к Приказу не являются самостоятельными документами, воплощающими в себе, либо формализующими те или иные действия или решения административного ответчика. Оспариваемые Приложения являются составной и неотъемлемой частью ненормативного правового акта – Приказа Департамента ЖКХ Ивановской области № 174 от 21 ноября 2016 г. Оспариваемые положения ненормативного правового акта не могут объективно относиться к действиям и решениям, которые могут быть оспорены в порядке ст. 218 КАС РФ, поскольку сами по себе Приложения к приказу, как и сам Приказ департамента не порождает правовых последствий для каких-либо конкретных граждан, поскольку в Приказе никакие граждане не поименованы, так же как и не порождает правовых последствий для неопределенного круга лиц и не возлагает на них каких-либо дополнительных прав и обязанностей. По мнению представителя заинтересованного лица, настоящее исковое заявление должно рассматриваться Арбитражным судом Ивановской области, в связи с чем производство по настоящему иску подлежит прекращению по основанию п. 1 ст. 225 КАС РФ, п.1 ч.1 ст. 194 КАС РФ, п. 1 ч.1 ст. 128 КАС РФ.

Ходатайство о прекращении производства по административному делу также поддержано по тем же основаниям представителем административного ответчика ФИО3

Представители административного истца ФИО1 и ФИО2 по доверенности возражали против прекращения производства по административному делу, полагая, что заместитель прокурора области, оспаривая положения приложения к конкурсной документации, действует в интересах неопределённого круга лиц – населения Ивановской области. Права которых нарушены повышенным тарифом на представляемую коммунальную услугу по вывозу твердых коммунальных отходов, также полагали, что оспариваемые ими пункты приложения являются ненормативным правовым актом, признание которых незаконными возможно в порядке КАС РФ.

Представитель заинтересованного лица по делу – Регионального союза «Ивановское областное объединение организаций профсоюзов» ФИО4 после объявленного в судебном заседании перерыва в процесс не явился, ранее возражал против удовлетворения заявленного ходатайства, присоединившись к позиции прокуратуры области.

Выслушав заявленное ходатайство, а также возражения по нему, суд приходит к следующим выводам.

Предметом регулирования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции, мировыми судьями (далее также - суды) административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий (ст. 1 КАС Российской Федерации).

Статья 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусматривает, что одной из задач административного судопроизводства является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.

В соответствии с ч.1 ст. 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

В соответствии с Кодексом к административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.

Согласно Положению о Департаменте жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области, утв. Постановлением Правительства Ивановской области от 22.01.2013 N 17-п Департамент жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области (далее - Департамент) является центральным исполнительным органом государственной власти Ивановской области, проводящим государственную политику и осуществляющим межотраслевое управление, координацию, нормативное правовое и функциональное регулирование в сфере жилищно-коммунального хозяйства, коммунальной энергетики на территории Ивановской области.

Основные задачи и полномочия Департамента, среди которых является разработка и согласование проектов правовых актов по вопросам, относящимся к сфере деятельности Департамента, в том числе устанавливающих правила осуществления деятельности региональных операторов, осуществление контроля за их исполнением, разработка и утверждение территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, также изложены в положении.

Правилами проведения уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации конкурсного отбора региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 05.09.2016 N 881 «О проведении уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации конкурсного отбора региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами» предусмотрены следующие понятия: «документация об отборе» - документ, утверждаемый организатором конкурсного отбора, регламентирующий условия и порядок проведения конкурсного отбора, устанавливающий требования к участникам конкурсного отбора и оказываемым услугам и определяющий порядок заключения соглашения; «заявитель» - юридическое лицо, государственная регистрация которого осуществлена на территории Российской Федерации, подавшее заявку; «конкурсный отбор» - процедура, по результатам которой победителю конкурсного отбора присваивается статус регионального оператора; «организатор конкурсного отбора» - орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный на проведение конкурсного отбора; «соглашение» - соглашение об организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами, заключаемое органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации с победителем конкурсного отбора, устанавливающее права и обязанности сторон по обеспечению обращения с твердыми коммунальными отходами; «участник конкурсного отбора» - заявитель, допущенный конкурсной комиссией к участию в конкурсном отборе.

Следовательно, участниками правоотношений по проведению конкурсного отбора региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами выступают уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и юридические лица, государственная регистрация которых осуществлена на территории Российской Федерации, подавшие заявку.

Взаимодействие указанных лиц между собой происходит в рамках «конкурсного отбора» - процедуры, по результатам которой победителю конкурсного отбора присваивается статус регионального оператора.

Документация об отборе разрабатывается и утверждается организатором конкурсного отбора.

Таким образом, данные правоотношения не находятся в рамках регулирования КАС РФ поскольку действия департамента жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области при проведении конкурсного отбора являются предметом проверки Федеральной Антимонопольной Службы, по результатам которой выдается предписание о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка проведения торгов, нежели предметом рассмотрения административном судопроизводстве.

Признание конкурсной документации или ее части недействительной само по себе, на чем настаивает административный истец, не образуют самостоятельного предмета обжалования в порядке норм КАС Российской Федерации.

Действия Департамента жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области, осуществляемые в рамках утверждения конкурсной документации по отбору регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Ивановской области никаким образом прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, не нарушают и не затрагивают, препятствий к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов неопределённого круга лиц, не создают, каких-либо обязанностей не возлагают.

Вместе с тем, целью проверки законности действия (бездействия) должностных лиц в административного судопроизводстве является восстановление нарушенного права, поскольку КАС Российской Федерации, создан законодателем для судебного контроля за осуществлением государственных или иных публичных полномочий.

Кроме того, порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц предусмотрен нормами Главы 24 АПК РФ.

Прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 2 ст. 198 АПК РФ).

Установлено, что в настоящее время в Арбитражном суде Ивановской области ведется судопроизводство по иску заместителя прокурора Ивановской области в защиту интересов публично-правового образования Ивановская область в лице Правительства Ивановской области к Департаменту жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области, ООО «Региональный оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами» о признании недействительным торгов и сделки.

Предметом рассмотрения арбитражного судопроизводства является признание конкурсного отбора регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Ивановской области недействительным, признании соглашения об организации деятельности по обращению с твердыми отходами на территории Ивановской области, заключенного 17 января 2017 г. между департаментом ЖХК Ивановской области и ООО ««Региональный оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами» недействительным.

В соответствии с п.1 ст. 225 КАС РФ суд прекращает производство по административному делу об оспаривании решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если установит, что имеются основания, указанные в части 1 ст. 194 настоящего Кодекса.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 194 КАС РФ если иное не установлено настоящим Кодексом, суд прекращает производство по административному делу в случае если административное дело не подлежит рассмотрению и разрешению в суде в порядке административного судопроизводства по основаниям, предусмотренным п.1 ч.1 ст. 128 настоящего Кодекса.

Согласно п.1 ч. 1 ст. 128 и ч.1 ст. 222 КАС РФ судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если административное исковое заявление не подлежит рассмотрению и разрешению судом в порядке административного судопроизводства, поскольку это заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке, в том числе, арбитражным судом в порядке, предусмотренном арбитражным процессуальным законодательством.

При указанных обстоятельствах производство по вышеуказанному административному иску подлежит прекращению.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 128, 222, 225, 194, 198-199 КАС Российской Федерации, суд

определил:

производство по делу № 2а-3237/2017 по административному исковому заявлению Заместителя прокурора Ивановской области к Департаменту жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области о признании незаконными п.2.3, 6 приложения № 1 и приложения № 2 к приказу приказа Департамента жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области № 174 от 21 ноября 2016 г. «О проведении конкурного отбора регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Ивановской области» прекратить.

На определение может быть подана частная жалоба в Ивановский областной суд через Ленинский районный суд в течение 15 дней с момента его вынесения.

Судья Уенкова О. Г.