Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционным жалобам ФИО1, исполняющего обязанности Главы Чагодощенского муниципального района ФИО2, администрации Чагодощенского муниципального района на решение Бабаевского районного суда от 11 января 2012 года, которым Положение о резервном фонде непредвиденных расходов администрации Чагодощенского муниципального района, утвержденное постановлением Главы Чагодощенского муниципального района №... от 23 апреля 2008 года, признано противоречащим законодательству, не подлежащим применению с момента принятия.

Заслушав доклад судьи Вологодского областного суда Игошевой Г.Н., объяснения ФИО1, его представителя ФИО3, представителя исполняющего обязанности Главы Чагодощенского муниципального района ФИО2 – ФИО4, прокурора прокуратуры Вологодской области - Зязиной В.И., судебная коллегия

установила:

23 апреля 2008 года постановлением Главы Чагодощенского муниципального района №... утверждено Положение о резервном фонде непредвиденных расходов администрации Чагодощенского муниципального района (далее -Положение), в которое внесены изменения в редакции постановления Главы Чагодощенского муниципального района от 29 мая 2008 года №..., постановления администрации Чагодощенского муниципального района от 25 сентября 2009 года №....

Пунктом 3 данного Положения установлено, что средства резервного фонда непредвиденных расходов администрации Чагодощенского муниципального района расходуются на финансирование следующих мероприятий:

-проведение аварийных ремонтных работ в бюджетных учреждениях;

-приобретение остро необходимого оборудования, инвентаря для учреждений бюджетной сферы;

-проведение юбилейных мероприятий районного, общеобластного и общегосударственного значения;

-проведение мероприятий районного значения (семинары, выставки, праздники и другое), имеющих высокую значимость, поднимающих престиж района;

-приобретение ценных подарков к юбилейным датам (50 лет, 55 лет, 60 лет и далее через каждые 5 лет) работникам предприятий, учреждений района за высокие достижения в труде, за личный вклад в социально-экономическое развитие района;

-приобретение ценных подарков, букетов цветов, награждение денежными премиями юридических и физических лиц, которые вносят значительный вклад в экономическое, социальное и культурное развитие района, а также проведение мероприятий в связи с профессиональными, государственными праздниками, рядовыми и юбилейными датами, днями рождения;

-приобретение ценных подарков победителям районных и областных соревнований, конкурсов;

-организация приемов Главы района, приобретение сувениров и цветов;

-приобретение памятных подарков и сувениров, цветов при поощрении Почетной грамотой Главы Чагодощенского муниципального района и Благодарностью Главы Чагодощенского муниципального района;

-оформление (ламинирование, приобретение фоторамок и другое) Почетных грамот и Благодарностей Главы Чагодощенского муниципального района;

-организация и проведение траурных мероприятий (приобретение цветов, ритуальных венков, публикация соболезнований, некрологов и другое);

-прочие непредвиденные расходы в размере до 20 % от утвержденной суммы фонда.

12 декабря 2011 года прокурор Чагодощенского района Вологодской области обратился в суд с заявлением о признании упомянутого выше Положения противоречащим федеральному законодательству, недействующим и неподлежащим применению с момента его принятия.

В обоснование заявления указал на несоответствие абзацев 4 и 5 пункта 3 Положения требованиям статьи 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации, так как проведение юбилейных мероприятий (встреч, выставок, семинаров, симпозиумов и т.д.) являются плановыми мероприятиями и к числу непредвиденных ситуаций не относятся.

Расходование резервного фонда на указанные цели не отвечает принципам бюджетной системы, предусмотренным статьями 28, 32-38 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку данные фонды создаются для финансирования исключительно непредвиденных расходов, которые не могли быть запланированы.

Абзац 13 пункта 3 Положения устанавливает для Главы района необоснованно широкие пределы направления денежных средств бюджета района.

Считает, что принятый нормативный правовой акт противоречит федеральному бюджетному законодательству, содержит коррупциогенные факторы и подлежит отмене.

Прокурор Чагодощенского района просил суд:

-признать Положение о резервном фонде непредвиденных расходов администрации Чагодощенского муниципального района, утвержденное постановлением Главы района от 23 апреля 2008 года №..., противоречащим федеральному законодательству, недействующим, неподлежащим применению с момента принятия и отменить;

- обязать Главу Чагодощенского муниципального района устранить в полном объеме допущенное нарушение прав неопределенного круга лиц.

В судебном заседании прокурор Чагодощенского района заявленные требования уточнил, указав на нарушение действиями Главы района законных прав неопределенного круга лиц на ознакомление с Положением о резервном фонде непредвиденных расходов в связи с его не опубликованием в средствах массовой информации, просил суд признать Положение о резервном фонде непредвиденных расходов администрации Чагодощенского муниципального района, утвержденное постановлением Главы района от 23 апреля 2008 года №..., противоречащим федеральному законодательству, недействующим, неподлежащим применению с момента принятия (л.д.128-129).

Заинтересованное лицо - ФИО1, временно отстраненный от должности Главы Чагодощенского муниципального района, его представитель ФИО3 возразили против заявленных требований, суду указали на отсутствие оснований для их удовлетворения.

Заинтересованное лицо - исполняющий обязанности Главы Чагодощенского муниципального района ФИО2 в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещен.

Представитель исполняющего обязанности Главы Чагодощенского муниципального района и администрации Чагодощенского муниципального района по доверенности ФИО4 не согласилась с заявленными требованиями, суду пояснила, что создание резервного фонда непредвиденных расходов предусмотрено статьей 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации, структура таких расходов администрации Чагодощенского муниципального района не отличается от структуры расходов резервного фонда Правительства Вологодской области и Правительства Российской Федерации. Недостатки по расходованию средств резервного фонда, выявленные проверяющими органами, устранены. Данное Положение не затрагивает права и охраняемые законом интересы граждан.

Судом принято приведенное выше решение.

В апелляционной жалобе ФИО1 просит решение суда отменить, ссылаясь на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, поскольку в экспертном заключении государственно-правового Департамента Правительства Вологодской области «О несоответствии нормативно-правовых актов Чагодощенского муниципального района Вологодской области федеральному и областному законодательству» не указано постановление Главы Чагодощенского муниципального района от 23 апреля 2008 года №.... Считает, что удовлетворение требований прокурора района о признании оспариваемого им Положения незаконным в полной редакции, а не части указанных в его заявлении норм пункта 3 Положения, является неправомерным.

В апелляционной жалобе администрации Чагодощенского муниципального района поставлен вопрос об отмене решения суда по мотиву нарушения судом норм материального права, указано на отсутствие противоречия Положения о резервном фонде непредвиденных расходов администрации Чагодощенского муниципального района требованиям статей 81, 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации и нарушений прав и законных интересов граждан.

В апелляционной жалобе исполняющий обязанности Главы Чагодощенского муниципального района ФИО2 ставит вопрос об отмене решения суда и прекращении производства по делу.

Судебная коллегия, проверив законность и обоснованность решения суда, обсудив доводы апелляционных жалоб, находит необходимым решение суда отменить ввиду неправильного применения судом норм материального права.

Удовлетворяя требования прокурора Чагодощенского района, суд первой инстанции сослался на несоответствие содержания Положения о резервном фонде непредвиденных расходов администрации Чагодощенского муниципального района Вологодской области требованиям статьи 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также указал на неоднозначность его норм, что дает возможность использовать средства фонда в целях, не предусмотренных законом.

Такой вывод судом сделан без учета фактических обстоятельств дела и требований закона.

В соответствии с частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Частью 4 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Пунктом 5 статьи 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом.

Согласно пункту 1 статьи 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации в расходной части бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации предусматривается создание резервных фондов органов исполнительной власти и резервных фондов органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 4 статьи 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году.

Таким образом, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" четко устанавливают, что средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных, в том числе чрезвычайных расходов.

Определяющим фактором расходования средств резервного фонда является непредвиденность расходов, то есть расходов, не предусмотренных в бюджете на текущий финансовый год.

В силу пункта 5 статьи 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации администрация Чагодощенского муниципального района Вологодской области была вправе установить порядок расходования средств резервного фонда, в том числе на цели, указанные в оспариваемом Положении.

Утверждение прокурора о том, что расходование резервного фонда на предусмотренные Положением цели не отвечает принципам бюджетной системы, не может быть принято во внимание, поскольку обязательными условиями данного Положения, учитываемыми при предоставлении средств резервного фонда, являются: возникшие чрезвычайные или непредвиденные ситуации, события, повлекшие необходимость расходования средств; отсутствие или недостаток указанных средств в составе расходов бюджета района по соответствующим разделам функциональной и ведомственной классификации расходов.

Аналогичный порядок расходования средств резервного фонда предусмотрен Порядком использования бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Вологодской области, утвержденным постановлением Правительства области от 28 декабря 2007 года №..., Положением о порядке расходования средств резервного фонда Правительства Российской Федерации, утвержденным 08 июля 1997 года № 838 на основании статьи 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации, регулирующей отношения, связанные с резервными фондами в расходной части бюджетов для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

С учетом изложенного, вывод суда об удовлетворении требований прокурора о признании редакции оспариваемого Положения в полном объеме противоречащим требованиям статьи 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации нельзя признать законным и обоснованным, решение суда подлежит отмене.

Между тем, судебная коллегия, несмотря на нормы Положения, которые обеспечивают защиту средств резервного фонда от их неправомерного использования, находит необходимым признать абзац 13 пункта 3 Положения о резервном фонде непредвиденных расходов администрации Чагодощенского муниципального района, утвержденного постановлением Главы Чагодощенского муниципального района №... от 23 апреля 2008 года (в редакции постановления Главы Чагодощенского муниципального района от 29 мая 2008 года №...), противоречащим требованиям приведенных выше норм бюджетного законодательства.

Как видно из оспариваемого Положения, перечень мероприятий, на которые могут расходоваться средства резервного фонда, является основной составляющей порядка расходования средств резервного фонда.

Средства резервного фонда непредвиденных расходов подлежат использованию строго по целевому назначению, определенному в нормативном правовом документе, и не могут быть направлены на другие цели. Должностные лица несут персональную ответственность за факты нецелевого и нерационального использования указанных средств.

Согласно подпункту «а» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года №..., коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможности необоснованного применения исключений из общих правил, являются в том числе: отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения.

Коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются, в том числе: юридико-лингвистическая неопределенность - употребление двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (подпункт «в» пункта 4 ).

Абзацем 13 пункта 3 Положения о резервном фонде непредвиденных расходов администрации Чагодощенского муниципального района предусматривается финансирование прочих непредвиденных расходов в размере до 20 % от утвержденной суммы фонда.

Проанализировав данную норму Положения на соответствие его требованиям законодательства, судебная коллегия приходит к выводу, что такая юридическая конструкция правовой нормы не соответствует требованиям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, не обеспечивает единообразного понимания и толкования правовых норм, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения.

На неопределенность названной нормы указывается в акте от 17 ноября 2011 года по результатам проверки использования средств резервного фонда непредвиденных расходов (л.д.191,192).

Поскольку имеющие значение для дела обстоятельства судом первой инстанции исследованы полностью, но суд неправильно применил нормы материального права, судебная коллегия считает возможным при отмене решения вынести новое решение, которым абзац 13 пункта 3 Положения о резервном фонде непредвиденных расходов администрации Чагодощенского муниципального района, утвержденного постановлением Главы Чагодощенского муниципального района №... от 23 апреля 2008 года (в редакции постановления Главы Чагодощенского муниципального района от 29 мая 2008 года №...), признать противоречащим федеральному законодательству и на основании требований части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации – недействующим с момента принятия.

Оснований для удовлетворения заявления прокурора Чагодощенского района в остальной части не имеется.

Руководствуясь статьей 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Бабаевского районного суда от 11 января 2012 года отменить и принять по делу новое решение, которым признать абзац 13 пункта 3 Положения о резервном фонде непредвиденных расходов администрации Чагодощенского муниципального района, утвержденного постановлением Главы Чагодощенского муниципального района №... от 23 апреля 2008 года (в редакции постановления Главы Чагодощенского муниципального района от 29 мая 2008 года №...), противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента принятия.

В удовлетворении заявления прокурора Чагодощенского района в остальной части отказать.

Председательствующий: А.А. Коничева

Судьи: Г.Н. Игошева

Н.Э. Чернышова