Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы Михайлова В.И. и администрации Шкотовского муниципального района Приморского края и кассационное представление прокурора на решение Шкотовского районного суда от 01.09.2022 и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Приморского краевого суда от 07.03.2023 по делу по иску прокурора Приморского края в интересах муниципального образования, администрации Шкотовского муниципального района к Михайлову В.И., Михайловой Л.Н. о признании недействительными распоряжений, взыскании незаконно полученных премиальных выплат.

Заслушав доклад судьи Саломатиной Л.А., объяснения Михайлова В.И., представителя администрации Шкотовского муниципального района Приморского края - Калашник Т.О., представителей правительства Приморского края - Булейко А.В., и Тушевой Т.Е., прокурора Царевой М.Г.,

у с т а н о в и л а:

прокурор, обратившись в суд, указал, что по результатам прокурорской проверки выявлены нарушения требований антикоррупционного законодательства.

Проверкой установлено, что в период с 2015 года по 2021 год главе Шкотовского муниципального района Михайлову В.И. и его супруге Михайловой Л.Н., замещающей должность муниципальной службы в администрации Шкотовского муниципального района и находящейся у него в подчинении, на основании изданных Михайловым В.И. в отношении себя и своей супруги распоряжений, выплачены денежные поощрения в общей сумме <данные изъяты>.

Указанные распоряжения являются незаконными, поскольку возможность самостоятельного принятия должностным лицом решения о выплате поощрений себе и супруге, находящейся в подчинении, влекущая получение ими доходов в виде денежных средств, является проявлением личной заинтересованности главы муниципального района, которая влияет на надлежащее, объективное и беспристрастное осуществление им своих должностных полномочий. Принятие распоряжений о премировании самого себя и своей супруги свидетельствует о наличии конфликта интересов, меры к урегулированию которого, не приняты.

Просил признать недействительными:

- распоряжения о поощрении денежными премиями за добросовестное исполнение служебных обязанностей по итогам работы за 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020 годы: от 28.12.2015 №, от 28.12.2016 №, от 19.12.2017 №, от 20.12.2018 №, от 24.12.2019 №, от 25.12.2020 № №, распоряжения о поощрении за безупречную и эффективную муниципальную службу в честь Дня органов местного самоуправления от 20.04.2017 №, от 13.04.2018 №, от 04.04.2019 №, от 17.04.2020 №, от 12.04.2021 № № в части поощрения главы Шкотовского муниципального района Михайлова В.И.,

- взыскать с Михайлова В.И. в бюджет Шкотовского муниципального района сумму незаконно полученных премиальных выплат в размере <данные изъяты>,

- распоряжения о поощрении денежными премиями за добросовестное исполнение служебных обязанностей от 28.11.2018 №, от 25.12.2020 № №, а также распоряжения о поощрении за безупречную и эффективную муниципальную службу в честь Дня органов местного самоуправления в виде единовременного денежного поощрения от 17.04.2020 №, от 26.04.2021 №, в части поощрения <данные изъяты> Михайловой Л.Н.,

- взыскать с Михайловой Л.Н. в бюджет Шкотовского муниципального района сумму незаконно полученных премиальных выплат в размере <данные изъяты>.

Решением Шкотовского районного суда от 01.09.2022, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Приморского краевого суда от 07.03.2023, исковые требования удовлетворены частично, признаны недействительными распоряжения главы администрации Шкотовского муниципального района от 28.12.2015 №, от 28.12.2016 №, от 19.12.2017 №, от 20.12.2018 №, от 24.12.2019 №, от 25.12.2020 №, распоряжения о поощрении за безупречную и эффективную муниципальную службу в честь Дня органов местного самоуправления от 20.04.2017 №, от 13.04.2018 №, от 04.04.2019 №, от 17.04.2020 №, от 12.04.2021 № в части поощрения главы Шкотовского муниципального района Михайлова В.И., с Михайлова В.И. в пользу бюджета Шкотовского муниципального района взыскана сумма незаконно полученных премиальных выплат в размере <данные изъяты>. В удовлетворении остальных требований отказано.

В кассационной жалобе Михайлов В.И. просит отменить оспариваемые судебные акты в части удовлетворения иска как незаконные, ссылаясь на неправильное применение судом норм права. Считает, что вывод суда о том, что принятие решения о поощрении главы муниципального образования относится к компетенции Думы Шкотовского муниципального района, неверен. Право представительного органа поощрять либо не поощрять главу муниципального образования нарушает принцип разделения властей, ставит в зависимость главу муниципального образования от представительного органа. Принятие решения о поощрении главы Шкотовского муниципального района не входит в компетенцию Думы муниципального района. Вместе с тем, представительный орган согласовал выплату премий главе района, утвердив соответствующую статью расходов в бюджете. Также считает, что прокурор не уполномочен привлекать к ответственности за непринятие мер по урегулированию конфликта интересов выборное должностное лицо, вправе лишь ставить такой вопрос перед специально созданной комиссией. Указал на неправильное применение судом норм права об исковой давности.

Администрация Шкотовского муниципального района Приморского края в кассационной жалобе указывает, что прокурор не вправе привлекать выборное должностное лицо к ответственности за совершение коррупционных нарушений. Выводы суда о проявлении ответчиком личной заинтересованности при вынесении распоряжений о своем премировании не основаны на законе.

В кассационном представлении прокурор просит отменить судебные акты в части отказа в удовлетворении исковых требований к Михайловой Л.Н., ссылаясь на неправильное применение судом норм права.

Основаниями для отмены или изменения судебных постановлений кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов суда, содержащихся в обжалуемом судебном постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным судами первой и апелляционной инстанций, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права (часть 1 статьи 379.7 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Проверив оспариваемые судебные акты в пределах доводов кассационных жалоб, кассационного представления, возражений Правительства Приморского края на кассационное представление, судебная коллегия по гражданским делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции считает необходимым отменить решение суда первой инстанции в части удовлетворения иска и апелляционное определение в части оставления без изменения решения суда первой инстанции об удовлетворении иска по следующим основаниям.

Разрешая настоящий спор, суды верно исходили из того, что к возникшим правоотношениям подлежит применению Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Структуру органов местного самоуправления, согласно части 1 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, в том числе находятся: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (пункты 2, 8, 9 части 10 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ).

Правовой статус главы муниципального образования определен статьей 36 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ).

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования (часть 5 статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ).

Глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования (часть 5.1 статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ).

В силу статьи 21 Устава Шкотовского муниципального района Приморского края (принят Думой Шкотовского муниципального района 21.04.2015), представительным органом Шкотовского муниципального района является Дума Шкотовского муниципального района.

Частью 3 статьи 22 Устава предусмотрено, что Дума Шкотовского муниципального района заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального района о результатах его деятельности, деятельности администрации района, в том числе о решении вопросов, поставленных Думой Шкотовского муниципального района.

Глава муниципального района в своей деятельности подконтролен и подотчетен населению и Думе муниципального района.

Главой администрации Шкотовского муниципального района является глава Шкотовского муниципального района (статья 27 Устава Шкотовского муниципального района Приморского края).

В соответствии с частью 4.1 статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования должен соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены, в том числе Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Согласно части 1 статьи 10 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» под конфликтом интересов в настоящем Федеральном законе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).

В соответствии с частью 1 статьи 11 Федерального закона от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» лицо, указанное в части 1 статьи 10 этого закона, обязано принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов и уведомить в порядке, определенном представителем нанимателя (работодателем) в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно (часть 2 статьи 11 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»).

На основании исследованных доказательств судами установлено, что Михайлов В.И. являлся главой администрации Шкотовского муниципального района, исполнял обязанности главы на основании решений Думы Шкотовского муниципального района №461 от 11.06.2015 и №415 от 25.08.2020. В период с 2015 по 2020 год им изданы в отношении себя и своей супруги Михайловой Л.Н. распоряжения о премировании.

Михайловым В.И. на основании принятых распоряжений получено в общей сумме <данные изъяты>, Михайловой Л.Н. - <данные изъяты>.

Судом первой инстанции установлено, что в период возникновения спорных правоотношений, размер ежемесячного денежного вознаграждения, должностных окладов муниципальных служащих, а также ежемесячные и иные дополнительные выплаты устанавливались положением «Об установлении размеров оплаты труда выборных должностных лиц и муниципальных служащих органов местного самоуправления Шкотовского муниципального района», утвержденного решением Думы Шкотовского муниципального района Приморского края от 05.07. 2011 № 136. Указанным положением установлено, что содержание осуществляется за счет средств бюджета Шкотовского муниципального района, в пределах установленных администрацией Приморского края нормативов расходов.

Порядок осуществления премиальных выплат муниципальным служащим администрации Шкотовского района предусмотрен постановлением администрации Шкотовского муниципального района №1835 от 23.12.2019 «Об утверждении Положения о порядке применения поощрений муниципальных служащих администрации Шкотовского муниципального района», а также постановлением администрации Шкотовского муниципального района №375 от 25.09.2007 «Об утверждении Порядка назначения некоторых дополнительных выплат муниципальным служащим Шкотовского муниципального района».

Разрешая спор и признавая незаконными распоряжения Михайлова В.И. о премировании себя, суд первой инстанции исходил из того, что спорные выплаты по своей правовой природе относятся к поощрительным, их размер зависит от оценки Думой Шкотовского муниципального района результатов деятельности главы, который в силу закона ей подконтролен и подотчетен и в чью компетенцию входит такая оценка. Поскольку решения об оценке деятельности главы и последующего его поощрения Думой не принимались, решения Михайлова В.И. о выплате самому себе премий, являются проявлением личной заинтересованности в связи с чем, не могут считаться правомерными и полученные денежные суммы подлежат взысканию по основаниям статей 1102, 1109 Гражданского кодекса Российской Федерации в бюджет муниципального образования.

Отказывая в удовлетворении требований прокурора о признании незаконными распоряжений о поощрении Михайловой Л.Н., суд первой инстанции, установив, что в период замещения муниципальной должности Михайлова Л.Н. находилась в непосредственном подчинении <данные изъяты>, вопрос по государственному управлению охраной труда курировал первый заместитель главы администрации Шкотовского муниципального района Ш.., и Михайлова Л.Н. непосредственно не подчинялась главе администрации, а решения о премировании приняты были на основании ходатайств её непосредственного руководителя, не усмотрел оснований для признания распоряжений о премировании незаконными.

Соглашаясь с выводами суда первой инстанции о признании незаконными распоряжений о премировании, постановленных Михайловым В.И. в отношении себя, суд апелляционной инстанции дополнительно указал, что положениями статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, а поскольку денежное содержание выборных должностных лиц, к которым относится глава Шкотовского муниципального района, осуществляется за счет средств бюджета Шкотовского муниципального района, следовательно, определение размера материального поощрения главы муниципального образования отнесено к компетенции представительного органа муниципального образования - Думы Шкотовского муниципального района, которой подконтролен и подотчетен глава.

Также исходил из того, что указанное согласуется с частью 11.1 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, согласно которой представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Установление порядка оплаты труда главы муниципального образования, в том числе его премирования, в соответствии с частями 10 и 12 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003, а также частями 1 и 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации осуществляется нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, с соблюдением требований указанных законодательных актов, и уставом муниципального образования. Поскольку оспариваемые выплаты являются поощрительными, они зависят от оценки результатов деятельности поощряемых.

Проверяя доводы апелляционной жалобы администрации Шкотовского муниципального района и Михайлова В.И. об отсутствии полномочий у прокурора на обращение в суд с настоящим иском, повторяющиеся и в кассационных жалобах, суд апелляционной инстанции верно указал, что полномочия прокурора по обращению в суд с заявлением в интересах государства либо муниципального образования прямо следуют из части 1 статьи 77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которой прокуратура указана как орган, осуществляющий надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов. Такое обращение, вопреки доводам кассационных жалоб, не является подменой полномочий других государственных органов, предусмотрено положениями статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, прямо вытекает из положений пункта 2 статьи 1 Федерального закона 32202-1 от17.01.1992 «О прокуратуре Российской Федерации». Необоснованными в связи с этим являются доводы кассационной жалобы о том, что только Губернатор Приморского края наделен полномочиями по признанию ответчика совершившим коррупционное нарушение.

Также не могут быть признаны обоснованными доводы кассационной жалобы администрации Шкотовского муниципального района о пропуске прокурором срока на обращение в суд, поскольку прокурор обратился в пределах установленного законом срока со дня когда ему стало известно о допущенных, по его мнению, нарушениях, выявленных в результате проведенной проверки.

Вместе с тем, верно процитировав нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, суды по данному делу не установили обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, о чем верно указано в кассационных жалобах администрации Шкотовского муниципального района и Михайлова В.И.

Из дела следует, что Михайлов В.И. в спорный период являлся главой исполнительного органа местного самоуправления - администрации Шкотовского муниципального района.

Судами не учтено, что исполнительный и представительный органы местного самоуправления в силу положений статей 154 и 215.1 Бюджетного кодекса Российский Федерации имеют самостоятельные бюджеты и осуществляют управление и распоряжение средствами местного бюджета каждый в пределах своих полномочий.

В соответствии с приведенными выше нормативными актами судами правильно установлено, что к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования отнесено утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении.

Пунктом 15 статьи 35 Федерального закона №131-ФЗ предусмотрено, что расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

Управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.

Таким образом, после утверждения в установленном порядке местного бюджета представительный орган местного самоуправления не вправе принимать решения о расходовании средств местного бюджета за исключением случаев, установленных законом. Контрольные функции представительного органа в силу пункта 10 статьи 35 Федерального закона №131-ФЗ сводятся к контролю за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами полномочий по решению вопросов местного значения.

Делая вывод о том, что спорные выплаты по своей правовой природе относятся к поощрительным, их размер зависит от оценки Думой Шкотовского муниципального района результатов деятельности главы, который в силу закона ей подконтролен и подотчетен и в чью компетенцию входит такая оценка, судами остались непроверенными доводы ответчиков о том, что при утверждении бюджета помимо установления ежегодного размера денежного содержания главы района отдельной строкой в бюджете предусмотрены и денежные средства на его поощрение. А в силу вышеприведенных норм, после утверждения бюджета Дума не имеет полномочий на принятие решений о поощрении главы администрации.

Также остались не проверенными доводы Михайлова В.И. о том, что распоряжения о выплате себе премиальных вознаграждений принимались им только после принятия Думой ежегодных отчетов о деятельности администрации и оценки его работы как главы, и что за последние 6-8 лет деятельность главы района оценивалась как положительная.

Проверка таких обстоятельств входила в круг доказывания, но в нарушение положений статьи 56 Гражданского процессуального кодекса судом бремя доказывания не распределено, обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения суда не установлены.

Суды правильно указав, что порядок оплаты труда главы муниципального образования, в том числе его премирования, осуществляется нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, с соблюдением требований закона и устава муниципального образования, фактически не проверил такой порядок, установленный в Шкотовском муниципальном районе.

Выводы судов о нарушении ответчиком Михайловым В.И. о нарушении антикоррупционного законодательства в виде проявления личной заинтересованности в назначении себе премий без проверки вышеизложенного не могут быть признаны законными и обоснованными.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции в части удовлетворения иска и апелляционное определение в части оставления без изменения решения суда первой инстанции в этой части подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное, установить все обстоятельства, имеющие значение для дела, проверить доводы Михайлова В.И. о том, что в бюджете в спорные периоды были предусмотрены выплаты на поощрение главы администрации, распоряжение о премировании принимались им после предоставления отчета в соответствии с частью 5.1 статьи 36 Федерального закона №131-ФЗ и части 3 статьи 22 Устава Шкотовского муниципального района и положительной оценки деятельности главы администрации, что размер выплат премий не превысил расходов, предусмотренных в бюджете на текущий год, и что иного порядка премирования, чем использованный им, законом, а также постановлениями администрации Шкотовского муниципального района, регулирующими вопросы дополнительных выплат и поощрений муниципальных служащих не предусмотрен.

Не являются обоснованными доводы кассационного представления о незаконности судебных актов в части отказа в иске, поскольку судебными инстанциями установлено, что Михайлова Л.Н., являясь муниципальным служащим, осуществляла деятельность, связанную с реализацией переданных в соответствии законом Приморского края от 09.11.2007 №153-КЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по государственному управлению охраной труда» отдельных государственных полномочий по государственному управлению охраной труда по Шкотовскому муниципальному району Приморского края, ее премирование осуществлялось по представлению непосредственного руководителя и при исключении возможности влияния на размер премий главы администрации.

Кроме того, в силу статьи 8 закона Приморского края №153 финансовое и материальное обеспечение государственных полномочий осуществлялось за счет субвенций, переданных бюджетам муниципальных районов, муниципальных округов и городских округов из краевого бюджета и перерасход таких средств доказательствами не подтвержден. Поскольку средства бюджета муниципального образования на выплату премий Михайловой Л.Н. не использовались, а прокурором требования заявлены в интересах муниципального образования, суды, установив указанные обстоятельства признали иск в названной части необоснованным.

Доводы кассационного представления не содержат оснований для отмены судебных постановлений в оспариваемой части.

Руководствуясь статьей 390 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации,

о п р е д е л и л а:

решение Шкотовского районного суда от 01.09.2022 в части удовлетворения иска прокурора Приморского края и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Приморского краевого суда от 07.03.2023 в части оставления без изменения решения Шкотовского районного суда Приморского края от 01.09.2022 об удовлетворении иска прокурора Приморского края, предъявленного в защиту прав и законных интересов муниципального образования, администрации Шкотовского муниципального района к Михайлову В.И. о признании недействительными распоряжений и взыскании сумм выплаченных премий - отменить, направить дело в этой части на новое рассмотрение в суд первой инстанции - Шкотовский районный суд Приморского края.

В остальной части решение Шкотовского районного суда Приморского края от 01.09.2022 и апелляционной определение судебной коллегии по гражданским делам Приморского краевого суда от 07.03.2023 оставить без изменения, кассационное представление прокурора - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи