Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы Администрации муниципального образования г.Салехард, Городской Думы г.Салехард на решение Салехардского городского суда от 29 октября 2014 года, апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам суда ЯНАО от 25 декабря 2014 года по гражданскому делу по заявлению ОАО «Аэропорт Салехард» о признании недействующими со дня принятия и на весь период действия решений Городской Думы г.Салехард,

У С Т А Н О В И Л:

ОАО «Аэропорт Салехард» обратилось с заявлением о признании недействующими со дня принятия на весь период действия решений Городской Думы г. Салехард от 14.10.2011 № 69 «Об утверждении генерального плана города Салехард» и от 25.12.2013 № 91 «Об утверждении генерального плана города Салехард» в части включения земельных участков с кадастровыми номерами №№ предназначенных для размещение имущественного комплекса аэропорта Салехард, в черту населенного пункта - г. Салехард. В обоснование требований заявления указано, что решения приняты в нарушение установленного законом порядка, а именно: без согласия землепользователя - ОАО «Аэропорт Салехард», смежных землепользователей, без осуществления работ по формированию земельных участков, без принятия решения о переводе земельных участков из категории «земли транспорта» в категорию «земли поселений», неуполномоченным органом, поскольку решение данного вопроса отнесено к компетенции субъекта РФ. Кроме того, согласно ст.87 ЗК РФ включение земель категории земель транспорта в состав земель поселений не допускается.

Решением Салехардского городского суда от 29 октября 2014 года требования заявления удовлетворены.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 25 декабря 2015 года решение суда оставлено без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

С указанными судебными постановлениями не согласны заинтересованные лица Администрация МО г. Салехард, Городская Дума г.Салехард.

В кассационной жалобе Администрация МО г. Салехард просит об отмене судебных постановлений в связи с допущенными существенными нарушениями норм материального и процессуального права. Указано, что судами первой и апелляционной инстанции не принято во внимание, что обжалуемыми решениями Городской Думы г. Салехард границы муниципального образования г. Салехард изменялись путем внесения изменений в генеральный план поселения, а не посредством включения в границу населенного пункта отдельных земельных участков, в т.ч. занятых аэропортом. Оба варианта изменения границ поселения предусмотрены ч.1.1 ст.4.1 ФЗ от 29.12.2004 «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ». При этом первый вариант осуществляется по результатам публичных слушаний и относится к компетенции органов местного самоуправления, второй - в порядке, указанном заявителем, и относится к компетенции субъекта Российской Федерации. Акт об утверждении нового генерального плана одновременно является актом о переводе земель в категорию земли поселений, принятия дополнительного решения и согласия с землепользователями не требует. Удовлетворяя требования заявления, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что изменение границ поселения имело место посредством присоединения земельных участков, что не соответствует действительности. Кроме того, исполнение решения суда затруднительно, поскольку не представляется возможным определить, какая часть контекста исключена из обжалуемых решений Городской Думы.

Жалоба поступила в суд ЯНАО нарочным 26 января 2015 года.

Определением судьи суда ЯНАО от 27 января 2015 г. гражданское дело истребовано в суд ЯНАО, поступило 4 февраля 2015 г.

12 февраля 2014 года в суд кассационной инстанции поступила кассационная жалоба Городской Думы г. Салехард аналогичного содержания с аналогичными требованиями.

Определением судьи суда ЯНАО от 11 марта 2015 года кассационные жалобы с материалами гражданского дела переданы на рассмотрение в судебном заседании президиума суда ЯНАО.

23 марта 2015 года в суд ЯНАО поступило кассационное представление прокуратуры Ямало-Ненецкого автономного округа, доводы которых дублируют доводы кассационных жалоб. До начала рассмотрения дела по существу кассационное представление отозвано.

ОАО «Аэропорт Салехард» представлены возражения на кассационные жалобы, доводы которых сводятся к необоснованности их требований.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представители Администрации МО г. Салехард В. и Городской Думы г. Салехард Г. поддержали требования и доводы кассационных жалоб.

Представитель ОАО «Аэропорт Салехард» Ф. возражал против их удовлетворения, поддержав доводы возражений.

Заслушав докладчика, пояснения представителей заинтересованных лиц, заслушав прокурора, полагавшего решение суда законным и обоснованным, исследовав материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, возражений, президиум приходит к следующему.

В соответствии со ст.387 ГПК РФ основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального или процессуального права, повлиявшие на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, распоряжением Территориального управления Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по ЯНАО от 30.10.2008 № 553-р утвержден проект границ земельных участков, занятых объектами федерального имущества по ЯНАО, расположенных на административной территории МО г.Салехард (том 1, л.д.221).

Решением ФГУ «Земельная кадастровая палата» от 28.05.2009 № Ф89-08\09\1-324 произведен государственный кадастровый учет объекта недвижимости - земельного участка площадью <данные изъяты> кв.м., местоположение которого установлено относительно ориентира гостиница «Обь» по адресу <адрес>, с присвоением кадастрового номера № Земельный участок образован путем перераспределения ранее учтенного земельного участка с кадастровым номером № и земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности в пределах кадастрового квартала № территории земель государственной собственности до ее разграничения, что следует из копии решения (том 1, л.д.227).

Как следует из выписки из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним от 06.06.2011 № 01\032\2011-261 (том 1, л.д.236), земельный участок с кадастровым номером № предоставлен в аренду ОАО «Аэропорт Салехард» на период с 5 декабря 2005 г. до 01 января 2015 г.

Лицами, участвующими в деле, не оспаривалось, что на момент предоставления земельного участка в аренду, осуществления его государственного кадастрового учета и государственной регистрации права земельный участок относился к категории земель транспорта.

Решением Городской Думы г. Салехард от 14.10.2011 № 69 «Об утверждении генерального плана города Салехард» был утвержден генеральный план г.Салехард с корректировкой. В результате корректировки в состав земель МО г.Салехард вошла часть территорий, включая указанный земельный участок.

На основании решения Городской Думы г. Салехард, постановлений администрации города стороны договора аренды - Администрация г.Салехард и ОАО «Аэропорт Салехард» подписали дополнительное соглашение к договору аренды земельного участка от 12 декабря 2013 года, по условиям которого категория земель, предоставленных в аренду, изменена с земель транспорта на земли населенных пунктов с 25 сентября 2013 г.; кадастровый номер земельного участка - с № на № с 7 февраля 2013 г., площадь земельного участка с <данные изъяты> кв.м. на <данные изъяты> кв.м.; арендная плата на 2013 год установлена в сумме <данные изъяты> руб (том 2, л.д.31).

25 декабря 2013 г. Городской Думой г. Салехард принимается решение № 91 «Об утверждении генерального плана г.Салехард», которым решение Городской Думы г.Салехард от 14.10.2011 № 69 «Об утверждении генерального плана города Салехард» признано утратившим силу, однако его положения в части включения земель транспорта, арендуемых ОАО «Аэропорт Салехард» в черту населенного пункта г.Салехард полностью продублированы.

Удовлетворяя требования заявления, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемые решения приняты Городской Думой г.Салехард с превышением полномочий, а также в нарушение установленного законом порядка.

Президиум соглашается с указанным выводом суда.

Так, согласно пунктам "в" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей и земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить этим федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Вопросы по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения), регулируются Земельным кодексом Российской Федерации, пунктом 3 статьи 2 которого установлено, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

В соответствии с частью 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" включение земельных участков в границы населенных пунктов является переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Согласно ст. 8 Земельного кодекса РФ перевод земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, из одной категории в другую осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом данной статьей также предусмотрено, что перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

Установление границ населенного пункта в соответствии со ст. 84 ЗК РФ осуществляется посредством утверждения генерального плана городского округа, поселения, утверждения схемы территориального планирования муниципального района. Изменение границ населенного пункта согласно ст. 84 ЗК РФ, с п. 4 ст. 18 Градостроительного кодекса РФ, ст. 4.1 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" может быть осуществлено разными способами: - посредством внесения изменений в генеральные планы, схемы территориального планирования; - путем включения земельных участков в границы населенных пунктов или исключения земельных участков из границ населенных пунктов исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Из приведенных норм права следует, что внесение изменений в генеральный план является изменением границ населенных пунктов. В свою очередь, установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Включение (исключение) земельных участков из границ населенных пунктов отнесено к компетенции исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (п. 1 ст. 4.1 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации"). Утверждение генерального плана поселения, генерального плана городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, отнесено к компетенции представительного органа местного самоуправления поселения, представительного органа местного самоуправления городского округа (п. 1 ст. 24 Градостроительного кодекса РФ). При этом генеральный план поселения подлежит согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления муниципального района в предусмотренных ст. 25 Градостроительного кодекса случаях.

Применительно к Решению Городской Думы г. Салехард от 14.10.2011 № 69 «Об утверждении генерального плана города Салехард» президиум указывает следующее.

Статья 4.1 Федерального закона N 191-ФЗ в вопросе процедуры в данном случае применению не подлежит, поскольку, как установлено судом, границы населенного пункта - города Салехард были установлены (изменены) посредством утверждения генерального плана города до 31 декабря 2012 года, а не путем включения земельного участка в границы населенного пункта (ч.1.1 ст.4.1 ФЗ от 29.12.2004 «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ»).

Между тем, согласно ст. 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса РФ" до принятия правил землепользования и застройки решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования принимается главой местной администрации по общему правилу с учетом результатов публичных слушаний. Данной норме корреспондируют положения п. 3 ст. 28 Федерального закона от 06.10.2003 N 131- ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которым вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки должны выносится на публичные слушания. Без проведения публичных слушаний администрация не вправе принимать решение об изменении разрешенного вида использования земельного участка.

В то же время, как следует из материалов дела (т.1, л.д.91-102) и пояснений представителя заявителя в судебном заседании, публичные слушания по указанному вопросу не проводились. Проведение публичных слушаний по вопросу об утверждении генерального плана не подменяет в данном случае проведения публичных слушаний по вопросу об изменении разрешенного использования земельного участка, поскольку, во-первых, генеральный план, составляя основу для разработки правил землепользования и застройки, которые представляют собой документ градостроительного зонирования территорий, данных правил не подменяет. Во-вторых, включение земельного участка в границы населенного пункта еще не определяет вид его разрешенного использования. Согласно п. 1 ст. 4 Федерального закона N 191-ФЗ публичные слушания организуются и проводятся с учетом положений частей 3 - 10 статьи 39 Градостроительного кодекса РФ в части соответствующих требований. Согласно п. 3 ст. 39 Градостроительного кодекса РФ, в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования проводятся с участием граждан, проживающих в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок или объект капитального строительства, применительно к которым запрашивается разрешение.

Судом первой инстанции указанное нарушение в ходе рассмотрения дела было установлено и это обстоятельство послужило основанием для признания решения Городской Думы г. Салехард от 14.10.2011 № 69 недействительным со дня принятия.

Относительно решения Городской Думы г. Салехард от 25.12.2013 № 91 «Об утверждении генерального плата г. Салехард» президиум указывает следующее.

Как установлено обжалуемыми судебными постановлениями, на момент утверждения Генерального плана города Салехард в 2011 году ОАО «Аэропорт Салехард» находилось в собственности Российской Федерации, оперативное управление осуществляло Территориальное Управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом ЯНАО. Впоследствии во исполнение Указа Президента РФ от 21.03.2012 № 331, в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 23.04.2012 № 607-р, расположением Территориального управления Росимущества в ЯНАО от 12.06.2012 № 181-р объекты имущества комплекса ОАО «Аэропорт Салехард», находившегося в собственности РФ, были безвозмездно переданы в собственность ЯНАО.

В соответствии с ч.1.1 ст.4.1 ФЗ от 29.12.2004 «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» (в редакции Федерального закона от 18.07.2011 № 215-ФЗ) при наличии генеральных планов поселений изменение границ населенных пунктов могло осуществляться путем внесения изменений в указанные генеральные планы, в так называемом упрощенном порядке, лишь до 31 декабря 2012 года.

На момент вынесения решения в 2013 году, с учетом того, что решение от 2011 года было отменено, иной порядок изменения границ населенного пункта, кроме как путем включения земельных участков в границы населенных пунктов или исключения земельных участков из границ населенных пунктов исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном статьей 4.1 ФЗ от 29.12.2004 «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» использован быть не мог.

Применительно же ко второму способу изменения границ населенного пункта, как это указано в обжалуемых судебных актах, решение о включении этих земельных участков в границы населенного пункта и изменении их категории было осуществлено в нарушение процедуры, установленной статьей 4.1 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введение в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», которая в данном случае применима, а также принято неуполномоченным органом, поскольку решение вопросов перевода земель из одной категории назначения в другие категории земель относится к исключительной компетенции органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Кроме того, согласно ч. 1 ст. 17 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией.

Согласно п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона.

Как указал Европейский Суд по правам человека по делу «Рябых против Российской Федерации» от 24 июля 2003 года право на судебное разбирательство, гарантированное п. 1 ст. 6 Конвенции, должно толковаться в свете преамбулы к Конвенции, в которой, в соответствующей ее части, верховенство права признается частью общего наследия Договаривающихся государств. Одним из основополагающих аспектов верховенства права является принцип правовой определенности, который, среди прочего, требует, чтобы принятое судами окончательное решение не могло бы быть оспорено. Правовая определенность подразумевает недопустимость повторного рассмотрения однажды решенного дела. Принцип закрепляет, что ни одна из сторон не может требовать пересмотра окончательного и вступившего в законную силу постановления только в целях проведения повторного слушания и получения нового постановления. Отступления от этого принципа оправданны, только когда являются обязательными в силу обстоятельств существенного и непреодолимого характера.

При наличии таких обстоятельств оснований для отмены обжалуемых судебных постановлений не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 387 - 388, 390 ГПК РФ,

П О С Т А Н О В И Л:

Решение Салехардского городского суда от 29 октября 2014 года, апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам суда ЯНАО от 25 декабря 2014 года по гражданскому делу по заявлению ОАО «Аэропорт Салехард» оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий