Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел кассационную жалобу представителя министерства финансов Забайкальского края Бондаренко И.А. на решение Центрального районного суда г. Читы от 17 октября 2018 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Забайкальского краевого суда от 31 января 2019 года по гражданскому делу по иску администрации городского округа «Город Чита» к министерству финансов Забайкальского края, министерству территориального развития Забайкальского края о взыскании задолженности по невыплаченной субсидии, убытков (суд первой инстанции – Цыбенова Д.Б.; суд апелляционной инстанции – Подшивалова Н.С. (председательствующий, докладчик), Волошина С.Э., Погорелова Е.А.).

В заседании приняли участие представитель администрации городского округа «Город Чита» Волкова Т.Н., представитель министерства финансов Забайкальского края Лосева М.Н.

Заслушав доклад судьи Забайкальского краевого суда Багдасаровой Л.В., президиум

установил:

26 августа 2016 года администрация городского округа «Город Чита» обратилась в суд с требованиями (с учетом последующего уточнения) о взыскании с Забайкальского края в лице министерства финансов Забайкальского края за счет средств казны Забайкальского края в пользу администрации городского округа «Город Чита» 16 822 355,47 руб. задолженности, 766 611,49 руб. убытков. В обоснование указала, что статьей 3 Закона Забайкальского края от 04.05.2010 №358-ЗЗК «О статусе административного центра (столицы) Забайкальского края» предусмотрена поддержка Забайкальским краем городского округа «Город Чита» в виде субсидии на софинансирование установленных законом расходных обязательств городского округа. Статьей 9 Закона Забайкальского края от 23.12.2014 №1116-ЗЗК «О бюджете Забайкальского края на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов» Забайкальский край запланировал на указанные цели 62 527 000 рублей. 30.04.2015 справкой-уведомлением № бюджетные ассигнования были уменьшены на 6 252 700 руб. По согласованию сторон справкой-уведомлением от 09.10.2015 № бюджетные ассигнования уменьшены еще на 8 999 400 руб. В дальнейшем, несмотря на проведение комитетом ЖКХ конкурсных процедур и заключение муниципальных контрактов на выполнение работ по текущему содержанию зеленых насаждений и очистке озелененных территорий города Читы, мероприятий по строительству уличного освещения, в декабре 2015 г. Забайкальский край принял в одностороннем порядке решение уменьшить по соответствующим кодам бюджетной классификации бюджетные ассигнования до 0,00 руб. Всего в 2015 г. из краевого бюджета на исполнение названных полномочий было перечислено 14 217 000 руб. Общая сумма задолженности бюджета Забайкальского края на 1 января 2016 г. составила 33 055 954,05 руб.; в новом финансовом году она приобрела статус просроченной задолженности. Администрация городского округа неоднократно обращала внимание Забайкальского края на имеющуюся задолженность за 2015 г. В 2016 г. Забайкальский край погасил кредиторскую задолженность в сумме 10 000 000 руб. В связи с несвоевременным исполнением Забайкальским краем своих обязательств у городского округа по принятым судебным актам сложились убытки на общую сумму 766 611,49 руб., которые также подлежат взысканию с Забайкальского края (т.1, л.д.1-5, 220, 260-261).

К участию в деле в качестве соответчика привлечено министерство территориального развития Забайкальского края (т.1, л.д.258).

Решением Центрального районного суда г. Читы от 1 декабря 2016 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Забайкальского краевого суда от 15 февраля 2017 года, в иске отказано (т.1, л.д.278-289).

Определением Центрального районного суда г. Читы от 30 августа 2018 года заявление администрации городского округа «Город Чита» о пересмотре решения Центрального районного суда г. Читы от 1 декабря 2016 года по новым обстоятельствам удовлетворено, решение суда отменено (т.2 л.д.62-63).

Решением Центрального районного суда г. Читы от 17 октября 2018 года постановлено: требования администрации городского округа «Город Чита» удовлетворить. Взыскать с Забайкальского края в лице министерства финансов Забайкальского края и за счет казны Забайкальского края в пользу администрации городского округа «Город Чита» задолженность по предоставлению субсидии за 2015 год в размере 16 822 355,47 руб. и убытки в размере 766 611,49 руб.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Забайкальского краевого суда от 31 января 2019 года решение оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в отдел делопроизводства краевого суда 30 апреля 2019 года, представитель министерства финансов Забайкальского края Бондаренко И.А. выражает несогласие с решением и апелляционным определением, считая их незаконными.

По запросу судьи Забайкальского краевого суда от 14 мая 2019 года дело истребовано из районного суда; 22 мая 2019 года оно поступило в краевой суд.

Определением судьи Забайкальского краевого суда от 8 июля 2019 года кассационная жалоба вместе с гражданским делом передана для рассмотрения в суд кассационной инстанции.

Министерство территориального развития Забайкальского края, комитет городского хозяйства администрации городского округа «Город Чита», надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание своих представителей не направили, о причинах их неявки не сообщили, об отложении рассмотрения не просили. Президиум, руководствуясь статьей 385 ГПК РФ, считает возможным разрешить спор без участия названных лиц.

Основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (ст. 387 ГПК РФ).

Проверив обоснованность суждений, изложенных в кассационной жалобе и возражениях относительно нее, президиум усматривает наличие названных в статье 387 ГПК РФ оснований для пересмотра апелляционного определения.

Разрешая настоящий спор, суд первой инстанции исходил из фактов наличия задолженности бюджета Забайкальского края перед бюджетом городского округа «Город Чита» по предоставлению субсидии за 2015 год в размере 16 822,355 тыс. рублей и убытков истца вследствие виновного неисполнения ответчиком денежного обязательства.

Судебная коллегия подтвердила правильность этих суждений.

Президиум не может согласиться с апелляционным определением по изложенным ниже основаниям.

Согласно части 1 статьи 1 Закона Забайкальского края от 04.05.2010 №358-ЗЗК «О статусе административного центра (столицы) Забайкальского края» (далее – Закон) административным центром (столицей) Забайкальского края является город Чита.

Статьей 2 Закона определено, что органы местного самоуправления городского округа «Город Чита» в пределах полномочий, определенных в соответствии с федеральными законами и законами Забайкальского края, реализуют мероприятия, направленные на сохранение исторического облика города Читы, достижение высокого уровня благоустройства и содержания улиц, площадей, парков, скверов, зданий, развитие инфраструктуры города Читы, а также иные мероприятия, связанные со статусом города Читы (ч.1). Органы государственной власти Забайкальского края содействуют в реализации мероприятий, указанных в части 1 настоящей статьи, в том числе: 1) обеспечивают участие органов местного самоуправления городского округа «Город Чита» в разработке и реализации государственных программ Забайкальского края, мероприятия которых направлены на развитие интересов городского округа «Город Чита»; 2) содействуют в развитии города Читы как административного центра Забайкальского края, в том числе его культурного и экономического потенциала (ч.2).

В соответствии с частью 1 статьи 3 Закона в связи со статусом города Читы как административного центра (столицы) Забайкальского края бюджету городского округа «Город Чита» из бюджета Забайкальского края предоставляется субсидия, которая может направляться на софинансирование расходных обязательств городского округа «Город Чита» по решению, помимо прочего, следующих вопросов местного значения: 3) организация благоустройства и озеленения территории городского округа «Город Чита»; 4) обеспечение условий для развития на территории городского округа «Город Чита» физической культуры и массового спорта, в том числе строительство и реконструкция спортивных объектов в соответствии с соглашениями, заключаемыми с Правительством Забайкальского края.

Цели и условия расходования субсидии, указанной в части 1 настоящей статьи, ежегодно устанавливаются нормативным правовым актом Правительства Забайкальского края (ч.3 ст.3 Закона).

Постановлением правительства Забайкальского края от 18.03.2015 №98 утверждено Положение о целях и условиях расходования в 2015 году субсидии, предоставляемой бюджету городского округа «Город Чита» в связи со статусом города Читы как административного центра (столицы) Забайкальского края (далее – Положение).

Положением установлено, что для получения субсидии администрация городского округа «Город Чита» представляет в министерство территориального развития Забайкальского края решение о бюджете городского округа «Город Чита», подтверждающее принятие расходных обязательств в соответствии с пунктом 3 настоящего Положения, заявку на финансирование, а также документы, подтверждающие выполнение городским округом «Город Чита» мероприятий по вопросам местного значения, указанных в пункте 2 настоящего Положения, за счет средств местного бюджета (п.4 Положения в ред. от 28.12.2015 №629).

Субсидия предоставляется бюджету городского округа «Город Чита» в соответствии с бюджетной росписью бюджета Забайкальского края в пределах лимитов бюджетных обязательств в течение 30 календарных дней после представления заявки на финансирование (п.5 Положения).

Подпункт «а» пункта 3 части 3 статьи 9 Закона Забайкальского края от 23.12.2014 №1116 «О бюджете Забайкальского края на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов» в первоначальной редакции предусматривал на 2015 год объем межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета края бюджету городского округа «Город Чита» на реализацию Закона, в сумме 62 527,0 тыс. рублей.

Однако в дальнейшем Законами Забайкальского края
«О внесении изменений в Закон Забайкальского края «О бюджете Забайкальского края на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов» от 24.04.2015 №1159-ЗЗ, от 01.10.2015 №1222-ЗЗК, от 10.12.2015 №1255-ЗЗК, от 28.12.2015 №1276-ЗЗК цифры «62527,0» в подпункте «а» пункта 3 части 3 статьи 9 были заменены цифрами «56 274,3», цифры «56 274,3» - цифрами «47 274,9»; цифры «47 274,9» - цифрами «43 232,0»; цифры «43 232,0» - цифрами «14 217,0» соответственно.

14 217,0 тыс. руб. перечислены министерством территориального развития Забайкальского края комитету по финансам администрации городского округа «Город Чита» платежным поручением от 02.10.2015 № на основании заявок министерства территориального развития Забайкальского края от 29.09.2015 №№,№ на 469, 630 88 тыс. руб. и 13 747,36912 тыс. руб. соответственно (т.1, л.д.22, 245, 246).

В ходе разбирательства ответчик ссылался на корректировку краевого бюджета 2015 года в установленном законом порядке, обращал внимание на то, что упомянутые выше нормативно-правовые акты не оспорены, не отменены и остаются обязательными к исполнению исполнительными органами государственной власти Забайкальского края и иными участниками бюджетных отношений. Однако эти суждения ответчика не получили в судебных постановлениях исчерпывающей юридической оценки.

Оставлен без внимания и анализа основанный на пункте 4.1 Постановления Конституционного Суда РФ от 18.07.2018 №33-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой муниципального образования - городского округа «Город Чита» довод министерства финансов о том, что денежные средства в объеме, установленном законом края на конец 2015 финансового года, выплачены полностью.

Утверждение суда об одностороннем прекращении краем выплат сделано без учета положений статей 11, 14 БК РФ о правовой форме бюджетов, бюджете субъекта Российской Федерации, главы 4 «Исполнение бюджета края» Закона Забайкальского края от 07.04.2009 №155-ЗЗК «О бюджетном процессе в Забайкальском крае», а также норм глав 1, 12 Закона Забайкальского края от 17.02.2009 №125-ЗЗК «Устав Забайкальского края» о конституционно-правовом статусе Забайкальского края, его собственности, финансах, бюджете и налогах.

Районный суд, возлагая денежное обязательство на министерство финансов Забайкальского края, отметил, что в рамках статей 1069, 1071 ГК РФ названный орган уполномочен действовать от имени казны субъекта Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции дополнительно указал, что министерство территориального развития Забайкальского края в отличие от министерства финансов Забайкальского края не располагает необходимыми для исполнения решения финансовыми средствами.

Относительно приведенных суждений нижестоящих судов президиум считает необходимым отметить следующее.

В соответствии со статьей 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Статьей 1071 ГК РФ предусмотрено, что в случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 настоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

Пунктом 3 статьи 125 ГК РФ определено, что в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

Под финансовыми органами в Бюджетном кодексе РФ (ст.6) понимаются Министерство финансов Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации (финансовые органы субъектов Российской Федерации), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований); под главным распорядителем бюджетных средств (главным распорядителем средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено настоящим Кодексом.

Пленум Верховного Суда РФ в п.14 постановления от 28.05.2019 №13 «О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» разъяснил, что субъектом, обязанным возместить вред по правилам статьи 1069 ГК РФ, и, соответственно, ответчиком по указанным искам является Российская Федерация, от имени которой в суде выступает главный распорядитель бюджетных средств по ведомственной принадлежности тех государственных органов (должностных лиц), в результате незаконных действий (бездействия) которых физическому или юридическому лицу причинен вред (пункт 3 статьи 125 ГК РФ, статья 6, подпункт 1 пункта 3 статьи 158 БК РФ). Суд при подготовке дела к судебному разбирательству определяет в судебном акте ответчиком Российскую Федерацию в лице надлежащего федерального органа государственной власти, наделенного полномочиями выступать от имени Российской Федерации в суде. При удовлетворении иска о возмещении вреда в порядке, предусмотренном статьей 1069 ГК РФ, в резолютивной части решения суд указывает на взыскание вреда с Российской Федерации в лице главного распорядителя бюджетных средств за счет казны Российской Федерации.

Ранее схожие разъяснения содержались в пункте 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.06.2006 №23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации».

Таким образом, в обязанность суда входило выяснение вопроса о главном распорядителе бюджетных средств, которому надлежало выступить в суде от имени публично-правового образования.

Как в соответствии с ранее действовавшим Положением о министерстве финансов Забайкальского края, утв. постановлением правительства Забайкальского края от 25.02.2014 №93, так и Положением о министерстве финансов Забайкальского края, утв. постановлением правительства Забайкальского края от 24.04.2018 №165, министерство финансов Забайкальского края является финансовым органом края.

Перечень главных распорядителей средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов государственных внебюджетных фондов, местного бюджета устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете в составе ведомственной структуры расходов (п.2 ст.21 БК РФ).

Ведомственной структурой расходов бюджета края на 2015 год (приложение 13 к Закону Забайкальского края «О бюджете Забайкальского края на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов») главным распорядителем средств бюджета края (субсидии на осуществление городским округом «Город Чита» функций административного центра (столицы) Забайкальского края) определено министерство территориального развития Забайкальского края.

В ходе разбирательства представитель министерства финансов Забайкальского края в обоснование утверждений о надлежащем ответчике ссылался на приведенные выше положения гражданского и бюджетного законодательства. Однако суды в своих постановлениях не назвали мотивы, по которым не применили данные нормы права, и не указали, какие законоположения следует применять к установленным обстоятельствам.

Предметом требований администрации городского округа «Город Чита» являлись также убытки в размере 766 611,49 руб., возникшие, по утверждению истца, в результате невыполнения краем расходных обязательств.

Данная сумма сложилась из 203 250,97 руб. судебных расходов, взысканных с муниципального образования в возмещение расходов организаций - подрядчиков по уплате государственной пошлины при подаче исковых заявлений решениями Арбитражного суда Забайкальского края по делам №№, а также 563 360,52 руб. пеней по делу №№ (т.1, л.д.57-59, 101-102, 109-111, 119-121, 130-131, 174-176).

Заказчиком, заключившим положенные в основание этих решений муниципальные контракты от 30.04.2015 №, от 29.05.2015 №, от 12.12.2014 №-К, от 27.04.2015 №, от 15.01.2015 №, от 06.04.2015 №, выступил комитет ЖКХ администрации городского округа «Город Чита» (далее – комитет ЖКХ) (т.1, л.д.44-47, 95-98, 103-105, 112-115, 122-124, 132-135, 153-156).

Арбитражный суд относительно довода о недофинансировании городского бюджета со стороны края указал, что это обстоятельство не влияет на правоотношения заказчика с подрядчиками в рамках муниципальных контрактов для обеспечения нужд муниципального образования по вопросам местного значения, а относится к сфере межбюджетных отношений публично-правовых образований (т.1, л.д.101-102, 109-111).

В решении арбитражного суда по делу №№ о взыскании 563 360 руб. пеней отражено, что комитет ЖКХ исковые требования не оспорил, отзыв на иск, запрошенные документы и доказательства невозможности надлежащего исполнения обязательств не представил. Также суд не расценил недофинансирование учреждения со стороны собственника его имущества в качестве обстоятельства, свидетельствующего об отсутствии вины учреждения и как основание для освобождения его от гражданско-правовой ответственности (т.1, л.д.174-176).

В соответствии с ч. 2 ст. 15 ГК РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

На основании ст. 16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Несмотря на то, что при применении данных норм необходима совокупность обязательных элементов указанной ответственности (неправомерный характер действий (бездействий) субъекта, фактическое наличие убытков и причинно-следственной связи между ними), суды не проанализировали содержание судебных постановлений арбитражного суда и мотивированно не обосновали возникновение убытков в виде судебных расходов и пеней исключительно виновными действиями (бездействием) Забайкальского края.

Кроме того, суды не высказались по поводу того, что муниципальный контракт №№К был заключен комитетом ЖКХ и ООО «Новые энергетические технологии» 12 декабря 2014 года, то есть до принятия Закона Забайкальского края от 23.12.2014 №1116 «О бюджете Забайкальского края на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов» (т.1, л.д.103-105).

При таком положении, исходя из необходимости соблюдения разумных сроков судопроизводства (ст.ст.6.1 ГПК РФ), президиум находит нужным отменить апелляционное определение с направлением дела на новое апелляционное рассмотрение для разрешения спора в соответствии с суждениями сторон и положениями материального и процессуального законов.

Руководствуясь ст. ст. 387, 388, 390 ГПК РФ, президиум

п о с т а н о в и л:

апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Забайкальского краевого суда от 31 января 2019 года отменить, дело направить на новое апелляционное рассмотрение в Забайкальский краевой суд.

Председательствующий М.В. Нестеров