Гражданский кодекс часть 1

Заместитель председателя Алтайского краевого суда Параскун Т.И., рассмотрев жалобу Попова В.А. на постановление мирового судьи судебного участка №8 Индустриального района г. Барнаула Алтайского края от 15 января 2010 года, которым Попов В.А. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 49-1 Закона Алтайского края «Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края», и подвергнут наказанию в виде административного штрафа в размере 1500 рублей,

У С Т А Н О В И Л:

согласно постановлению прокурора Павловского района Алтайского края от 30 октября 2009 года о возбуждении производства об административном правонарушении глава муниципального образования Павловский район Алтайского края Попов В.А. в период с 18 октября 2008 года по 8 октября 2009 года допустил использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, предусмотренным краевым бюджетом.

В соответствии со ст. 10 Закона Алтайского края от 14.11.2007 г. №125-ЗС «О краевом бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» и ст. 9 Закона Алтайского края от 03.12.2008 г. №127-ЗС «О краевом бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» бюджету Павловского района за счет Федерального фонда компенсаций были выделены субвенции на осуществление полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния в 2008 году - в сумме 2207500 руб., в 2009 году - в сумме 1673000 руб.

В ходе проведенной проверки выявлено, что в нарушение требований статей 38, 140 и 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - Бюджетный кодекс РФ, БК РФ) часть выделенной администрации Павловского района субвенции в сумме 168600 руб. использованы Поповым В.А. на цели, не соответствующие условиям ее предоставления.

Поскольку из смысла ст. 41 БК РФ следует, что нецелевое использование средств субвенции, переданной из краевого бюджета (краевого фонда компенсаций) за счет Федерального фонда компенсаций является нецелевым использованием средств местного бюджета, действия Попова В.А. были квалифицированы по ст. 49-1 Закона Алтайского края от 10.07.2002 г. №46-ЗС «Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края» (далее по тексту - Закон Алтайского края) - использование бюджетных средств получателем этих средств на цели, не соответствующие условиям их получения, предусмотренным местным бюджетом.

В надзорной жалобе, поданной в Алтайский краевой суд, Попов В.А. просит вступившее в законную силу обжалуемое судебное постановление отменить, производство по делу прекратить, ссылаясь на то, что правонарушение, за которое он подвергнут административному наказанию, не является длящимся, поэтому он привлечен к ответственности по истечению двухмесячного срока, предусмотренного ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ; в КоАП РФ содержится норма (ст. 15.14 КоАП РФ), аналогичная ст. 49-1 Закона Алтайского края, кроме того, согласно положениям КоАП РФ вопросы подведомственности рассмотрения административных дел относятся к ведению Российской Федерации, а не к ведению ее субъекта, поэтому в силу ст. 23.7 КоАП РФ уполномоченным органом на рассмотрение данного дела являлся федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а не мировой судья; денежные средства, выделенные ему из бюджета, относились к краевому бюджету, поэтому в силу ст. 74 Закона Алтайского края данное дело не подведомственно мировому судье.

В надзорной жалобе Попов В.А. также указывает на то, что он не был извещен мировым судьей о месте и времени рассмотрения дела, в ходе которого не исследовались все необходимые доказательства, что привело к принятию неправильного решения.

Проверив материалы дела, изучив доводы жалобы, нахожу судебное постановление подлежащим отмене по следующим основаниям.

В силу положений Конституции Российской Федерации финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации (п. "ж" ст. 71), а административное и административно-процессуальное законодательство - в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "к" ч. 1 ст. 72).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 2 и ч. 5 ст. 76).

В соответствии с названными конституционными нормами статьей 1.3 КоАП РФ определено, что к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

По смыслу приведенных положений закона субъект Российской Федерации не вправе принимать правовые нормы по вопросам, законодательное регулирование которых осуществляется Российской Федерацией.

Что касается законодательства об административной ответственности вне полномочий Российской Федерации, определенных статьей 1.3 КоАП РФ, то оно относится к ведению субъектов Российской Федерации, чьи законы - в силу конституционно-правовой природы совместного ведения и исходя из статей 72 и 76 Конституции РФ - не должны противоречить федеральным законам, в частности Бюджетному кодексу Российской Федерации и Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях.

Нормой статьи 7 Бюджетного кодекса РФ прямо предусмотрено, что установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации независимо от уровня бюджетной системы Российской Федерации (федеральный бюджет, бюджет субъекта федерации, местный бюджет) отнесено к компетенции органов государственной власти Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений.

Статьей 289 Бюджетного кодекса РФ установлена ответственность за нецелевое использование должностными лицами органов местного самоуправления (по настоящему делу - главой муниципального образования Павловский район Алтайского края Поповым В.А.) бюджетных средств, выделенных из бюджета субъекта Российской Федерации, выразившегося в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом.

Согласно указанной норме на руководителей получателей бюджетных средств при нецелевом использовании бюджетных средств налагаются штрафы в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Статьей 15.14 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность должностных лиц за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.

Указанные в данном составе административные правонарушения являются нарушениями в сфере финансового и кредитного регулирования, относящегося в соответствии с п. "ж" ст. 71 Конституции Российской Федерации к предметам ведения Российской Федерации, что определило установление на федеральном уровне ответственности в отношении бюджетов всех уровней, включая бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.

Таким образом, установление административной ответственности за нарушение правил в области бюджетного законодательства, касающихся бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации не относится к полномочиям субъекта Российской Федерации.

Данный вывод также согласуется с позицией Пленума Верховного Суда Российской Федерации, высказанной в п.п. "г" п. 18 Постановления «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», согласно которой нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут устанавливаться санкции (меры ответственности) за нарушения бюджетного и налогового законодательства (ст. 282 Бюджетного кодекса РФ и п. 6 ч. 2 ст. 1 Налогового кодекса РФ соответственно).

Между тем Законом Алтайского края от 16.06.2003 г. №29-ЗС на территории субъекта Российской Федерации была введена административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, а именно: использование бюджетных средств получателем этих средств на цели, не соответствующие условиям их получения, предусмотренным краевым или местным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств (ст. 49-1 Закона Алтайского края от 10.07.2002 г. №46-ЗС «Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края»).

Однако из анализа вышеуказанных положений закона с очевидностью следует, что полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации ограничены Бюджетным кодексом РФ, который не относит установление оснований и видов ответственности за нарушение бюджетного законодательства к предмету собственного правового регулирования субъекта Российской Федерации.

Так, в силу ч. 4 ст. 3 Бюджетного кодекса РФ органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции.

Согласно статье 8 Бюджетного кодекса РФ органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют бюджетные полномочия по установлению ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений в случае и в порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

В связи с этим орган государственной власти Алтайского края (Алтайский краевой Совет народных депутатов, в настоящее время - Алтайское краевое законодательное собрание) установлением в ст. 49-1 Закона Алтайского края оснований и порядка привлечения к административной ответственности должностных и юридических лиц за нарушение бюджетного законодательства вышел за пределы компетенции, предоставленной ему ст. 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Поскольку при возникновении споров, связанных с введением субъектом Российской Федерации административной ответственности, суды общей юрисдикции (мировые судьи), рассматривающие конкретные дела, в соответствии с ч. 2 ст. 120 и ч. 3, 5 и 6 ст. 76 Конституции РФ управомочены решать, какой закон - федеральный или субъекта Российской Федерации подлежит применению в случаях противоречия между ними, обнаружения пробелов в правовом регулировании либо фактической утраты правовой нормой, не отмененной в установленном порядке, юридической силы, то в данном случае должны были применяться положения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Кроме того, в силу ст. 74 Закона Алтайского края дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 49-1 настоящего Закона, в части средств местного бюджета рассматриваются мировыми судьями, тогда как субъект Российской Федерации при наличии совершенных в отношении средств регионального и местного бюджетов административных правонарушений, предусмотренных статьями 15.14 - 15.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, вправе в качестве лица, осуществляющего юрисдикционные полномочия в области нарушения бюджетного законодательства, установить только орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, но не относить рассмотрение данной категории дел к подведомственности мировых судей.

Данный вывод согласуется с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в принятых им Постановлении от 17.06.2004 г. №12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия» и Определении от 08.04.2004 г. №137-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Ростовской области о проверке конституционности статей 15.14, 15.15, 15.16 и 23.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».

При рассмотрении надзорной жалобы заявителя также установлено, что вывод мирового судьи об отнесении вмененного Попову В.А. правонарушения к категории длящихся не основан на законе.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 4.5 КоАП РФ (в ред. федерального закона, действовавшего на момент совершения правонарушения) постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня его совершения, а за нарушение бюджетного законодательства - по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.

При длящемся административном правонарушении указанные сроки начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

Длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей (п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 г. №5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»).

Согласно ст. 15.14 КоАП РФ, а также ст. 49-1 Закона Алтайского края использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств, влечет административную ответственность.

Поскольку при совершении такого деяния нарушаются нормы бюджетного законодательства, срок давности привлечения к административной ответственности за подобное правонарушение составляет один год со дня его совершения (ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ в ред. Федерального закона от 29.12.2006 г. №262-ФЗ).

В рассматриваемом случае глава Павловского района Алтайского края Попов В.А. привлечен к административной ответственности по ст. 49-1 Закона Алтайского края за нецелевое использование в 2008 и 2009 годах средств местного бюджета в сумме 167300 рублей (л.д. 157-160).

Нецелевое использование бюджетных средств не может быть отнесено к категории длящихся правонарушений, поскольку его объективная сторона характеризуется совершением конкретной платежно-расчетной операции по расходованию средств и завершенностью в момент осуществления операции.

Множественность таких операций свидетельствует лишь о неоднократности совершения самостоятельных правонарушений.

Как следует из материалов дела и установлено мировым судьей, нецелевое использование денежных средств Поповым В.А. имело место 01.12.2008 г., 12.12.2008 г., 02.02.2009 г. и 23.04.2009 г., следовательно, на момент возбуждения прокурором производства по делу об административном правонарушении и рассмотрения мировым судьей дела сроки давности привлечения Попова В.А. к административной ответственности за действия, совершенные им 01.12.2008 г. и 12.12.2008 г., истекли.

Согласно п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ истечение срока давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

В связи с этим указанные выше периоды (01.12.2008 г. и 12.12.2008 г.) не могли быть вменены Попову В.А. и в силу требований ст. 28.9 КоАП РФ подлежали исключению из объема предъявленного обвинения.

Вместе с тем не может быть принят во внимание довод заявителя о том, что он не был извещен о времени и месте рассмотрения дела мировым судьей.

Из материалов дела усматривается, что о дне судебного заседания, назначенного на 15.01.2010 г., Попов В.А. извещался судебными повестками, направленными ему мировым судьей заказными письмами с уведомлениями, которые вручены должностному лицу администрации Павловского района, где Попов В.А. занимает пост главы района, и матери адресата (л.д. 152, 153).

Кроме того, в день судебного заседания от представителя по доверенности Попова В.А. - Рябова А.В. поступила телефонограмма, в которой он просил рассмотреть дело в их отсутствие (л.д. 154, 155).

Следовательно, располагая сведениями о надлежащем извещении Попова В.А. о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, мировой судья правомерно рассмотрел дело в его отсутствие, что согласуется с требованиями ч. 2 ст. 25.1 КоАП РФ.

В настоящее время устранить допущенные нарушения не представляется возможным ввиду истечения сроков давности привлечения к административной ответственности по фактам, имевшим место в 2009 году, постановление мирового судьи судебного участка №8 Индустриального района г. Барнаула Алтайского края от 15.01.2010 г. подлежит отмене, а производство по делу - прекращению.

На основании изложенного, руководствуясь частью 2 статьи 30.13 и пунктом 4 части 2 статьи 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

П О С Т А Н О В И Л:

жалобу Попова В.А. удовлетворить.

Постановление мирового судьи судебного участка №8 Индустриального района г. Барнаула Алтайского края от 15 января 2010 года, вынесенное по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 49-1 Закона Алтайского края «Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края», в отношении Попова В.А. отменить.

Производство по делу прекратить в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности.

Заместитель председателя

Алтайского краевого суда Т.И. Параскун

Справка:

мировой судья Боброва О.А.