Гражданский кодекс часть 1

с участием представителя заявителя - помощника прокурора г.Оренбурга Масалова О.Н., представителя органа принявшего оспариваемый нормативный правовой акт – Бахмутова В.М.

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора города Оренбурга действующего в интересах неопределенного круга лиц, муниципального образования «город Оренбург» о признании недействующим и неподлежащим применению «е» части 1 статьи 1, статью 7, статью 9, статью 10 Положения «Об оплате труда лиц, замещающих высшие должности муниципальной службы в администрации города Оренбурга, для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих муниципальные должности» утвержденного решением Оренбургского городского Совета от 29.11.2010 ...

У С Т А Н О В И Л :

Прокурор г.Оренбурга обратился на основании ст.45 ГПК РФ в суд с вышеуказанным заявлением в порядке предусмотренном главой 24 ГПК РФ, указав следующее.

Решением Оренбургского городского Совета от 29.11.2010 ... утверждено Положение об оплате труда лиц, замещающих высшие должности муниципальной службы в администрации города Оренбурга, для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих муниципальные должности ( далее Положение).

Пункт «е» ч. 1 ст. 1, ст. 7, ст. 9, ст. 10 Положения не соответствуют требованиям федерального и областного законодательства, содержат коррупциогенные факторы.

В соответствии пунктом «е» ч. 1 ст. 1 Положения, денежное содержание лиц, замещающих высшие должности муниципальной службы в администрации города Оренбурга, состоит из должностного оклада, а также из надбавок и доплат, в том числе из доплаты к должностному окладу за работу в органах местного самоуправления В соответствии со ст. 7 Положения, лицам, замещающим высшие должности муниципальной службы в администрации города Оренбурга, может устанавливаться доплата к должностному окладу за работу в органах местного самоуправления

(ч. 1). На основании настоящего Положения главе администрации города Оренбурга доплата за работу в органах местного самоуправления устанавливается в сумме 20000 рублей (ч.2). Доплата за работу в органах местного самоуправления устанавливается остальным лицам, замещающим высшие должности муниципальной службы в администрации города Оренбурга, в индивидуальном порядке в твердой денежной сумме.

Предельный размер доплаты не должен превышать ... (ч.3). Размеры доплат конкретным лицам, замещающим высшие должности муниципальной службы в администрации города Оренбурга, устанавливаются в правовом акте администрации города Оренбурга. В случае необходимости установления доплаты лицам, замещающим высшие должности муниципальной службы в администрации города Оренбурга, которым ранее такая доплата не была установлена, изменения размера либо отмены доплаты, в действующий правовой акт вносятся необходимые дополнения и (или) изменения (ч. 4).

В соответствии со ст. 9 Положения, единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска устанавливается в размере двух должностных окладов в год, включая доплату к должностному окладу за работу в органах местного самоуправления.

В соответствии с ч. 2 ст. 10 Положения при выплате материальной помощи учитывается доплата к должностному окладу за работу в органах местного самоуправления.

Таким образом, муниципальным нормативным правовым актом установлена возможность выплаты отдельного категории лиц, замещающих высшие должности муниципальной службы в администрации города Оренбурга, доплаты за работу в органах местного самоуправления, при этом данная доплата к должностному окладу учитывается при предоставлении выплаты при предоставлении отпуска, а так жен учитывается при выплате материальной помощи.

Установление подобного рода доплаты незаконно, необоснованно и не отвечает требованиям федерального законодательства, в том числе антикоррупционного законодательства.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, а также настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Согласно пункта 7 ст. 4 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", одним из основных принципов муниципальной службы является единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы.

Статьей 5 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", установлен принцип взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации. Наряду с иными основаниями данный принцип реализуется путем соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих (п.5).

В соответствии с ч. 1 ст.22 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы (далее - должностной оклад), а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта Российской Федерации.

Аналогичная норма содержится в ст. 15 Закона Оренбургской области от 10.10.2007 N 1611/339-1V-O3 "О муниципальной службе в Оренбургской области".

Таким образом, федеральным и областным законодательством установлено, что определение перечня дополнительных выплат к должностному окладу муниципальных служащих определяется законом субъекта РФ, следовательно, орган местного самоуправления не имеет полномочий устанавливать доплаты на свое усмотрение.

В соответствии с ч. 2 ст. 22 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", ч. 2 ст. 86 БК РФ, ст. 53, Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", к полномочиям органов местного самоуправления относится лишь определение размера и условий оплаты труда, но не перечня доплат к должностным окладам муниципальных служащих.

Установление доплат к должностному окладу определенной категории муниципальных служащих, не предусмотренных федеральным и областным законодательством, влечет установление дополнительных расходных обязательств финансируемых из бюджета города.

В соответствии с ч. 5 ст. 86 Бюджетного кодекса РФ, органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Установление перечня доплат к должностным окладам муниципальных служащих отнесено к компетенции субъекта РФ, следовательно, органы местного самоуправления не вправе финансировать самостоятельно установленные доплаты к должностным окладам отдельной категории муниципальных служащих.

Отсутствие вступившего в законную силу Закона Оренбургской области устанавливающего перечень ежемесячных и иных дополнительных выплат муниципальным служащим не дает оснований для установления данного перечня муниципальным нормативным правовым актом.

Исходя из принципов муниципальной службы определенных ст. 4 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", а именно единство основных требований к муниципальной службе, а так же, исходя из требований взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации, в том числе в части соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих, установленных статьей 5 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", органы местного самоуправления не имеют право устанавливать иные перечни доплат к должностным окладом муниципальных служащих, отличный от федерального и областного законодательства.

Перечень ежемесячных и иных дополнительных выплат для государственных гражданских служащих Оренбургской области установлен ст. 46 Закона Оренбургской области от 30.12.2005 N 2893/518-Ш-ОЗ "О государственной гражданской службе Оренбургской области".

Перечень ежемесячных и иных дополнительных выплат для устанавливаемых государственным гражданским служащим Российской Федерации установлен ст. 50 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 28.12.2010) "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Не одной из указанных категорий служащих не установлена доплата за работу в органах государственной власти.

Орган местного самоуправления, устанавливая отдельной категории муниципальных служащих доплату за работу в органах местного самоуправления, нарушает не только полномочия субъекта РФ, но и принцип взаимосвязи муниципальной и государственной гражданской службы.

Таким образом, оспариваемые нормы Положения «Положение об оплате труда лиц, замещающих высшие должности муниципальной службы в администрации города Оренбурга, для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих муниципальные должности», в части установления муниципальным служащим доплаты в за работу в органах местного самоуправления, не отвечают требованиям федерального и областного законодательства о муниципальной службе.

В соответствии с ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 03.05.2011) "О муниципальной службе в Российской Федерации», на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом.

В соответствии со ст. 129 Трудового кодекса РФ, заработная плата (оплата труда работника) - вознаграждение за труд в зависимости от квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы, а также компенсационные выплаты (доплаты и надбавки компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, работу в особых климатических условиях и на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению, и иные выплаты компенсационного характера) и стимулирующие выплаты (доплаты и надбавки стимулирующего характера, премии и иные поощрительные выплаты).

Установленная муниципальным нормативным правовым актом доплата за работу в органах местного самоуправления, не является компенсационной выплатой, так как указанная доплата выплачивается на усмотрение руководителя в независимости от выполнения каких либо работ, либо от условий труда. Данная доплата так же не может быть отнесена к стимулирующим выплатам, так как не является поощрением за работу, а назначается в связи с занятием должностей муниципальной службы, определяемых на свободное усмотрение главы администрации города.

Согласно ч. 2 ст. 1 Положения, доплата за работу в органах местного самоуправления устанавливается на усмотрение работодателя.

Таким образом, вопрос об установлении данной доплаты оставлен на свободное усмотрение работодателя, что ставит в неравные условия всех муниципальных служащих муниципального образования «город Оренбург», которые все работают в органе местного самоуправления, в связи с чем, имеет место дискриминация при оплате труда.

В соответствии со ст. 132 Трудового кодекса РФ, заработная плата каждого работника зависит от его квалификации, сложности выполняемой работы, I количества и качества затраченного труда. Запрещается какая бы то ни было дискриминация при установлении и изменении условий оплаты труда.

Таким образом, оспариваемые нормы Положения «Об оплате труда работников органов местного самоуправления города Оренбурга», в части установления доплаты в за работу в органах местного самоуправления, не отвечают требованиям ст. 129, ст. 132 Трудового кодекса РФ.

Оспариваемые нормы Положения об оплате труда лиц, замещающих высшие должности муниципальной службы в администрации города Оренбурга, для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих муниципальные должности, в части установления доплаты за работу в органах местного самоуправления, по мнению заявителя содержат коррупциогенные факторы.

Кроме того, данный нормативный правовой акт отвечает форме и содержанию нормативного правового акта: рассчитан на неоднократное применение, на неопределенный круг лиц, имеет сферу действия в границах муниципального образования город Оренбург, направлен на урегулирование правоотношений в сфере муниципальной службы и трудовых правоотношений. Определить круг лиц, на которых распространяется муниципальный нормативный правовой акт, невозможно так как неопределенное количество лиц может быть принято на муниципальную службу. Между тем оспариваемый нормативный правовой акт не был опубликован в установленном законом порядке, что само по себе является основанием для признания его незаконным и не подлежащим применению со дня принятия.

На основании изложенного заявитель просил признать пункт «е» части 1 статьи 1, статью 7, статью 9, статью 10 Положения «Об оплате труда лиц, замещающих высшие должности муниципальной службы в администрации города Оренбурга, для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих муниципальные должности» утвержденного решением Оренбургского городского Совета от 29.11.2010 ..., (в ред.решения Оренбургского городского Совета от 25.04.2011 ...), в части установления муниципальным служащим доплаты за работу в органах местного самоуправления, противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащим применению со дня их принятии (подписания) с 29.11.2010.

В судебном заседании представитель заявителя - помощник прокурора г.Оренбурга Масалова О.Н., заявленные требования поддержала.

В судебном заседании представитель органа принявшего оспариваемый нормативный правовой акт Бахмутов В.М. возражал против удовлетворения требований прокурора, представил письменный отзыв.

Заслушав доводы сторон, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В соответствии с ч.2 ст. 47 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Согласно разъяснений, изложенных в пункте 17 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48, при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.

В соответствии с п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Кроме того, в соответствии со ст. 1 Постановления Оренбургского городского Совета от 28.02.1997 года № 74 «Об официальном издании и опубликовании правовых актов Оренбургского городского Совета» считать официальным и периодическим изданием Оренбургского городского Совета Вестник Оренбургского городского Совета».

Статьей 2 вышеуказанного Постановления закреплено, что официальным опубликованием решения Совета, постановления и распоряжения Главы г. Оренбурга считается публикация его полного текста в газете «Вечерний Оренбург» или Вестнике Оренбургского городского Совета.

В ходе рассмотрения дела представителем органа принявшего оспариваемый нормативно-правовой акт не оспаривалось то обстоятельство, что Решение Оренбургского городского Совета от 29.11.2010г. ... об утверждении Положения «Об оплате труда лиц, замещающих высшие должности муниципальной службы в администрации города Оренбурга, для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих муниципальные должности» опубликовано не было. Из его пояснений данных в судебном заседании, представленного в материалы дела отзыва, следует что Оренбургский городской Совет не признает принятое им Решение от 29.11.2010 ... нормативно-правовым актом, поскольку об этом не указано в самом акте, в федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов он не включен. Между тем данный довод представителя Оренбургского городского Совета, суд находит не состоятельным поскольку в оспариваемом Положении имеются указания на наименование должностей, а не на конкретных работников с указанием их личности. Таким образом, суд приходит к выводу, что оспариваемый акт распространяет свое действие на неопределенный круг лиц, рассчитан на неоднократное применение, по форме и содержанию относится к нормативным правовым актам. То обстоятельство, что оспариваемый нормативный акт не был включен в федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов, и порядок его опубликования не предусмотрен самим актом, по мнению суда существенного значения не имеет, поскольку таковой, тем не менее, содержит нормы обязательные для неопределенного круга лиц, которые рассчитаны на неоднократное применение.

Таким образом, судом установлено, что первоначальный текст Решения Оренбургского городского Совета от 29.11.2010 ... официально опубликован не был. Решение Оренбургского городского Совета от 25.04.2011 ..., согласно которого внесены изменения в Решение Оренбургского городского Совета от 29.11.2010 ..., также официально не опубликовано.

Следовательно, оспариваемое Решение Оренбургского городского Совета от 29.11.2010 ... «Об утверждении Положения «Об оплате труда работников органов местного самоуправления города Оренбурга» может быть отнесено к нормативным правовым актам, однако не было опубликовано в установленном порядке, в связи с чем подлежит признанию недействующим и не подлежащим применению с момента его издания по причине его неопубликования, вне зависимости от прочих заявленных прокурором доводов.

По смыслу положений пункта 3 ст.196 ГПК РФ, суд принимает решение в пределах заявленных требований.

В соответствии с п.3 ст.253 ГПК РФ, решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими вступает в законную силу по правилам, предусмотренным статьей 209 настоящего Кодекса, и влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.

Учитывая совокупность вышеизложенных обстоятельств, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое Положение утвержденное Оренбургским городским Советом, в связи с чем подлежит признанию незаконным с момента его принятия в пределах заявленных прокурором требований. В связи с тем что оспариваемый нормативно-правовой акт не был опубликован при его принятии, суд не находит оснований для возложения на орган его принявший обязанности по опубликованию настоящего решения.

На основании изложенного, руководствуясь ст.194-199 ГПК РФ, суд,

Р Е Ш И Л :

Заявление прокурора города Оренбурга действующего в интересах неопределенного круга лиц удовлетворить.

Признать пункт «е» части 1 статьи 1, статью 7, статью 9, статью 10 Положения «Об оплате труда лиц, замещающих высшие должности муниципальной службы в администрации города Оренбурга, для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих муниципальные должности» утвержденного Решением Оренбургского городского Совета от 29.11.2010 ..., (в редакции Решения Оренбургского городского Совета от 25.04.2011 ...), в части установления муниципальным служащим доплаты за работу в органах местного самоуправления, противоречащим федеральному законодательству, недействующими и не подлежащим применению со дня его принятия.

Решение может быть обжаловано в Оренбургский областной суд через Ленинский районный суд г.Оренбурга в течение 10 дней со дня его принятия в окончательной форме.

Судья:подпись

Копия верна, в окончательной форме

решение принято 15.11.2011г., судья: