Гражданский кодекс часть 1

Судья Куйбышевского районного суда г. Омска Романюк Л.А., при секретаре Захаровой О.Б., рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу заместителя управляющего Государственного учреждения – Омское региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации Ёлоховой И.В. на постановление о наложении штрафа по делу об административном правонарушении,

УСТАНОВИЛ:

Постановлением заместителя Руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Омской области от 31.03.2021 года № 055/04/7.30-139/2021 заместитель управляющего Государственного учреждения – Омское региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации Ёлохова И.В. привлечена к административной ответственности по ч. 4.2 ст. 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее по тексту КоАП РФ) с назначением наказания в виде штрафа в размере 3000 рублей.

Ёлохова И.В. была признана виновной в том, что она как должностное лицо заказчика Государственного учреждения – Омское региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации 05.11.2020 года утвердила конкурсную документацию с нарушением требований законодательства о контрактной системе.

Считая вынесенное постановление подлежащим отмене, Ёлохова И.В. обратилась с жалобой в районный суд, указывая, что 05.11.2020 года отделением Фонда (Заказчик) размещено в Единой информационной системе в сфере закупок и на электронной площадке извещение о проведении открытого конкурса в электронной форме и конкурсная документация по закупке «Выполнение работ по обеспечению инвалидов и отдельных категорий граждан из числа ветеранов протезно-ортопедическими изделиями (протезы нижних конечностей). В силу п. 8 ч. 1 ст. 54.3, ст. 32 Федерального закона № 44-фз конкурсная документация должна содержать критерии оценки заявок на участие в закупке, величины значимости этих критериев, порядок рассмотрения и оценки этих заявок. Правила оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 № 1084 определяют порядок оценки заявок участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в целях выявления лучших из предложенных условий выполнения контракта при проведении закупки, а также предельные величины значимости каждого критерия оценки заявок участников закупки. На основании указанных Правил для оценки заявок Заказчик устанавливает в документации о закупке следующие критерии оценки: стоимостные критерии оценки; нестоимостные критерии оценки. При этом в нестоимостных критериях оценки Заказчиком в конкурсной документации установлено, что опыт участников конкурса подтверждается государственными контрактами – «Сведения о наличии опыта участника подтверждается копиями государственных контрактов (с актами выполненных работ), заключенных в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ, опубликованных на официальном сайте и содержащих сведения о стоимости выполненных работ. С выводами УФАС о том, что установление в качестве критерия оценки наличия опыта выполнения работ исключительно по государственным контрактам ставит в преимущественное положение хозяйствующих субъектов, имеющих опыт выполнения указанных работ для государственных нужд перед хозяйствующими субъектами, которые такого опыта не имеют, не согласна, так как УФАС не указывает какие именно это хозяйствующие субъекты. Кроме того, в открытом конкурсе в электронной форме участвовала одна заявка ФГУП «Московское ПРОП» Министерства труда и социальной защиты РФ. Стремление Заказчика определить победителем конкурса более профессионального и конкурентоспособного участника не может рассматриваться как несоответствие целям правового регулирования. Поскольку сведения и документы, которые участник закупки может представить в подтверждение опыта работы положениями Закона № 44-ФЗ не регламентированы, нарушения каких-либо норм законодательства Заказчиком не имеется. В силу ч. 1 ст. 29 Федерального закона № 44-ФЗ законодательство РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается в том числе на положениях Бюджетного кодека РФ, согласно положениям ст. ст. 32, 69, 72 которого закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд производятся за счет бюджетных ассигнований, осуществление которых должно отвечать принципу эффективности – необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности). Следовательно, закрепленный в статье 8 ФЗ № 44 принцип обеспечения конкуренции, равно как и корреспондирующие к этому принципу специальные положения ФЗ № 44, устанавливающие запрет на ограничение количества участников закупочных процедур должны применяться таким образом, чтобы контрактная система способствовала удовлетворению государственных (муниципальных) нужд, обеспечивала экономность и результативность соответствующих бюджетных ассигнований и не приводила к созданию условий для дополнительного неудовлетворения государственных (муниципальных) нужд, ущемлению прав и законных интересов граждан, в интересах которых осуществляются расходы бюджетов. Установление заказчиком требования о наличии у участника конкурса опыта работ по исполнению государственных контрактов не направлено на ограничение количества участников закупки, не может рассматриваться как критерий, который ставит в преимущественное положение каких-либо хозяйствующих субъектов, а является способом реализации потребностей в выборе наиболее квалифицированного и опытного исполнителя услуг. Установление заказчиком указанного требования является прерогативой Заказчика (том 1 л.д.2-12).

В судебном заседании Ёлохова И.В. поддержала доводы и требования, изложенные в жалобе на постановление, дополнительно пояснив, что является членом конкурсной комиссии Учреждения. В рамках распределения полномочий в ее обязанности входит в том числе, утверждение конкурсной документации. В рассматриваемом случае в рамках конкурса были установлены качественные и количественные критерии. Как подтверждение квалификации предлагалось представить информацию об участии лица в иных контрактах, заключенных в рамках ФЗ № 44, так как участие в иных договорах, заключаемых не в рамках ФЗ № 44, отследить на качество работ не возможно. В рассматриваемом случае требовалось изготовление протезов, принять участие в конкурсе могли все желающие, единственное, что по данному критерию у тех, кто ранее в госконтрактах не участвовал, показатель оценки был бы ниже. Индивидуальный предприниматель, обратившийся с жалобой в УФАС, не стал участвовать в конкурсе. Вместе с тем, по требованию УФАС условия конкурсной документации были ими изменены до окончания срока приема заявок 25.11.2020, о чем уведомлено УФАС по Омской области, конкурс проведен, на конкурс заявился один единственный участник, с ним же в последствии и был заключен контракт. При производстве по делу об административном правонарушении процессуальных нарушений не было допущено.

Должностное лицо УФАС по Омской области, вынесшее постановление, в судебное заседание не явилось, извещалось надлежащим образом (том 1 л.д. 174, 176, том 2 л.д.10-11).

Защитник Ёлоховой И.В. по доверенности (том 1 л.д.177) ФИО1 доводы жалобы поддержала, дополнив, что исходя из описания объекта закупки в конкурсной документации это сложный объект – протезы. Контракт был заключен с единственным заявившимся для участия в конкурсе участником. В своем постановлении должностное лицо не указало, какие именно субъекты были поставлены ими в преимущественное положение перед другими хозяйствующими субъектами, не имеющими такого опыта. Сама природа конкурса состоит в том, что побеждает лучший.

Суд, руководствуясь положениями п. 4 ч. 2 ст. 30.6 КоАП РФ счел возможным рассмотреть дело при имеющейся явке.

Изучив материалы дела, проверив доводы жалобы, выслушав стороны, суд приходит к следующему.

Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления (ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ).

Постановление о привлечении к административной ответственности вынесено 31.03.2021 года, копия постановления получена Ёлоховой И.В. 05.04.2021 года, жалоба направлена в суд почтой 13.04.2021 года, срок на обжалование не пропущен (том 1 л.д. 39, 171).

В соответствии с положениями ст. 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Часть 4.2 статьи 7.30 КоАП РФ, действовавшая в редакции на дату совершения административного правонарушения, предусматривала административную ответственность за нарушение должностным лицом заказчика, должностным лицом уполномоченного органа, специализированной организацией сроков опубликования в официальном печатном издании или сроков размещения на официальном сайте в сети "Интернет" информации о размещении заказа путем запроса котировок, подлежащей в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд такому опубликованию или такому размещению, не более чем на один рабочий день.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее по тексту ФЗ № 44, Закон о контрактной системе).

Согласно ч. 2 ст. 54.1 ФЗ № 44 для проведения открытого конкурса в электронной форме заказчик разрабатывает и утверждает конкурсную документацию, которая в соответствии с пунктом 8 части 1 статьи 54.3 данного Закона, наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого конкурса, должна содержать критерии оценки заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме, величины значимости этих критериев, порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в таком конкурсе в соответствии с Законом о контрактной системе.

В соответствии с ч. 1 ст. 32 ФЗ № 44 для оценки заявок, окончательных предложений участников закупки заказчик в документации о закупке устанавливает следующие критерии:

1) цена контракта, сумма цен единиц товара, работы, услуги;

2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ;

3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки;

4) квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

В силу положений ч. 8 ст. 32 Закона о контрактной системе Порядок оценки заявок, окончательных предложений участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливается Правительством Российской Федерации. Заказчик для целей оценки заявок, окончательных предложений участников закупки в случае, если в соответствии с законодательством Российской Федерации установлены регулируемые цены (тарифы) на товары, работы, услуги, вправе не использовать критерии, указанные в пунктах 1 и 2 части 1 настоящей статьи.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 года N 1085 утверждены Правила оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - Правила).

Пунктом 4 Правил предусмотрено, что в целях настоящих Правил для оценки заявок (предложений) заказчик устанавливает в документации о закупке следующие критерии оценки:

а) характеризующиеся как стоимостные критерии оценки:

цена контракта или сумма цен единиц товара, работы, услуги;

расходы на эксплуатацию и ремонт товаров (объектов), использование результатов работ;

стоимость жизненного цикла товара (объекта), созданного в результате выполнения работы в случаях, предусмотренных пунктом 5 настоящих Правил (далее - стоимость жизненного цикла);

предложение о сумме соответствующих расходов заказчика, которые заказчик осуществит или понесет по энергосервисному контракту;

б) характеризующиеся как нестоимостные критерии оценки:

качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки;

квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

Согласно положениям ч. 2 ст. 8 ФЗ № 44 конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Как следует из материалов дела, 05.11.2020 года Учреждением на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок www.zakupki.gov.ru было размещено извещение о проведении открытого конкурса в электронной форме на выполнение работ по обеспечению инвалидов и отдельных категорий граждан из числа ветеранов протезно-ортопедическими изделиями (протезы нижних конечностей) (том 1 л.д. 57-122).

Согласно пунктам 4 и 8 Информационной карты открытого конкурса объектом закупки является выполнение работ по обеспечению инвалидов и отдельных категорий граждан из числа ветеранов протезно-ортопедическими изделиями (протезы нижних конечностей). Начальная максимальная цена контракта 61 777 947 руб. 05 коп. (том 1 л.д. 59-60).

Согласно разделу II Информационной карты (том 1 л.д. 87) заявки на участие в открытом конкурсе оцениваются по двум критериям: 1. Стоимостный критерий - «Цена контракта»; 2. Нестоимостный критерий» - «Квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации».

При этом нестоимостный критерий оценки подразделяется на 2 подкатегории:

пп.2.1. – опыт участника конкурса по успешному выполнению работ по изготовлению протезов сопоставимого объема и характера;

пп. 2.2. – опыт участника конкурса по успешному выполнению работ по изготовлению протезов сопоставимого объема и характера.

Как указано в подпунктах 2.1 и 2.2 нестоимостного критерия оценки, сведения о наличии опыта участника подтверждаются копиями государственных контрактов (с актами выполненных работ), заключенных в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ, опубликованных на официальном сайте www/.zakupki.gov.ru, содержащих сведения о стоимости выполненных работ.

Не представление в составе заявки на участие в конкурсе таких документов не является основанием для отказа в допуске к участию в конкурсе, однако при оценке по настоящему показателю учитываются только те сведения, заявленные участниками закупки, которые подтверждены документально в составе заявки.

Из материалов дела также следует, что 09.11.2020 года до окончания срока приема заявок (срок 09.00 час. 27.11.2020 – п. 28 Информационной карты) в УФАС Омской области поступила жалоба лица на действия Учреждения, которое, по его мнению, в том числе ограничило оценку заявок участников по нестоимостному критерию тем, что принимает во внимание только опыт работы, подтвержденный государственными контрактами, тем самым, поставив в преимущественное положение тех участников, которые имеют опыт выполнения работ для государственных нужд (том 1 л.д. 205-225).

По результатам рассмотрения жалобы комиссией Омского УФАС 16.11.2020 года было принято Решение № об обоснованности жалобы в части неправомерности подтверждения опыта работы исключительно государственными контрактами, заключенными в соответствии с Федеральным законом о контрактной системе и передаче материалов дела должностному лицу Омского УФАС для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении (том 1 л.д. 45).

В пункте 27 Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ № 1085 от 28.11.2013 предусмотрено, что показателями нестоимостного критерия оценки "квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации" могут быть следующие показатели:

а) квалификация трудовых ресурсов (руководителей и ключевых специалистов), предлагаемых для выполнения работ, оказания услуг;

б) опыт участника по успешной поставке товара, выполнению работ, оказанию услуг сопоставимого характера и объема;

в) обеспеченность участника закупки материально-техническими ресурсами в части наличия у участника закупки собственных или арендованных производственных мощностей, технологического оборудования, необходимых для выполнения работ, оказания услуг;

г) обеспеченность участника закупки трудовыми ресурсами;

д) деловая репутация участника закупки.

Как указывалось выше, в подпунктах 2.1 и 2.2 раздела II Информационной карты открытого конкурса в электронной форме определено, что сведения о наличии опыта участника подтверждаются копиями государственных контрактов (с актами выполненных работ), заключенных в соответствии с Законом N 44-ФЗ, опубликованных на официальном сайте www.zakupki.gov.ru, содержащих сведения об объеме выполненных работ.

Приведенные обстоятельства послужили основанием для составления в отношении Ёлоховой И.В. протокола об административном правонарушении № 055/04/7.30-139/2021 от 17.02.2021 года по ч. 4.2 ст. 7.30 КоАП РФ и привлечения ее постановлением должностного лица административного органа № 55/04/7.30-139/2021 от 31.03.2021 года к административной ответственности, установленной указанной нормой (том 1 л.д. 144, 159).

Факт совершения заместителем управляющего ГУ – Омское региональное отделение ФСС РФ Ёлоховой И.В. административного правонарушения, предусмотренного ч. 4.2 ст. 7.30 КоАП РФ, подтверждается совокупностью вышеприведенных доказательств, которым дана оценка на предмет допустимости, достоверности, достаточности по правилам ст. 26.11 КоАП РФ.

Приказом заместителя Фонда социального страхования РФ № 115-кр от 06.04.2020 года с учетом приказа № 136-кр от 01.04.2021 года Ёлохова И.В. назначена на должность заместителя управляющего Омским региональным отделением с 01.05.2020 по 30.04.2022, 27.03.2020 года с ней заключен трудовой договор № 12-20. Приказом № 357 от 16.03.2020 года Ёлохова И.В. включена в состав Единой комиссии по осуществлению закупок Государственного учреждения – Омское региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации материалов дела (том 1 л.д.123, 124-131, том 2 л.д.27-28, 35). Приказом № 811 от 28.05.2020 года «О распределении обязанностей и взаимозаменяемости между управляющим и заместителями управляющего ГУ – Омским региональным отделением Фонда социального страхования», Ёлохова И.В. вправе осуществлять следующие полномочия: осуществлять функции государственного заказчика в соответствии с законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок. В части касающейся деятельности отдела… Заключать, изменять, расторгать договоры и государственные контракты, а также подписывать акты сдачи-приёмки, накладные и иные документы, … (том 1 л.д. 132-135).

Соответственно, в силу положений ст. 2.4 КоАП РФ и примечания к указанной статье, Ёлохова И.В., утвердив конкурсную документацию с нарушением требований, предусмотренных законодательством РФ о контрактной системе в сере закупок, является субъектом административного правонарушения, предусмотренного ч. 4.2 ст. 7.30 КоАП РФ.

Доводы жалобы, Ёлоховой И.В. и ее защитника в судебном заседании о том, что установление спорного критерия было направлено на выявление более квалифицированного и опытного исполнителя, поскольку в силу положений Бюджетного кодекса РФ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд производятся за счет бюджетных средств, что требует использование наименьшего объема средств, их экономности, основаны на ином толковании положений действующего законодательства в сфере закупок. При этом ссылка на иную судебную практику в данной части (Постановление Тринадцатого Арбитражного апелляционного суда от 25.02.2019 г. по делу № 13АП-35519/2018), также не может быть принята судом во внимание, поскольку предметом рассмотрения арбитражного спора являлись иные обстоятельства (условия конкурсной документации), а именно, включение в закупочную документацию критерия деловой репутации, определяемой индексом деловой репутации, исчисляемым согласно требованиям национального стандарта ГОСТ Р 66.1.03-2016, входящего в национальную систему стандартов «Оценка опыта и деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности».

То, что в дальнейшем податель жалобы в УФАС не стал участником конкурса, также не является основанием для признания постановления незаконным.

Критерий оценки заявок показателя о наличии у участника закупки опыта по выполнению объекта закупки только по государственным (муниципальным) контрактам нельзя рассматривать как объективный и правомерный, поскольку включение в документацию такого узкого критерия влечет за собой нарушение принципа равноправия и ограничения конкуренции по отношению ко всем участникам запроса предложений, приводит к ограничению свободного доступа участников, создает неравные стартовые условия, ставит в преимущественное положение хозяйствующих субъектов, имеющих опыт выполнения указанных работ для государственных нужд, перед хозяйствующими субъектами, которые такого опыта не имеют, а это нарушает принципы обеспечения конкуренции, закрепленные в статье 8 Закона N 44-ФЗ, что также подтверждается позицией Верховного Суда Российской Федерации в определении от 1 декабря 2016 года по делу № 303-КГ16-12778.

В судебном заседании Ёлохова И.В. пояснила, что в дальнейшем до окончания срока приема заявок (27.11.2020 года) Учреждение 25.11.2020 года внесло соответствующие изменения в раздел II Информационной карты конкурсной документации в части нестоимостного критерия оценки, исключив из него требование о предоставлении сведений о наличии опыта участника подтверждаются копиями государственных контрактов (с актами выполненных работ), заключенных в соответствии с Законом N 44-ФЗ, опубликованных на официальном сайте www.zakupki.gov.ru, содержащих сведения об объеме выполненных работ (том 2 л.д.29-33), уведомив об этом административный орган (том 2 л.д. 34).

В ходе рассмотрения данного дела об административном правонарушении в соответствии с требованиями статьи 24.1 КоАП РФ должностным лицом были всесторонне, полно, объективно и своевременно выяснены обстоятельства совершенного административного правонарушения. В силу требований статьи 26.1 КоАП РФ установлены событие административного правонарушения, лицо, допустившее утверждение документации об аукционе с нарушением требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, виновность указанного лица в совершении административного правонарушения, иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

Порядок рассмотрения дела об административном правонарушении в отношении Ёлоховой И.В. заместителем руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Омской области не нарушен.

Постановление о привлечении Ёлоховой И.В. к административной ответственности вынесено должностным лицом антимонопольного органа с соблюдением срока давности привлечения к административной ответственности, установленного статьей 4.5 КоАП РФ для данной категории дел.

Часть 1 статьи 3.1 КоАП РФ определяет административное наказание как установленную государством меру ответственности за совершение административного правонарушения и применяемую в целях предупреждения совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Административное наказание назначено по правилам, установленным статьями 3.1, 3.5, 4.1 - 4.3 КоАП РФ в размере, предусмотренном санкцией ч. 4.2 ст. 7.30 КоАП РФ.

Обстоятельств, которые в силу пунктов 2 - 4 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ могли бы повлечь изменение или отмену обжалуемого акта, при рассмотрении настоящей жалобы не установлено.

Правовых оснований для применения положений ст. 2.9, 4.1.1 КоАП РФ судом не установлено.

Руководствуясь п. 1 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ, суд

РЕШИЛ:

Постановление заместителя Руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Омской области от 31.03.2021 года № 055/04/7.30-139/2021 о привлечении заместителя управляющего Государственного учреждения – Омское региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации Ёлоховой И.В. к административной ответственности по ч. 4.2 ст. 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях оставить без изменения, жалобу Ёлоховой И.В. без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в 10-дневный срок со дня вручения или получения его копии в Омский областной суд через Куйбышевский районный суд г. Омска.

Судья (подпись) Л.А. Романюк

...