Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев жалобу защитника директора ФГБУ «Национальный парк «Себежский» ФИО1 - Демчук Е.В. на постановление руководителя Управления федеральной антимонопольной службы России по Псковской области ФИО2 (****) от 22 апреля 2022 года и решение судьи Себежского районного суда Псковской области от 29 июля 2022 года, вынесенные по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 4 статьи 7.32 КоАП РФ, в отношении директора ФГБУ «Национальный парк «Себежский» ФИО1,

У С Т А Н О В И Л:

Постановлением руководителя Управления федеральной антимонопольной службы России по Псковской области ФИО2 (****) от 22 апреля 2022 года директор ФГБУ «Национальный парк «Себежский» ФИО1 признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 7.32 КоАП РФ, с назначением административного наказания в виде административного штрафа в размере 20 000 рублей.

Решением судьи Себежского районного суда Псковской области от 29 июля 2022 года указанное постановление руководителя Псковского УФАС оставлено без изменения, жалоба директора ФГБУ «Национальный парк «Себежский» ФИО1 без удовлетворения.

В жалобе, поданной в Псковский областной суд, защитник директора ФГБУ «Национальный парк «Себежский» ФИО1 - Демчук Е.В., действующая на основании доверенности, ставит вопрос об отмене вынесенных актов в связи с отсутствием в действиях ФИО1 состава административного правонарушения. Полагает, что при рассмотрении дела нарушены нормы материального права, что повлияло на правильность разрешения дела и привело к нарушению прав и законных интересов лица, привлеченного к административной ответственности.

Доводы жалобы мотивированы тем, что заключение ФИО1 дополнительного соглашения к контракту не повлекло изменения срока действия обязательств по договору, которые, в силу требований статьи 425 ГК РФ, действовали до полного исполнения сторонами обязательств по договору. Кроме того, по мнению лица подавшего жалобу, исходя из пункта 1 статьи 702 и пункта 1 статьи 708 ГК РФ, пункта 1 части 13 статьи 34 Закона о контрактной системе, срок действия договора подряда не является существенным условием контракта.

При рассмотрении жалобы лицо, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, – директор ФГБУ «Национальный парк «Себежский» ФИО1 жалобу поддержала, полагая свои действия невиновными. В частности, основывалась на том, что денежные средства (субсидия), выделенные в конце финансового года учреждению учредителем – Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации - для реализации мероприятий в рамках национального проекта, на начало следующего финансового года оказались на счету учреждения как неиспользованные остатки целевых субсидий за истекший год. В результате учреждение, при наличии заключенного контракта, по которому фактически подрядчиком выполнялись работы, и осуществлялась поставка товаров, вынуждено было вернуть субсидию в федеральный бюджет, так как не могло оплатить аванс подрядчику. По указанной причине, с целью не подвергнуть учреждение колоссальной кредиторской задолженности, с подрядчиком было заключено дополнительное соглашение о приостановке действия контракта, при этом срок исполнения работ не менялся, изменился только срок действия контракта для того, чтобы выплатить аванс и избавить учреждение от кредиторской задолженности.

Защитник директора ФГБУ «Национальный парк «Себежский» ФИО1 – Демчук Е.В. привела аналогичные доводы и считала, что ни событие административного правонарушения, ни виновность руководителя учреждения в его совершении по делу не подтверждаются. Также ссылалась, что приостановка действия контракта была вызвана уведомлением подрядчика от 01 апреля 2021 года о приостановке выполнения обязательств по контракту.

Представитель УФАС России по Псковской области – ФИО3, действующая на основании доверенности, полагала жалобу необоснованной.

Помощником Псковского природоохранного межрайонного прокурора Скляровой Т.М. дано заключение о законности и обоснованности обжалуемых актов.

Выслушав участвующих лиц, проверив доводы жалобы, изучив материалы дела, оснований для удовлетворения жалобы не нахожу.

Частью 4 статьи 7.32 КоАП РФ установлена административная ответственность за изменение условий контракта, в том числе за увеличение цен товаров, работ, услуг, если возможность изменения условий контракта не предусмотрена законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, за исключением случаев, предусмотренных частью 4¹ настоящей статьи, что влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере двадцати тысяч рублей; на юридических лиц – двухсот тысяч рублей.

В соответствии со статьёй 763 ГК РФ подрядные строительные работы (статья 740), проектные и изыскательские работы (статья 758), предназначенные для удовлетворения государственных или муниципальных нужд, осуществляются на основе государственного или муниципального контракта на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд (часть 1). По государственному или муниципальному контракту на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд (государственный или муниципальный контракт) подрядчик обязуется выполнить строительные, проектные и другие связанные со строительством и ремонтом объектов производственного и непроизводственного характера работы и передать их государственному или муниципальному заказчику, а государственный или муниципальный заказчик обязуется принять выполненные работы и оплатить их или обеспечить их оплату.

Согласно части 1 статьи 766 ГК РФ государственный или муниципальный контракт должен содержать условия об объёме и о стоимости подлежащей выполнению работы, сроках её начала и окончания, размере и порядке финансирования и оплаты работ, способах обеспечения исполнения обязательств сторон.

В силу частей 1, 2 статьи 34 Федерального закона от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок, товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе) контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки, документацией о закупке.

Статьёй 767 ГК РФ предусмотрено, что изменение государственного или муниципального контракта допускается при уменьшении соответствующими государственными органами или органами местного самоуправления в установленном порядке средств соответствующего бюджета, выделенных для финансирования подрядных работ, стороны должны согласовывать новые сроки, а если необходимо, и другие условия выполнения работ. Подрядчик вправе требовать от государственного или муниципального заказчика выполнения убытков, причинённых изменением сроков выполнения работ (часть 1). Изменение условий государственного или муниципального контракта, не связанные с обстоятельствами, указанными в пункте 1 настоящей статьи, в одностороннем порядке или по соглашению сторон допускаются в случаях, предусмотренных законом (часть 2).

Согласно части 1 статьи 95 Закона о контрактной системе, изменение существенных условий контракта при его исполнении не допускается, за исключением их изменения по соглашению сторон в случаях, предусмотренных данной нормой (в редакции от 30 апреля 2021 года).

Существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условиях, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение (статья 432 ГК РФ).

Частью 1 статьи 740 ГК РФ установлено, что по договору строительного подряда подрядчик обязуется в установленный договором срок построить по заданию заказчика определённый объект либо выполнить иные строительные работы, а заказчик обязуется создать подрядчику необходимые условия для выполнения работ, принять их результат и уплатить обусловленную цену.

Таким образом, предмет договора строительного подряда составляют содержание, виды и объём подлежащих выполнению работ, а также срок выполнения этих работ.

Действующей на время спорных правоотношений частью 1 статьи 95 Закона о контрактной системе (в редакции от 30 апреля 2021 года) предусматривалось, что существенные условия контракта при его исполнении могут быть изменены по соглашению сторон в определённых случаях.

В частности, такие случаи предусматривались в случаях: если возможность изменения условий контракта была предусмотрена документацией о закупке и контрактом при снижении цены контракта без изменения предусмотренных контрактом условий относительно объёма и качества услуги; если при предложении заказчика увеличиваются или уменьшаются предусмотренные контрактом количество товара, объём работы или услуги не более чем на десять процентов; при изменении объема и (или) видов выполняемых работ, связанных с сохранением объектов культурного наследия (подпункты а, б, в подпункта 1 пункта 1); в случаях, предусмотренных пунктом 6 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации при уменьшении ранее доведённых до государственного или муниципального заказчика как получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств (подпункт 6 пункта 1); если при исполнении заключенного на срок не менее одного года контракта, предметом которого является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства, проведению работ по сохранению объектов культурного наследия, цена которого составляет или превышает предельный размер (предельные размеры) цены, установленной Правительством Российской Федерации, возникли независящие от сторон контрагента обстоятельства, влекущие невозможность его исполнения, в том числе необходимость внесения в изменений в проектную документацию (подпункт 8 пункта 1); если контракт, предметом которого является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта культурного наследия, по независящим от сторон контракта обстоятельствам, влекущим невозможность его исполнения, в том числе необходимость внесения изменений в проектную документацию, либо по вине подрядчика, не исполнен в установленный в контракте срок (подпункт 9 пункта 1), а также в иных случаях.

Как следует из пункта 9 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утверждённого Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2017 года, сохранение условий государственных и муниципальных контрактов в том виде, в котором они были изложены в извещении о проведении открытого аукциона в электронной форме и в документации об аукционе, невозможность ведения переговоров между заказчиками и участниками закупок (статья 46 Закона о контрактной системе) и исполнение контракта на условиях, указанных в документации, направлены на обеспечение равенства участников размещения заказов, создание условий для свободной конкуренции, обеспечение в связи с этим эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, на предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов с тем, чтобы исключить случаи обхода закона – искусственного ограничения конкуренции при проведении аукциона и последующего создания для его победителя более выгодных условий исполнения контракта.

В связи с изложенным, дополнительное соглашение, предусматривающее изменение сроков исполнения контракта, является ничтожным (пункт 2 статьи 168 ГК РФ, часть 2 статьи 8, пункт 2 статьи 34, пункт 1 Закона о контрактной системе).

Основанием привлечения директора ФГБУ Национальный парк «Себежский» ФИО1 к административной ответственности по части 4 статьи 7.32 КоАП РФ явилось нарушение ею требований части 2 статьи 34, части 1 статьи 95 Закона о контрактной системе, выразившееся в заключении ею дополнительного соглашения (****) от 27 мая 2021 года о продлении срока действия контракта (****) на благоустройство туристско – рекреационной зоны «Зелёный квартал» в 11 квартале Мидинского участкового лесничества «Национального парка «Себежский», выявленное Псковской природоохранной межрайонной прокуратурой при проверке исполнения ФГБУ Национальный парк «Себежский» требований Закона о контрактной системе, что явилось основанием для возбуждения 04 апреля 2022 года Псковским природоохранным межрайонным прокурором дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 4 статьи 7.32 КоАП РФ, в её отношении.

ФИО1 с 30 апреля 2020 года приказом Министра природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 апреля 2020 года № (****)-лс назначена директором ФГБУ «Национальный парк «Себежский».

В соответствии с пунктом 31 устава ФГБУ «Национальный парк «Себежский» (далее – учреждение), утверждённого приказом Минприроды России от 19 мая 2011 года, директор учреждения руководит им на принципах единоначалия, в том числе организует финансовую деятельность учреждения в пределах средств, получаемых учреждением из бюджета Российской Федерации, от безвозмездных поступлений и приносящей доход деятельности (подпункт 7 пункта 34 устава)

28 ноября 2020 года Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды РФ) – получателем средств федерального бюджета, которому в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, доведены лимиты бюджетных обязательств на предоставление субсидий, заключено соглашение с ФГБУ «Национальный парк «Себежский» о выделении учреждению субсидии из федерального бюджета в размере 20 761 477 рублей на реализацию проекта «Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма» национального проекта «Экология».

01 декабря 2020 года субсидия поступила на счёт ФГБУ «Национальный парк «Себежский».

28 декабря 2020 года между ФГБУ «Национальный парк «Себежский» (заказчик) и <данные изъяты> (подрядчик) по результатам электронного аукциона заключен государственный контракт (****) (далее - контракт) на сумму 5 931 391 рублей 69 копеек на выполнение работ по благоустройству туристско-рекреационной зоны «Зеленый квартал» в 11 квартале Мидинского участкового лесничества Национального парка «Себежский».

В соответствии с пунктом 5.1 контракта устанавливался срок выполнения работ до 20 мая 2021 года, срок действия контракта устанавливался с момента подписания и до 31 мая 2021 года (пункт 13.1).

Согласно пункту 2.1 контракта заказчик выплачивает подрядчику аванс в размере 30% - 1 779 417 рублей 51 коп., на основании счета полученного от подрядчика, в течение 10 (десяти) рабочих дней с даты выставленного счета по контракту.

Пунктами 8.2, 8.3 контракта предусматривалось начисление заказчику неустоек (штрафов, пеней) за просрочку исполнения им обязательств, предусмотренных контрактом.

12 января 2021 года <данные изъяты> выставил Заказчику счет № 10 на оплату аванса по контракту.

17 марта 2021 года Министерство финансов Российской Федерации в системе «Электронный бюджет» не подтвердило использование по суммам остатков целевых субсидий.

Во исполнение требований Положения о мерах по обеспечению исполнения федерального бюджета, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 09 декабря 2017 года № 1496, письмом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 23 марта 2021 года № 15-53/7574 учреждению указано на необходимость не позднее 01 июня 2021 года перечислить в доход федерального бюджета соответствующие неподтвержденные остатки целевых субсидий.

30 апреля 2021 года целевая субсидия учреждением возвращена в федеральный бюджет.

27 мая 2021 года между учреждением и <данные изъяты> заключено дополнительное соглашение № 10-2-21 к контракту (****) о приостановлении действия контракта с 01 февраля 2021 года до момента доведения до заказчика остатков целевых субсидий на иные цели, ранее установленные условиями их предоставления (пункт 1 дополнительного соглашения).

Пунктами 1 и 2 данного дополнительного соглашения № 10-2-21 от 27 мая 2021 года предусматривалось, что в связи с приостановкой выполнения работ по независящим от сторон причинам заказчик не считается пропустившим срок выполнения своих обязательств по контракту в части оплаты аванса, и к нему не применяются штрафные санкции; на период приостановления срока действия контракта стороны прекращают исполнение всех обязательств по нему, и в этот период заказчик не вправе требовать от подрядчика исполнения обязательств по выполнению работ, а подрядчик не вправе требовать оплаты.

Согласно пункту 5 дополнительного соглашения в пункт 13.1 контракта внесены изменения о действии настоящего контракта, а именно - действии контракта с момента подписания по 31 декабря 2021 года.

В последующем, аванс в сумме 1779417,51 рублей был перечислен заказчиком на счёт <данные изъяты> 14 июля 2021 года, а 09 декабря 2021 года выполненные работы были сданы подрядчиком и приняты заказчиком в полном объёме. 16 декабря 2021 года между сторонами контракта произведён окончательный расчёт.

Привлекая директора ФГБУ «Национальный парк «Себежский» ФИО1 к административной ответственности по части 4 статьи 7.32 КоАП РФ, руководитель УФАС Псковской области исходил из того, что обстоятельств, предусмотренных статьёй 34 и частью 1 статьи 95 Закона о контрактной системе, которые могли бы являться основанием к изменению существенных условий контракта на стадии его исполнения, не имелось. Незаконное заключение директором учреждения дополнительного соглашения фактически направлено на легализацию факта неисполнения заказчиком принятых обязательств по оплате выполненных работ в установленный срок в целях освобождения учреждения от предусмотренной законом ответственности в виде уплаты неустоек (штрафов, пеней), а также исполнения судебных решений.

Кроме того, руководитель административного органа пришёл к выводу, что указанные действия заказчика являются также нарушением статьи 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», поскольку необоснованно предоставляют учреждению преференцию в виде неприменения к нему мер ответственности за несвоевременное исполнение контракта и устанавливают более выгодные условия по сравнению с предусмотренными аукционной документацией и контрактом.

По этим же основаниям судья Себежского районного суда Псковской области, рассматривая жалобу в порядке статей 30.1 – 30.9 КоАП РФ, согласился с законностью и обоснованностью постановления по делу об административном правонарушении.

Оснований для иной переоценки обстоятельств дела не нахожу.

Оценивая доводы жалобы защитника Демчук Е.В. об отсутствии в действиях директора ФГБУ «Национальный парк «Себежский» ФИО1 состава административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 7.32 КоАП РФ, исхожу из следующего.

В целях правильности квалификации этих действий по настоящему делу необходимо исследовать и оценить подпадает ли изменение предмета договора, предусмотренное дополнительным соглашением (****) от 27 мая 2021 года, под установленные частью 1 статьи 95 Закона о контрактной системе исключения, при наличии которых допускается изменение существенных условий контракта при его исполнении.

Соответственно, с учётом положений нормы части 1 статьи 95 Закона о контрактной системе (в редакции, действовавшей на 27 мая 2021 года), проверке подлежат условия государственного контракта (****) от 28 декабря 2020 года, заключенного между ФГБУ «Национальный парк «Себежский» (заказчиком) и <данные изъяты> (подрядчиком).

Как следует из пункта 10.1 контракта, изменение существенных условий контракта при его исполнении не допускается, за исключением их изменения по соглашению сторон в случаях: снижения цены контракта без изменения предусмотренного контрактом объёма работ, качества выполняемой работы и иных условий контракта; увеличения по предложению заказчика предусмотренного контрактом объёма работ не более чем на десять процентов или уменьшения предусмотренного контрактом объёма оказываемых услуг не более чем на десять процентов, при которых по соглашению сторон допускается изменение цены контракта пропорционально объёму работы исходя из установленной в контракте цены работы, но не на более чем на десять процентов от неё.

Таким образом, невозможность оплаты заказчиком выполненных работ ввиду временного возврата целевой субсидии в федеральный бюджет, в качестве изменения существенных условий контракта не предусматривалась.

При проверке оснований, предусмотренных законом, для изменения существенных условий контракта, наличие условий, установленных частью 1 статьи 95 Закона о контрактной системе, также не усматривается.

В частности, на ФГБУ «Национальный парк «Себежский» не распространяется нормы части 1 статьи 767 ГК РФ и подпункта 6 пункта 1 статьи 95 Закона о контрактной системе, разрешающие в соответствии с пунктом 6 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации изменять существенные условия контрактов при уменьшении лимитов бюджетных обязательств их получателям, к которым в этих случаях отнесены исключительно казённые учреждения, к каковым учреждение не относится.

Изменение срока выполнения работ по контракту также не обусловлено изменением цены, объёма, качества, видов выполняемых работ и прочими условиями, предусмотренными частью 1 статьи 95 Закона о контрактной системе.

Таким образом, предусмотренных законом оснований для продления срока выполнения работ по договору, также не имеется.

Изложенное означает, что заключение 27 мая 2021 года сторонами контракта дополнительного соглашения № 10-2-21 о продлении срока действия контракта до 31 декабря 2021 года не основано ни на договоре, ни на законе, то есть указанное дополнительное соглашение к контракту является ничтожным.

Вопреки доводам жалобы, продление срока действия сторонами срока действия контракта до 31 декабря 2021 года, свидетельствует о продлении срока исполнения работ по контракту, поскольку при заключении этого дополнительного соглашения стороны прямо договорились о приостановлении подрядчиком срока выполнения работ по благоустройству туристско – рекреационной зоны «Зелёный квартал» в 11 квартале Мидинского участкового лесничества Национального парка «Себежский» с 01 февраля 2021 года до момента доведения до заказчика остатков целевых субсидий на иные цели, ранее установленные условиями их предоставления, на срок не позднее 31 июля 2021 года (пункт 1 дополнительного соглашения (****) от 27 мая 2021 года), то есть срок выполнения этих работ был изменен.

Кроме того, дополнительное соглашение (****) было заключено сторонами 27 мая 2021 года при том, что по условию, предусмотренному пунктом 5.1 контракта (****) от 28 декабря 2020 года, срок выполнения работ подрядчиком определялся на 20 мая 2021 года. Следовательно, на указанную дату подрядчиком работы выполнены не были.

Ссылка директора ФГБУ «Национальный парк «Себежский» ФИО1 и её защитника на отсутствие вины в связи с отзывом учредителем целевой субсидии в федеральный бюджет во внимание не принимается, поскольку, осознавая сложность бюджетного процесса, и располагая фактической возможностью заключить контракт на иных условиях – на срок до конца 2021 года с тем, чтобы исполнить бюджетные (расходные) обязательства в соответствующем финансовом году, заказчик сам ограничил себя в сроке оплаты подрядных работ, установив срок действия контракта (****) до 31 мая 2021 года, то есть неразумно воспользовался своими правами.

Довод ФИО1, заявленный при рассмотрении настоящей жалобы, о том, что она не проверила условие о сроке действия контракта в проекте контракта, подготовленном сотрудником контрактной службы учреждения, во внимание не принимается ввиду его несостоятельности, поскольку как руководитель учреждения, она обязана была проверить все существенные условия государственного контракта.

Довод о том, что приостановление срока действия контракта было вызвано уведомлением подрядчика от 01 апреля 2021 года о приостановлении срока действия работ во внимание также не принимается, поскольку указанное уведомление подрядчика не соответствовало основаниям для приостановления работ, предусмотренным частью 1 статьи 716 ГК РФ.

Фактические обстоятельства дела подтверждаются: государственным контрактом (****) от 28 декабря 2020 года, дополнительным соглашением (****) от 27 мая 2021 года, объяснением директора ФГБУ «Национальный парк «Себежский» ФИО1 и другими материалами дела, исследованными руководителем административного органа и судьёй районного суда, которым дана оценка на предмет допустимости, достоверности, достаточности в соответствии с требованиями КоАП РФ.

В ходе рассмотрения данного дела об административном правонарушении в соответствии с требованиями статьи 24.1 КоАП РФ были всесторонне, полно, объективно и своевременно выяснены обстоятельства совершенного административного правонарушения, предусмотренные статьей 26.1 данного Кодекса.

При изложенных обстоятельствах действия директора ФГБУ «Национальный парк «Себежский» ФИО1 правильно квалифицированы по части 4 статьи 7.32 КоАП РФ.

Доводы, изложенные в жалобе, аналогичны доводам, ранее приводимым заявителем при рассмотрении дела, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения решения по существу, влияли на обоснованность и законность состоявшихся по делу актов, либо опровергали выводы обжалуемых постановления и решения судьи, в связи с чем не могут служить основанием для их отмены.

Административное наказание в виде административного штрафа назначено в пределах санкции статьи.

Порядок и срок давности привлечения к административной ответственности соблюдены.

Обстоятельств, которые в силу пунктов 2 - 4 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ могли повлечь изменение или отмену обжалуемых актов, не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 30.7, статьёй 30.9 КоАП РФ, судья Псковского областного суда

Р Е Ш И Л:

постановление руководителя Управления федеральной антимонопольной службы России по Псковской области ФИО2 (****) от 22 апреля 2022 года и решение судьи Себежского районного суда Псковской области от 29 июля 2022 года, вынесенные по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 4 статьи 7.32 КоАП РФ в отношении директора ФГБУ «Национальный парк «Себежский» ФИО1 оставить без изменения, жалобу защитника Демчук Е.В. – без удовлетворения.

Настоящее решение может быть обжаловано (опротестовано) непосредственно в Третий кассационный суд общей юрисдикции.

Судья Псковского областного суда Г.В.Малыгина