Гражданский кодекс часть 1

Серпуховский городской суд Московской области в составе председательствующего судьи Крючкова С.И. с участием ст. помощника Серпуховского городского прокурора Кобозевой О.А., представителя заинтересованного лица Администрации Серпуховского муниципального района Московской области ФИО1, представителя заинтересованного лица Совета депутатов Серпуховского муниципального района Московской области ФИО2, при секретаре судебного заседания Бриняк Е.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Серпуховского городского прокурора о признании недействующим нормативно-правового акта,

УСТАНОВИЛ:

Серпуховский городской прокурор обратился в суд с заявлением о признании недействующим нормативно-правового акта с момента его принятия, а именно: п.1 ст.1 решения Совета депутатов Серпуховского муниципального района Московской области от 20.11.2013 года № 9/3 «О внесении изменений в Положение об администрации Серпуховского муниципального района Московской области, утвержденное решением Совета депутатов Серпуховского муниципального района от 11.09.2013 № 6/1», в части указания на необходимость согласования ряда должностей администрации Серпуховского муниципального района с Советом депутатов Серпуховского муниципального района, а именно: в части предложения «Заместители руководителя администрации Серпуховского муниципального района, управляющий делами администрации Серпуховского муниципального район, а также руководители отраслевых органов администрации Серпуховского муниципального района, обладающих правами юридического лица, назначаются на должность по согласованию с Советом депутатов Серпуховского муниципального района».

Свои требования мотивирует тем, что Серпуховской городской прокуратурой в соответствии с п. 2.2 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» на постоянной основе изучаются нормативно-правовые акты органов местного самоуправления. По фактам принятия решений, постановлений, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству осуществляется безотлагательное принятие мер прокурорского реагирования. Также в названном Приказе Генерального прокурора Российской Федерации указано на необходимость добиваться реального исполнения заявленных прокурором требований, контролировать ситуацию до окончательного приведения нормативных правовых актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. 11.09.2013 года Решением Совета депутатов Серпуховского муниципального района № 6/1 утверждено Положение об Администрации Серпуховского муниципального района. Решением Совета депутатов Серпуховского муниципального района от 20.11.2013 № 9/3 «О внесении изменений в Положение об администрации Серпуховского муниципального района Московской области, утвержденное Решением Совета депутатов Серпуховского муниципального района от 11.09.2013 № 6/1» внесены изменения в части формирования администрации. Согласно п. 1 ст. 1 Решения - администрация формируется Руководителем администрации Серпуховского муниципального района в соответствии со структурой, утверждаемой Советом депутатов Серпуховского муниципального района. Заместители руководителя администрации Серпуховского муниципального района, управляющий делами администрации Серпуховского муниципального района, а также руководители отраслевых органов администрации Серпуховского муниципального района, обладающих правами юридического лица, назначаются на должность по согласованию с Советом депутатов Серпуховского муниципального района. Согласно абзацу 2 части 1 статьи 37 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. В соответствии с ч. 2 ст. 37 Закона главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Единоначалие означает - единоличное управление, единовластие (толковый словарь ФИО3., Издательство "Азъ", 1992). Следовательно, решение вопросов о назначении на должности в администрации Серпуховского муниципального района относится к компетенции руководителя администрации и не требует дополнительного согласования. Полномочие Совета депутатов Серпуховского муниципального района по согласованию лиц, назначаемых на эти должности в администрации Серпуховского муниципального района, закрепленное в Решении, является превышением компетенции представительного органа местного самоуправления и противоречит закону, в связи с чем подлежит исключению из муниципального правового акта. Согласно ч. 10 ст. 35 Закона в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами; определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения; принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку. Частью 11 ст. 35 Закона установлено, что иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются" федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Однако, ни Уставом Серпуховского муниципального района, ни законодательством Московской области подобные полномочия Совета депутатов не установлены. Вместе с тем, согласно ст. 3 Устава Серпуховского муниципального района - Устав Серпуховского муниципального района является основным нормативным правовым актом Серпуховского муниципального района, устанавливающим систему местного самоуправления, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и гарантии его осуществления на территории Серпуховского муниципального района. Положения Устава обязательны для исполнения гражданами, руководителями организаций, должностными лицами органов государственной власти и должностными лицами органов местного самоуправления, в соответствии с федеральными законами и законами Московской области. Пунктами 9, 10 ст. 24 Устава Серпуховского муниципального района определено, что Совету депутатов принадлежит право от лица всего населения Серпуховского муниципального района принимать решения по вопросам своего ведения. В исключительной компетенции Совета депутатов Серпуховского муниципального района находится: принятие Устава Серпуховского муниципального района и внесение в него изменений и дополнений; утверждение местного бюджета и отчета об его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; принятие планов и программ развития Серпуховского муниципального района, утверждение отчетов об их исполнении; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами; определение порядка участия Серпуховского муниципального района в организациях межмуниципального сотрудничества; определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; контроль исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. В компетенции Совета депутатов Серпуховского муниципального района находится: осуществление права законодательной инициативы в Московской областной Думе; заслушивание отчетов Главы Серпуховского муниципального района, руководителя администрации Серпуховского муниципального района, Председателя Контрольно-счетного органа Серпуховского муниципального района, руководителей муниципальных предприятий и учреждений, о результатах их деятельности и деятельности подведомственных им органов; установление порядка назначения на должность и освобождение от должности руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций; утверждение документов территориального планирования Серпуховского муниципального района и иной градостроительной документации; принятие решения о проведении местного референдума; назначение выборов депутатов Совета депутатов Серпуховского муниципального района; назначение выборов главы Серпуховского муниципального района; назначение голосования по отзыву депутата Совета депутатов, Главы Серпуховского муниципального района; назначение голосования по вопросам изменения границ Серпуховского муниципального района, а также преобразования Серпуховского муниципального района; назначение в соответствии с настоящим Уставом публичных слушаний, проводимых по инициативе населения или Совета депутатов Серпуховского муниципального района; назначение опроса граждан и определение порядка его проведения; назначение и определение порядка проведения собраний и конференций граждан; утверждение структур администрации Серпуховского муниципального района по предложению руководителя администрации Серпуховского муниципального района; установление правил проведения открытого конкурса по размещении: муниципального заказа, финансируемого за счет местного бюджете Серпуховского муниципального района на выполнение работ, оказание услуг, внесение в них изменений и дополнений; установление порядка организации и осуществления территориального общественного самоуправления; установление порядка организации и проведения публичных слушаний. Таким образом, поскольку в Уставе Серпуховского муниципального района не закреплено оспариваемых полномочий Совета депутатов Серпуховского муниципального района, а иные муниципальные нормативные правовые акты не могут входить в противоречие с ним, так как Устав муниципального образования имеет большую юридическую силу, оспариваемое Решение было признано городской прокуратурой не соответствующим закону. В связи с изложенным, городской прокуратурой в адрес Главы Серпуховского муниципального района 09.12.2013 на Решение принесен протест с требованием об исключении подпункта 1 пункта 1. Решением Совета депутатов Серпуховского муниципального районе № 16/4 от 23.12.2013 названный протест отклонен. Указанное решение об отклонении протеста городского прокурора вынесено с учетом заключения юридического отдела администрации Серпуховского муниципального района, в котором сделана ссылка на ст.67 Трудового кодекса Российской Федерации. В указанной норме Трудового кодекса РФ предусмотрено, что при заключении трудовых договоров с отдельными категориями работников трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, может быть предусмотрена необходимость согласования возможности заключения трудовых договоров либо их условий с соответствующими лицами или органами, не являющимися работодателями по этим договорам, или составление трудовых договоров в большем количестве экземпляров. Однако в оспариваемом Решение речь идет не о заключении трудовых договоров, а о назначении на должность, что предусмотрено иными нормами действующего законодательства. На основании ст. 16 Трудового кодекса РФ трудовые отношения возникают между работником и работодателем на основании трудового договора, заключаемого ими в соответствии с настоящим Кодексом. В случаях и порядке, которые установлены трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, или уставом (положением) организации, трудовые отношения возникают на основании трудового договора в результате назначения на должность или утверждения в должности. Статьей 4 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» определены основные принципы муниципальной службы, в частности принцип равного доступа граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации к муниципальной службе и равных условий ее прохождения, регламентированных ч. 2 и ч. 3 ст. 9 настоящего Федерального закона квалификационных требований и уровню профессионального образования, стажу государственной либо муниципальной службы или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. В силу ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» на муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным в соответствии с настоящим Федеральным законом для замещения должностей муниципальной службы, при отсутствии обстоятельств, указанных в статье 13 настоящего Федерального закона в качестве ограничений, связанных с муниципальной службой. Согласно ч.ч. 6, 8 ст. 16 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» поступление гражданина на муниципальную службу осуществляется в результате назначения на должность муниципальной службы на условиях трудового договора в соответствии с трудовым законодательством с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Поступление гражданина на муниципальную службу оформляется актом представителя нанимателя (работодателя) о назначении на должность муниципальной службы. Статьей 17 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» установлено, что при замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы. Таким образом, в соответствии с Трудовым кодексом РФ, Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» замещение вакантных должностей муниципальной службы в органах местного самоуправления осуществляется по результатам конкурса, процедура согласования претендентов на замещение должности муниципальной службы не требуется. Анализ вышеизложенного дает основание сделать вывод о том, что пункт 1 части 1 Решения Совета депутатов Серпуховского муниципального района от 20.11.2013 № 9/3 «О внесении изменений в Положение об администрации Серпуховского муниципального района Московской области, утвержденное Решением Совета депутатов Серпуховского муниципального района от 11.09.2013 № 6/1» не соответствует требованиям ч. ч. 1, 2 ст. 37 и ч.ч. 10, 11 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 16 Трудового кодекса РФ, а также ст.4, ч.1 ст. 16, ч.ч. 6,8 ст. 16, ст. 17 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», а также ст. 3, п.п. 9, 10 ст. 24 Устава Серпуховского муниципального района. В соответствии с ч. 1 ст. 251 ГПК РФ прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта органа местного самоуправления противоречащим закону полностью или в части.

В судебном заседании ст.помощник Серпуховского городского прокурора Кобозева О.А. настаивала на удовлетворении заявления, просила его удовлетворить.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица администрации Серпуховского муниципального района Московской области ФИО1 посчитал требования Серпуховского городского прокурора не подлежащим удовлетворению, представив письменные возражения, согласно которых в соответствии с частью 3 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Согласно части 4 статьи 28 Устава муниципального образования «Серпуховский муниципальный район Московской области» администрация Серпуховского муниципального района формируется руководителем администрации Серпуховского муниципального района на основе, утвержденной Советом депутатов Серпуховского района общей структуры местной администрации Серпуховского района с целью обеспечения исполнения полномочий Главы муниципального района и Совета депутатов Серпуховского муниципального района. Функции и полномочия органов администрации Серпуховского муниципального района, а также организация и порядок их деятельности определяются Положением об администрации Серпуховского муниципального района, утвержденным Советом депутатов Серпуховского муниципального района. Таким образом, именно Положением об администрации Серпуховского муниципального района устанавливается порядок ее формирования, организация и порядок деятельности, а довод прокуратуры о том, что руководитель администрации возглавляет ее на принципах единоначалия не является обоснованным, т.к. данный принцип заключается в том, что руководство муниципальными служащими и иными сотрудниками администрации обязан осуществлять непосредственно руководитель администрации, его указания обязательны к исполнению сотрудниками администрации, а иные должностные лица не вправе отменять либо изменять указания руководителя администрации. В соответствии с частью 3 статьи 37 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа), внутригородского муниципального образования города федерального значения - представительным органом муниципального района (городского округа), внутригородского муниципального образования города федерального значения в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Решением Совета депутатов Серпуховского муниципального района от 26.07.2013 № 5/79 были утверждены условия контракта для руководителя администрации Серпуховского муниципального района Московской области в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, одним из таких условий установлено, что руководитель администрации имеет право формировать администрацию Серпуховского муниципального района и осуществлять руководство ее деятельностью в соответствии с Положением об администрации Серпуховского муниципального района. Исходя из того, что на законодательство о муниципальной службе распространяется Трудовой кодекс Российской Федерации (пункт 2 статьи 3 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»), то сам факт согласования назначения отдельных категорий муниципальных служащих с представительным органом местного самоуправления основан на положениях трудового права, а именно: на положениях, установленных статьей 67 Трудового кодекса Российской Федерации, согласно которым, при заключении трудовых договоров с отдельными категориями работников трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, может быть предусмотрена необходимость согласования возможности заключения трудовых договоров либо их условий с соответствующими лицами или органами, не являющимися работодателями по этим договорам, или составление трудовых договоров в большем количестве экземпляров. Более того, согласно пункта 6 статьи 16 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» поступление гражданина на муниципальную службу осуществляется в результате назначения на должность муниципальной службы на условиях трудового договора в соответствии с трудовым законодательством с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Поступление гражданина на муниципальную службу оформляется актом представителя нанимателя (работодателя) о назначении на должность муниципальной службы (пункт 8 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ). Раскрывая содержание принципа равенства, закрепленного в статье 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что данный принцип не препятствует законодателю при осуществлении правового регулирования труда (прохождения службы) устанавливать различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям (в том числе вводить правила, касающиеся условий замещения отдельных должностей и оснований освобождения от должности), если эти различия являются объективно оправданными, обоснованными и соответствуют конституционно значимым целям. Такие различия, основанные на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определенной работой, согласно пункту 2 статьи 1 Конвенции МОТ N 111, не считаются дискриминацией. Данная правовая позиции сформулирована в определении Конституционного суда РФ от 08.02.2001 № 45-0. Таким образом, исходя из аналогии закона, учитывая положения Трудового кодекса Российской Федерации и отсутствие установленного законом порядка назначения представителем работодателя (нанимателем) муниципального служащего ни должность, действующим законодательством разрешается согласование представительным органом местного самоуправления, назначения на должность муниципальной службы. С учетом того обстоятельства, что сам руководитель администрации Серпуховского муниципального района считает положения оспариваемого правового акта, законными то и основании для удовлетворения требований прокурора не имеется. Дополнительно пояснил, что окончательное принятие решения по вопросу приема на работу остается за руководителем администрации, а мнение Совета депутатов в отношении кандидата на должность носит рекомендательный характер. В случае же назначения на указанные должности посредством публичного конкурса, процедура согласования с Советом депутатов не требуется.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица Совета депутатов Серпуховского муниципального района Московской области ФИО2 посчитал требования Серпуховского городского прокурора не подлежащим удовлетворению, представив письменные возражения, согласно которых в соответствии с требованиями гл.24 ГПК РФ и упомянутого в заявлении приказа Генерального прокурора РФ, подобные заявления подаются прокурором тогда, когда решения, постановления и иные нормативно-правовые акты противоречат Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Однако прокурор указывает, что оспариваемое решение не противоречит закону, а только не соответствует ч.ч. 1, 2 ст. 37 и ч.ч. 10, 11 ст. 35 Федерального закона от 06.10. 2003 № 131-ФЗ, ст. 16 Трудового кодекса РФ, ст. 4, ч. 1 ст. 16, ч.ч. 6, 8 ст. 16, ст.17 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ, а так же ст.3, п.п. 9, 10 ст. 24 Устава Серпуховского муниципального района. Очевидно, что «противоречие» и «несоответствие» - совершенно разные юридические определения с различным смыслом. Противоречие - это нарушение, тогда как несоответствие в данном случае - это то, что не урегулировано конкретными нормами, но и не запрещено законодателем. Кроме того, по правилам гл. 24 ст. 251 ГПК РФ, прокурор обязан указывать: чьи именно права и свободы нарушены оспариваемым Решением Совета депутатов и в чем именно заключается это нарушение. Несовершенство же, противоречивость и неполноту Российского законодательства прокурор должен обжаловать в иные инстанции и в иной форме, например, в форме подачи законопроекта. Ссылка заявителя на толковый словарь ФИО3. Не может быть состоятельная, так как он не является нормативно-правовым актом. Суду необходимо учесть, что в различных сферах государственного управления термин «единоначалие» понимается по-разному. Так, согласно ст. 33 Устава внутренней службы ВС РФ одним из принципов строительства Вооруженных Сил, руководства ими и взаимоотношений между военнослужащими является единоначалие, которое заключается в наделении командира (начальника) всей полнотой распорядительной власти по отношению к подчиненным. Кроме того, единоначалие выражается в праве командира (начальника), исходя из всесторонней оценки обстановки, единолично принимать решения, отдавать в установленном порядке соответствующие приказы и обеспечивать их выполнение. Но администрация района - не армия, а в законах о муниципальной службе и об организации местного самоуправления законодатель не раскрывает принципов единоначалия. Именно принципов, во множественном числе, имея в виду, что их несколько. В настоящее время общепринято, что единоначалие - это форма организации управленческой деятельности, при которой во главе органа управления (его структурного подразделения) предприятия, учреждения или организации стоит одно лицо, правомочное принимать юридически обязательные решения. В данном случае п. 1 ст. 1 Решения Совета депутатов от 20.11.2013 № 9/3 не ограничивает руководителя администрации Серпуховского муниципального района в принятии юридически обязательного решения. Он единолично издает приказы, в том числе о назначении на должность Исходя из содержания статьи 8, части 1 статьи 34, частей 1 и 2 статьи 35 Конституции РФ и абзаца второго части первой статьи 22 ТК РФ работодатель в целях эффективной экономической деятельности и рационального управления имуществом самостоятельно, под свою ответственность принимает необходимые кадровые решения (подбор, расстановка, увольнение персонала). При этом заключение трудового договора с конкретным лицом, ищущим работу, является правом, а не обязанностью работодателя. Суд должен учесть, что работодателем, в данной ситуации, закон определяет юридическое лицо и его органы управления, а не конкретно руководителя администрации в лице Л., который только издает приказы от имени организации. Поэтому назначение кандидатур на определенные должности по согласованию с Советом депутатов Серпуховского муниципального района необходимо рассматривать как условие приема на работу, установленное юридическим лицом (работодателем). Это право организации, которая самостоятельно определяет требования к нанимаемым работникам, при условии, что эти требования не носят дискриминационный характер, а учитывают исключительно деловые качества кандидатов. Пленум Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. №2 четко определил, что работодатель вправе предъявить к лицу, претендующему на вакантную должность или работу, и иные требования, обязательные для заключения трудового договора необходимы в дополнение к типовым профессионально-квалификационным требованиям в силу специфики той или иной работы, в данном случае согласие Совета депутатов. Принимая Решение о внесении изменений в Положение об администрации, Совет депутатов руководствовался, в том числе, ст. 13.3 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", обязывающей организацию разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции. Мнение же прокурора о том, что руководитель администрации может «единоначально» определять кандидатов на должность кого ему заблагорассудится и кто ему угоден, носит в себе скрытые коррупционные составляющие. Именно во избежание злоупотреблений и иных негативных последствий единоличного отбора кадров, Совет депутатов и внес рассматриваемые в процедуру формирования администрации изменения, но не назначение на должность конкретным приказом, что и остается исключительной прерогативой руководителя администрации. Таким образом, Совет депутатов как руководящий орган работодателя правомочен устанавливать процедуру согласования заключаемых с организацией трудовых договоров, а также вносимые в них дополнения и изменения.

Как установлено материалами дела, заявителем оспаривается п.1 ст.1 решения Совета депутатов Серпуховского муниципального района Московской области от 20.11.2013 № 9/3 «О внесении изменений в Положение об администрации Серпуховского муниципального района Московской области, утвержденное решением Совета депутатов Серпуховского муниципального района от 11.09.2013 № 6/1», в части указания на необходимость согласования ряда должностей администрации Серпуховского муниципального района с Советом депутатов Серпуховского муниципального района, а именно в части предложения «Заместители руководителя администрации Серпуховского муниципального района, управляющий делами администрации Серпуховского муниципального район, а также руководители отраслевых органов администрации Серпуховского муниципального района, обладающих правами юридического лица, назначаются на должность по согласованию с Советом депутатов Серпуховского муниципального района».

(л.д. 9, 10-12, 13,).

Городской прокуратурой на оспариваемый нормативный акт принесен протест, который по результатам его рассмотрения был отклонен (л.д. 14, 15-16, 17-18).

Решение Совета депутатов Серпуховского муниципального района Московской области от 20.11.2013 № 9/3 «О внесении изменений в Положение об администрации Серпуховского муниципального района Московской области, утвержденное решением Совета депутатов Серпуховского муниципального района от 11.09.2013 № 6/1» было опубликовано в средствах массовой информации, газета «Ока-информ» определена печатным средством массовой информации Серпуховского муниципального района л.д. (40)

В материалы дела представлены: решение Совета депутатов Серпуховского муниципального района Московской области от 11.09.2013 № 10/1 "Об утверждении Положения о Совете депутатов Серпуховского муниципального Московской области в новой редакции", само положение о Совете депутатов Серпуховского муниципального Московской области, также представлена газета «Ока-информ» от 01.08.2013, в которой опубликовано решение от 26.07.2013 № 5/79 "Об утверждении условий контракта для руководителя администрации Серпуховского муниципального района ФИО4 области в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения"(л.д. 39).

Выслушав объяснения участвующего в деле прокурора, представителей заинтересованных лиц, исследовав письменные материалы дела, оценив в совокупности собранные по делу доказательства, суд считает возможным отказать в удовлетворении заявленных требований.

В соответствии со ст.11 Трудового кодекса РФ трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права, регулируются трудовые отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения. На государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе и муниципальной службе .

Согласно ст.16 Трудового кодекса РФ трудовые отношения возникают между работником и работодателем на основании трудового договора, заключаемого ими в соответствии с настоящим Кодексом. В случаях и порядке, которые установлены трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, или уставом (положением) организации, трудовые отношения возникают на основании трудового договора в результате, в частности, назначения на должность или утверждения в должности .

На основании ст.19 Трудового кодекса РФ трудовые отношения возникают на основании трудового договора в результате назначения на должность или утверждения в должности в случаях, предусмотренных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, или уставом (положением) организации.

В соответствии со ст.67 Трудового кодекса РФ при заключении трудовых договоров с отдельными категориями работников трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, может быть предусмотрена необходимость согласования возможности заключения трудовых договоров либо их условий с соответствующими лицами или органами, не являющимися работодателями по этим договорам , или составление трудовых договоров в большем количестве экземпляров.

В соответствии со ст.2 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения; депутат - член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения;

должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления;

выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава или на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;

член выборного органа местного самоуправления - лицо, входящее в состав органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах (за исключением представительного органа муниципального образования);

лицо, замещающее муниципальную должность - депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, член избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса. Должности председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, заместителя председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, аудитора контрольно-счетного органа муниципального образования могут быть отнесены к муниципальным должностям в соответствии с законом субъекта Российской Федерации;

муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Согласно ч.1 ст.4 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

В соответствии ч.1 ст.34 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения , а согласно ч.2 ст.34 указанного Федерального закона наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом . Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования. Уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется.

В силу положений ч.3 ст.34 указанного Федерального закона порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

В соответствии ч.10 ст.35 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления ;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения ;

10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

В соответствии ч.11 ст.35 указанного Федерального закона иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Согласно ч.1 ст.36 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В силу положений п.2 ч.2 ст.36 указанного Федерального закона глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию .

Согласно ч.1 ст.37 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия .

Согласно ч.2 ст.37 указанного Федерального закона главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

В силу положений ч.3 ст.37 указанного Федерального закона условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения.

Согласно п.1 ч.6.1 ст.37 указанного Федерального закона глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования.

Согласно ч.8 ст.37 указанного Федерального закона структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации .

В соответствии со ст.42 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 02.03.2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя) .

Согласно п. 1 ст. 6 Федерального закона от 02.03.2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» должность муниципальной службы - должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.

В силу положений ч.1 ст.16 Федерального закона от 02.03.2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» на муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным в соответствии с настоящим Федеральным законом для замещения должностей муниципальной службы, при отсутствии обстоятельств, указанных в статье настоящего Федерального закона в качестве ограничений, связанных с муниципальной службой, а согласно ч.2 ст.16 указанного Федерального закона при поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.

В соответствии с ч.6 ст.16 указанного Федерального закона поступление гражданина на муниципальную службу осуществляется в результате назначения на должность муниципальной службы на условиях трудового договора в соответствии с трудовым законодательством с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом, а согласно ч.8 и ч.9 ст.16 указанного Федерального закона поступление гражданина на муниципальную службу оформляется актом представителя нанимателя (работодателя) о назначении на должность муниципальной службы; сторонами трудового договора при поступлении на муниципальную службу являются представитель нанимателя (работодатель) и муниципальный служащий .

В силу положений ст.17 Федерального закона от 02.03.2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» при замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс , в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы. Порядок проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы устанавливается муниципальным правовым актом, принимаемым представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование его условий, сведений о дате, времени и месте его проведения, а также проекта трудового договора не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании и порядок ее формирования устанавливаются представительным органом муниципального образования. Представитель нанимателя (работодатель) заключает трудовой договор и назначает на должность муниципальной службы одного из кандидатов, отобранных конкурсной комиссией по результатам конкурса на замещение должности муниципальной службы.

Как установлено в ходе судебного разбирательства, 11 сентября 2013 года Решением Совета депутатов Серпуховского муниципального района № 6/1 утверждено «Положение об администрации Серпуховского муниципального района». 20 ноября 2013 года Решением Совета депутатов Серпуховского муниципального района № 9/3 «О внесении изменений в Положение об администрации Серпуховского муниципального района Московской области, утвержденное Решением Совета депутатов Серпуховского муниципального района от 11.09.2013 № 6/1» в п.1.2 Положения внесено оспариваемое предложение: «Заместители руководителя администрации Серпуховского муниципального района, управляющий делами администрации Серпуховского муниципального района, а также руководители отраслевых органов администрации Серпуховского муниципального района, обладающих правами юридического лица, назначаются на должность по согласованию с Советом депутатов Серпуховского муниципального района». Данные муниципальные правовые акты подписаны главой Серпуховского муниципального района Московской области, исполняющего также обязанности председателя Совета депутатов.

Таким образом, системный анализ положений вышеуказанных правовых норм и установленные фактические обстоятельства позволяют сделать вывод о легитимности внесённых изменений процедуры назначения на указанные должности местной администрации.

В соответствии с п.17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе их опубликования.

Оспариваемый в части муниципальный правовой акт принят в надлежащей форме в виде «Решения»; порядок введения его в действие, в том числе правило его опубликования, соблюдены; муниципальный правовой акт принят представительным органом местного самоуправления в пределах, предоставленных ему действующим законодательством полномочий, в частности, по соблюдению интересов муниципального образования в рамках трудовых отношений как работодателя при назначении кандидата на должность муниципальной службы без проведения конкурса - в соответствии со ст.ст.16, 17 Федерального закона от 02.03.2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» проведение конкурса не является обязательным элементом процедуры назначения на должности муниципальной службы, за исключением, должности руководителя местной администрации. Поэтому, в данном случае положения ст.67 Трудового кодекса РФ , предусматривающие необходимость согласования возможности заключения трудовых договоров либо их условий с соответствующими лицами или органами, не являющимися работодателями по этим договорам, как общая норма , регулирующая трудовые отношения, в системной связи с другими нормами Трудового кодекса РФ, в частности, ст.ст.11, 16 Трудового кодекса РФ, а также с нормами Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», являющихся специальными нормами, регулирующими трудовые отношения непосредственно с муниципальными служащими, могут быть применены при соблюдении процедуры назначения на должность муниципального служащего без проведения конкурса .

Исследовав же довод заявителя о нарушении принципа единоначалия, суд считает возможным не согласиться с ним, так как глава местной администрации, исполняя свои служебные обязанности по осуществлению руководства администрацией, принимает самостоятельные и обязательные к исполнению решения, в том числе, и при рассмотрении вопросов назначения на должности муниципальной службы с соблюдением процедуры согласования кандидатов с представительным органом, а мнение представительного органа по поводу назначения на должность муниципальной службы конкретного кандидата является для него рекомендательным при принятии решения о назначении на должность или отказе в назначении на должность.

Исходя из изложенного, на основании Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст.ст.11, 16, 67 Трудового кодекса РФ, руководствуясь ст.ст. 194-198, 251-253 ГПК РФ,

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении требований Серпуховского горпрокурора о признании незаконным и недействующим с момента принятия пункта 1 статьи 1 Решения Совета депутатов Серпуховского муниципального района Московской области от 20.11.2013 года № 9/3 «О внесении изменений в Положение об администрации Серпуховского муниципального района Московской области, утверждённое Решением Совета депутатов Серпуховского муниципального района от 11.09.2013 №6/1» в части предложения «Заместители руководителя администрации Серпуховского муниципального района, управляющий делами администрации Серпуховского муниципального района, а также руководители отраслевых органов администрации Серпуховского муниципального района, обладающих правами юридического лица, назначаются на должность по согласованию с Советом депутатов Серпуховского муниципального района» - отказать .

Решение может быть обжаловано в Московский областной суд через Серпуховский городской суд Московской области в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Председательствующий судья Крючков С.И.

Мотивированное решение изготовлено 08 апреля 2014 года.