Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по исковому заявлению Николаевского – на – Амуре городского прокурора в интересах неопределенного круга лиц к Собранию депутатов Николаевского муниципального района Хабаровского края и Контрольно-счетной палате Николаевского муниципального района Хабаровского края о признании незаконным бездействие Собрания совета депутатов Николаевского муниципального района Хабаровского края, выраженное в непринятии мер по организации законодательно возложенных функций по проведению внешнего контроля исполнения бюджета, признании ответа главам представительных органов местного самоуправления Константиновского сельского поселения, Красносельского сельского поселения, городского поселения «Рабочий поселок Многовершинный» не основанным на законе, возложении обязанности на Собрание депутатов Николаевского муниципального района Хабаровского края и председателя Контрольно-счетной палаты Николаевского муниципального района Хабаровского края обеспечить надлежащее функционирование Контрольно-счетной палаты Николаевского района в соответствии с требованиями федерального законодательства и требованиями муниципальных правовых актов в срок до 01.01.2015г.

УСТАНОВИЛ:

Николаевский-на-Амуре городской прокурор обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц с вышеуказанным иском, в обоснование своих требований ссылается на то, что Николаевской-на-Амуре городской прокуратурой проведена проверка исполнения муниципальными образованиями Николаевского района требований ст. 264.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (далее - Бюджетный кодекс РФ), ст. 3 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», ст. 38 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3). Согласно абз. 2 ст. 31 Бюджетного кодекса РФ принцип самостоятельности бюджетов в том числе означает право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств. Принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности) (ст. 34 Бюджетного кодекса РФ). В соответствии с п. 1 ст. 264.4 Бюджетного кодекса РФ годовой отчет об исполнении бюджета до его рассмотрения в законодательном (представительном) органе подлежит внешней проверке, которая включает внешнюю проверку бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и подготовку заключения на годовой отчет об исполнении бюджета. В силу абз. 3 п. 2 ст. 264.4 Бюджетного кодекса РФ внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета осуществляется контрольно-счетным органом муниципального образования в порядке, установленном муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, с соблюдением требований настоящего Кодекса и с учетом особенностей, установленных федеральными законами. Согласно положениям ст. 38 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЭ в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительный орган муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган муниципального образования. Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», настоящим Федеральным законом, Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации.В соответствии со ст. 264.4 Бюджетного кодекса РФ по обращению представительного органа поселения внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета поселения может осуществляться контрольно-счетным органом муниципального района или контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации. Вместе с тем, как установлено проверкой, ввиду отсутствия в поселениях Николаевского муниципального района собственных контрольно-счетных органов главами представительных органов местного самоуправления, а именно председателем Константиновского сельского поселения (от 07.04.2014 №0-17/133), Красносельского сельского поселения (от 07.04.2014 №0-15/308), городского поселения «Рабочий поселок Многовершинный» (от 28.03.2014 №0-07/2) направлялись обращения в Собрание депутатов Николаевского муниципального района с просьбой провести внешнюю проверку исполнения бюджета поселения. На что председателем Собрания депутатов Николаевского муниципального района направлена копия ответа председателя контрольно-счетной палаты Николаевского муниципального района Хабаровского края, согласно которого провести внешнюю проверку исполнения бюджета невозможно, ввиду проведения проверки годовой бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств районного бюджета и годового отчета об исполнении районного бюджета. Кроме того, в ответе указывается на большую занятость и недостаточное количество сотрудников контрольно-счетной палаты для проведения контрольных мероприятий. Вместе с тем, как следует из системного анализа норм федерального законодательства регулирующего правоотношения в указанной сфере, проведение внешней проверки контрольно-счетного органа района является правом, а не обязанностью, но отказ в проведении внешней проверки исполнения бюджета поселения должен основываться на нормах закона, а не на отказе в проведении проверки, поскольку недостаточно штатной численности сотрудников и большой загруженностью уполномоченного лица. Указанный незаконный отказ повлек нарушение органами местного самоуправления требований федерального законодательства регулирующего проведение внешнего финансового контроля. Кроме того, согласно ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 25.12.2008 № 27Э-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее - Федеральный закон от 25.12.2008 № 273- ФЗ) под коррупцией понимается злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами. В соответствии с п. 14 ст. 7 - Федерального закона от 25.12.2008 № 273-Ф3 основным направлениям деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции является в том числе совершенствование порядка использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении государственной и муниципальной помощи), а также порядка передачи прав на использование такого имущества и его отчуждения. Вместе с тем, в нарушение указанных норм антикоррупционного законодательства Собранием Депутатов Николаевского муниципального района и Контрольно-счетной палаты Николаевского муниципального района незаконно отказано вышеперечисленным муниципальным образованиям в проведении внешней проверки исполнения бюджета, тем самым нарушены принципы прозрачной работы органов местного самоуправления. Бездействие органов местного самоуправления Николаевского муниципального района входящих в структуру органов местного самоуправления выражается в непринятии достаточных мер по организации законодательно возложенных функций по проведению внешнего контроля исполнения бюджета. На основании изложенного, просит признать бездействие Собрания Депутатов Николаевского муниципального района и Контрольно-счетной палаты Николаевского муниципального района Хабаровского края не законным.

В судебном заседании помощник прокурора Кушнир М.А. исковые требования изменила, руководствуясь ст. 45, 39 ГПК РФ, просила суд признать незаконным бездействие Собрания совета депутатов Николаевского муниципального района Хабаровского края, выраженное в непринятии мер по организации законодательно возложенных функций по проведению внешнего контроля исполнения бюджета, признании ответа главам представительных органов местного самоуправления (Константиновского сельского поселения, Красносельского сельского поселения, городского поселения «Рабочий поселок Многовершинный» не основанным на законе, обеспечить надлежащее функционирование Контрольно-счетной палаты Николаевского района в соответствии с требованиями федерального законодательства и требованиями муниципальных правовых актов в срок до 01.01.2015г., обосновывая исковые требования доводами, изложенными в исковом заявлении.

Председатель Собрания депутатов Николаевского муниципального района Хлупина О.В. измененные исковые требования признала частично, в части обеспечения надлежащего функционирования Контрольно-счетной палаты Николаевского района в соответствии с требованиями федерального законодательства и требованиями муниципальных правовых актов в срок до 01.01.2015г., в остальной части исковые требования не признала в связи с необоснованностью, так как Собранием депутатов Николаевского муниципального района совместно с председателем контрольно-счетной палаты Радько Е.А. в течение всего времени проводится работа по созданию Контрольно-счетной палаты, формированию штата и порядка нормального функционирования данной структуры. Дефицит бюджета Николаевского муниципального района не позволяет решить все вопросы по контрольно-счетной палате в желаемые сроки. Конкретных письменных ответов на запросы глав поселений о привлечении контрольно-счетной палаты муниципального района к внешней проверке бюджета муниципальных образований района, она не давала, она перенаправила им ответ, данный председателем контрольно-счетной палаты на её устный запрос о возможности проведения внешней проверки бюджетов муниципальных образований района.

Председатель контрольно-счетной палаты Николаевского муниципального района Радько Е.А. измененные исковые требования прокурора признала частично, при этом указала, что контрольно-счетная палата Николаевского муниципального района не считает и не признаёт обоснованным заявление Николаевской-на-Амуре городской Прокуратуры о бездействии Собрания депутатов Николаевского муниципального района и контрольно-счетной палаты Николаевского муниципального района, выразившееся в незаконном отказе в проведении внешней проверки годовых отчётов об исполнении бюджетов городского поселения «Рабочий поселок Многовершинный», Константиновского и Красносельского сельских поселений.

Советами депутатов городского поселения «Рабочий поселок Многовершинный», Константиновского и Красносельского сельских поселений» утверждены положения о бюджетном процессе в своих поселениях.

Уставами перечисленных выше муниципальных образований наличие контрольно-счетного органа в системе органов местного самоуправления поселений не предусмотрено. Установленные статьёй 153 полномочия представительных органов присутствуют во всех полученных положениях о бюджетном процессе.

В августе 2013 года администрацией района проводился семинар для глав поселений, на этом семинаре она выступала по собственной инициативе, объясняла присутствовавшим суть изменений, внесённых в Бюджетный кодекс РФ (в редакции Федерального закона № 252-ФЗ от 23 июля 2013 года), предупреждала о последствиях нарушения порядка поведения внешней проверки. Другими методами воздействия на поселения (кроме убеждения и уговоров) контрольно-счётная палата не располагает.

В результате Советы депутатов поселений располагали нормативными документами, содержащими грубые ошибки, и ими руководствовались.

Администрация поселений района представляет отчет об исполнении местного бюджета для подготовки заключения на него не позднее 1 апреля текущего года;

орган внешнего государственного (муниципального) финансового контроля готовит заключение на отчет об исполнении бюджета с учетом данных внешней проверки годовой бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств.

подготовка заключения на годовой отчет об исполнении местного бюджета проводится в срок, не превышающий один месяц.

Из перечисленного следует, что для своевременного проведения внешней проверки годового отчёта об исполнении местного бюджета (в данном случае бюджетов указанных поселений) в срок максимум до 1 апреля 2014 года ими должны быть соблюдены все установленные процедуры, т.е.:

приведены в соответствие со статьёй 265 Бюджетного кодекса РФ положения о бюджетном процессе;

составлены обращения о проведении внешней проверки в Собрание депутатов муниципального района;

обеспечено заключение соглашений (статья 86 Бюджетного кодекса РФ);

представлены к проверке все необходимые документы, включающие не только собственно годовой отчёт, но и утверждённый на 2013 год бюджет поселения и все изменения к нему, сводную бюджетную роспись, документы, относящиеся к формированию и расходованию средств резервного фонда администрации поселения (при его наличии) и годовую бюджетную отчётность.

От поселений поступили только обращения, при этом все они согласно регистрации входящих документов получены после 1 апреля 2014 года. Таким образом, руководствуясь неправильно составленными положениями о бюджетном процессе, представительные органы поселений не выполнили установленные им статьёй 31 Бюджетного кодекса РФ обязанности в части осуществления бюджетного процесса. Однако направление обращений свидетельствует о том, что Советы депутатов этих поселений всё же не бездействовали.

Контрольно-счетная палата Николаевского муниципального района руководствуется в своей деятельности собственным положением (решение Собрания депутатов Николаевского муниципального района от 27 июня 2012 года № 66-376, ксерокопии данного решения и изменений к нему прилагаются) и не имеет полномочий по экспертизе муниципальных правовых актов поселений. Поэтому положения о бюджетном процессе в этих поселениях были запрошены устно и любезно представлены поселениями в период с февраля по апрель 2014 года.

Во всех трёх полученных таким образом положениях о бюджетном процессе допущены грубые нарушения требований статьи 265 Бюджетного кодекса РФ в части организации и проведения внешней проверки годового отчёта об исполнении бюджета. Данной статьёй определено, что «Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее - органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля)». Однако пунктом 9 положений о бюджетном процессе в Константиновском и Красносельском сельских поселениях предусмотрено проведение внешней проверки годового отчёта об исполнении бюджета поселения комиссией по бюджету, пунктом 10 положения о бюджетном процессе в городском поселении «Рабочий поселок Многовершинный» эти функции возложены на постоянную бюджетную комиссию поселения. Сведениям о внесении изменений в указанные нормативные акты поселений контрольно-счетная палата не располагает.

В письмах контрольно-счетной палаты от 8 апреля 2014 года № 1-17/9 «Об обращении Совета депутатов городского поселения «Рабочий поселок Многовершинный» и от 14 апреля 2014 года № 1-17/11 «Об обращении Советов депутатов Константиновского и Красносельского сельских поселений» действительно отсутствует ссылка на несоблюдение сроков представления годовых отчётов и необходимых пакетов документов, но об этом знают главы поселений и это является обязанностью представительных органов поселений (статьи 15 и 264.4 Бюджетного кодекса РФ).

При этом в указанных выше письмах контрольно-счетной палатой даются дополнительные разъяснения, почему она в настоящее время не имеет возможности обеспечить выполнение полномочий поселений, и, соответственно условий, при которых данные полномочия будут приняты.

Ни Бюджетный кодекс РФ, ни закон № 6-ФЗ, ни положение о контрольно-счетной палате Николаевского муниципального района (составленные в соответствии с действующим законодательством) не содержат норм, согласно которым контрольно-счетная палата обязана провести внешнюю проверку отчёта об исполнении бюджета поселения по обращению представительного органа этого поселения. В связи с этим ссылку представителя Прокуратуры на подпункт 15 пункта 8.1. Положения о контрольно-счетной палате Николаевского муниципального района Хабаровского края (решение Собрания депутатов от 27 июня 2012 года № 66-376) считает некорректной.

Контрольно-счетная палата Николаевского муниципального района Хабаровского края создана в 2005 году, Положение о ней утверждено решением Собрания депутатов Николаевского муниципального района от 27.01.2005 № 1. Согласно Уставу района и Положению, к полномочиям контрольно-счётной палаты относились: контроль за средствами районного бюджета и распоряжением районным муниципальным имуществом.

Фактически в период с января 2005 года по март 2011 года контрольно-счетная палата функционировала около 9 месяцев, в апреле – июле 2005 года и в мае – ноябре 2009 года.

Согласно действовавшим в указанный период редакциям Устава района контрольно-счетная палата состояла из пяти человек, из них один штатный работник и четыре внештатных.

В связи со значимостью внешнего финансового контроля 7 февраля 2011 года был принят Федеральный закон № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Этим законом установлены, в том числе порядок правового регулирования, основы статуса, принципы формирования и структура контрольно-счетного органа муниципального образования, его полномочия. Закон 6-ФЗ вступил в силу с 01 октября 2011 года.

Она, как действующий председатель контрольно-счетной палаты назначена на должность решением Собрания депутатов от 28 марта 2011 года № 41-213, т.е. до вступления в силу закона № 6-ФЗ и в соответствии с действовавшей тогда редакцией Устава района.

Также 28 марта 2011 года решением Собрания депутатов № 41-214 утверждён состав внештатных членов контрольно-счетной палаты, четыре человека.

После вступления в силу закона № 6-ФЗ контрольно-счетной палатой для приведения муниципальных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством подготовлены проекты нормативных актов, которые после прохождения процедуры согласования приняты Собранием депутатов, в том числе:1) Внесены изменения в Устав района (статья, посвящённая контрольно-счётному органу изложена согласно требованиям закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и закона № 6-ФЗ.2) Прекращены полномочия внештатных членов контрольно-счетной палаты, при этом подтверждены полномочия председателя контрольно-счетной палаты до истечения срока, установленного решением Собрания депутатов от 28 марта 2011 года № 41-213, решение от 27 июня 2012 года № 63-362 (ксерокопия прилагается). Этим же решением установлено, что аппарат контрольно-счетной палаты должен быть сформирован не позднее 01 января 2013 года. 3) Утверждено новое Положение о контрольно-счетной палате Николаевского муниципального района Хабаровского края, соответствующее требованиям закона № 6-ФЗ, это решение от 27 июня 2012 года № 66-376.

С начала 2012 года контрольно-счетной палатой предпринят ряд усилий с целью обеспечить возможность принятия от поселений полномочий в сфере внешнего муниципального финансового контроля.

Учитывая две основные проблемы большинства поселений - хроническую недостаточность собственной доходной базы и практически такую же недостаточность квалифицированных кадров в органах местного самоуправления - создать полноценные органы внешнего муниципального контроля в подавляющем большинстве поселений края невозможно. Логичным выходом из сложившейся ситуации является выполнение полномочий поселений органами местного самоуправления муниципального района.

Согласно статье 15 закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема указанных в настоящей части межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

При этом следует отметить, что из 14 поселений района 12 являются дотационными, и при заключении соглашений с муниципальным районом о передаче ему части полномочий (в области финансов, ЖКХ, градостроительства, культуры) оплачивают их исполнение путём предоставления межбюджетных трансфертов районному бюджету за счёт аналогичных межбюджетных трансфертов, получаемых на эти цели из районного бюджета. Т.е. средства, получаемые районом от поселений на выполнение полномочий, сначала выделяются этим поселениям из районного бюджета в виде прочих трансфертов, а потом в него возвращаются по соглашениям.

Самостоятельно, за счёт собственных доходов, оплачивают исполнение переданных полномочий только городское поселение «Рабочий посёлок Многовершинный» и городское поселение «Город Николаевск-на-Амуре».

Нужно учитывать, что для обеспечения работы аппарата контрольно-счетной палаты необходимы ассигнования, утверждённые на эти цели в районном бюджете, в том числе поступающие за счёт межбюджетных трансфертов на выполнение полномочий согласно заключённым соглашениям.

Для включения в проект бюджета составляются предварительные расчёты. Эти расчёты направляются в финансовое управление администрации района, где они тщательно проверяются. Основанием для утверждения ассигнований на оплату труда является утверждённое штатное расписание, которое невозможно составить без документа, регламентирующего порядок оплаты труда. Для муниципальных служащих такое положение утверждается решением Собрания депутатов муниципального района. По состоянию на 31 октября 2012 года такое положение было утверждено в отношении оплаты труда председателя контрольно-счетной палаты, проект положения об оплате труда инспекторов был направлен для согласования в финансовое управление администрации района и обратно в контрольно-счетную палату не вернулся. Т.к. сложившаяся в администрации района практика документооборота не предполагает регистрацию проекта в каждом структурном подразделении, которое его согласовывает, доказать факт направления этого проекта на согласование в финансовое управление невозможно. Соответственно, расчёты на дополнительные штатные единицы были бы необоснованными и не подлежали бы даже предварительному рассмотрению.

Согласно действовавшему Положению о бюджетном процессе в муниципальном районе и положениям статьи 184.2. действовавшей редакции Бюджетного кодекса РФ, одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган представляются в том числе «предложенные законодательными (представительными) органами, органами судебной системы, органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными законодательными (представительными) органами, проекты бюджетных смет указанных органов, представляемые в случае возникновения разногласий с финансовым органом в отношении указанных бюджетных смет», мною 31 октября 2012 года направлено письмо главе района (№ 1-11/42, ксерокопия письма, а также первой страницы с резолюцией главы района прилагается). В этом письме обосновывалась необходимость принятия от поселений полномочий по внешнему муниципальному финансовому контролю, а также приводились расчёты штатной численности аппарата контрольно-счетной палаты с учётом принятия этих полномочий.

Расчёты проводились с учётом методики расчета штатной численности сотрудников контрольно-счетного органа муниципального образования, одобренной Президиумом Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации (эта методика была размещена на официальном сайте АКСОР).

Отдельно указывалось, что при расчёте штатной численности не предусматривалось принимать полномочия от городского поселения «Город Николаевск-на-Амуре» и указывались существовавшие тогда причины. Всего для обеспечения полномочий поселений минимально необходимо было 2 ставки инспекторов контрольно-счетной палаты района.

На первом листе письма имеется резолюция главы района о согласовании 2 единиц инспекторов и включении расходов на их содержание в районный бюджет на 2013 год. При этом указанными двумя ставками инспекторов можно не только обеспечить полномочия по экспертизе проектов бюджетов поселений, а также внешней проверке отчётов об их исполнении (эта работа имеет чётко установленные Бюджетным кодексом временные рамки, очень сжатые) но и контрольные функции в отношении средств районного бюджета и муниципального имущества, а также в отношении средств районного бюджета, выделяемых бюджетам поселений в виде межбюджетных трансфертов, по итогу 2012 года эта сумма составляла 82,6 млн. рублей, по итогу 2013 года 167,9 млн. рублей и контроль за этими средствами - полномочия именно контрольно-счётной палаты района.

Менее чем через месяц, при рассмотрении проекта районного бюджета на заседании постоянной комиссии Собрания депутатов по бюджету и финансовому регулированию (протокол от 21 ноября 2012 года № 64), было получено письмо, также за подписью главы района, от 21 ноября 2012 года № 1.1-29/3438 «О создании муниципального контрольно-счетного органа», где предлагалось объединить внешний и внутренний контроль и работать этот орган должен по единому плану, на основании требований по проведению контрольных мероприятий, утверждённых Правительством края и постановлением главы района. Состав такого органа предлагался следующий: одна штатная единица контрольно-счетной палаты; две штатные единицы контролеров-ревизоров финансового управления администрации района (в т.ч. 1 единица по переданным полномочиям из поселений).

Такое предложение является грубейшим нарушением Бюджетного кодекса РФ, смешение внешнего (парламентского на уровне Федерации и ей субъектов, представительных органов на уровне местного самоуправления) и внутреннего (внутри системы исполнительной власти) при руководстве исполнительной власти является недопустимым, т.к. предлагается проводить внешний контроль за деятельностью исполнительно-распорядительного органа при его непосредственном участии и руководстве процессом вышестоящими органами исполнительной власти. Это противоречит сущности внешнего финансового контроля.

Ссылки в данной ситуации на статью 34 Бюджетного кодекса РФ являются не только необоснованными, но и определённой мере лукавством. Однако для реализации этого плана представители администрации района предлагали даже внести изменения в Устав района, не смотря на то, что такие изменения в принципе не соответствуют положениям закона № 6-ФЗ.

Также было замечено, что глава района не возражает оставить всё, как есть, т.е. контрольно-счетную палату в составе одной штатной единицы председателя.

Депутатами и представителями администрации был высказан ряд предложений, в разной степени противоречащих закону № 6-ФЗ. По итогам обсуждения было принято предложение председателя контрольно-счетной палаты письменно обратиться в Контрольно-счетную палату края за разъяснениями по поводу предложений администрации района. Такое письмо было направлено 21 ноября 2012 года за № 1-09/47.

В ответе Контрольно-счетной палаты края от 04 декабря 2012 года № 1219 чётко и недвусмысленно, со ссылками на статьи Бюджетного кодекса РФ разъясняется, что смешение внешнего и внутреннего финансового контроля, т.е. существование каких либо органов, наделённых полномочиями финансового контроля, не установленных Бюджетным кодексом РФ, не предусмотрено. Письмо получено 12 декабря 2012 года, районный бюджет на 2013 год к этому времени был сформирован и вынесен на публичные слушания, возможность создания аппарата контрольно-счетной палаты с начала 2013 года была упущена.

Усилия контрольно-счетной палаты по формированию аппарата были продолжены в 2013 году. На совместном заседании постоянных комиссий по бюджету и финансовому регулированию, по социально-экономическому развитию и местному самоуправлению 26 марта 2013 года (протокол № 68/48, ксерокопия прилагается) рассмотрены и на заседании Собрания депутатов 29 апреля 2013 года внесены изменения в реестр должностей муниципальной службы контрольно-счетной палаты района, включена должность инспектора контрольно-счетной палаты Николаевского муниципального района (решение от 29 апреля 2013 года №м 84-437, ксерокопия прилагается). Также утверждены структура и предельная штатная численность контрольно-счетной палаты (решение от 29 апреля 2013 года № 84-436, ксерокопия прилагается). Согласно решению № 84-436 в структуре контрольно-счетной палаты предусматривалась одна должность председателя и одна должность инспектора. В текстовой части решения оговаривалось, что должность вводится с учётом принимаемых полномочий поселений, что явилось вынужденным компромиссом.

Далее ею был подготовлен следующий проект решения Собрания депутатов - положение об оплате труда инспектора. В ходе согласования этого проекта с юридической службой администрации района выяснилось несоответствие положения о контрольно-счетной палате района действующему трудовому законодательству в части функций и полномочий нанимателя (работодателя) в отношении инспектора.

Председатель контрольно-счетной палаты согласно положениям закона № 6-ФЗ и муниципальным правовым актам назначается на должность Собранием депутатов, о чём принимается соответствующее решение, на определённый срок, и трудовой договор с ним по поручению Собрания (органа, назначившего на должность) заключает его руководитель, т.е. председатель Собрания.

Инспектор контрольно-счетной палаты является муниципальным служащим и принимается в штат отдельного органа местного самоуправления - контрольно-счетной палаты. Соответственно, трудовой договор с ним должен заключать председатель контрольно-счетной палаты, а не председатель Собрания депутатов, который руководит другим органом местного самоуправления.

По итогам отчёта председателя контрольно-счетной палаты перед депутатами на совместном заседании постоянных комиссий по бюджету и финансовому регулированию, по социально-экономическому развитию и местному самоуправлению 21 ноября 2013 года (протокол № 4/3) депутаты высказались в том числе о необходимости ускорения сроков принятия инспектора.

По совместному выводу контрольно-счетной палаты, Собрания депутатов и юридической службы администрации района подготовлено и принято Собранием депутатов решение (от 12 декабря 2013 года № 7-48) о наделении контрольно-счетной палаты правами юридического лица. Также были внесены соответствующие изменения в положение о контрольно-счетной палате (решение Собрания депутатов от 12 декабря 2013 года № 7-49).

На основании указанных документов контрольно-счетная палата Николаевского муниципального района в начале 2014 года зарегистрирована в установленном порядке в качестве юридического лица.

Также на основании указанных решений подготовлено и принято Собранием депутатов положение о порядке проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы должности инспектора контрольно-счетной палаты Николаевского муниципального района Хабаровского края (решение от 21 января 2014 года № 9-61).

Следующим шагом должно стать утверждение положения об оплате труда инспектора, которое позволит:1) Рассчитать сумму средств, необходимых на его содержание, в том числе для определения сумм межбюджетных трансфертов из бюджетов поселений, которые (суммы) необходимо включить в соглашения о передаче полномочий, как это установлено статьями 86 и 142.5 Бюджетного кодекса РФ и уточнить в необходимых объёмах районный бюджет и бюджеты поселений ; 2) Объявить конкурс на замещение должности инспектора, т.к. совместно с условиями конкурса публикуется проект трудового договора, в котором оговаривается оплата труда по вакантной должности.

Проведя эти мероприятия одновременно, можно будет не гипотетически, а по факту принять на работу инспектора и начать работу с поселениями по принятию от них полномочий по внешнему муниципальному финансовому контролю.

Отсутствие решения Собрания депутатов, регламентирующего оплату труда инспектора контрольно-счетной палаты, отмечено в отчёте председателя контрольно-счетной палаты о деятельности контрольно-счётной палаты Николаевского муниципального района за 2013 год. Отчёт утверждён решением Собрания депутатов от 28 апреля 2014 года № 14-94.

Суд, выслушав стороны, исследовав материалы дела, приходит к выводу о том, что исковые требования Николаевского-на-Амуре городского прокурора подлежат частичному удовлетворению.

Федеральный закон Российской Федерации 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее - Федеральный закон № 6-ФЗ), а также Федеральный закон Российской Федерации от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-Ф3) являются нормативными актами прямого действия. Они направлены на совершенствование правовых основ внешнего государственного и муниципального финансового контроля, повышение эффективности и результативности деятельности контрольно-счетных органов и обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Согласно статье 15 Бюджетного кодекса Российской Федерации каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет.

Статьёй 31 Бюджетного кодекса РФ Установлен принцип самостоятельности бюджетов, который означает, в том числе право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс. Порядок формирования бюджета, его утверждения, внесения в него изменений, исполнения, составления и утверждения отчёта об его исполнении устанавливается положением о бюджетном процессе в муниципальном образовании. Это положение утверждается решением представительного органа муниципального образования.

Статьёй 153 Бюджетного кодекса РФ (в редакции, действовавшей до 23 июля 2013 года) установлены бюджетные полномочия законодательных (представительных) органов, где указано, что «Законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов, осуществляют другие полномочия в соответствии с настоящим Кодексом и иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации».

Федеральным законом № 252-ФЗ от 23 июля 2013 года в Бюджетный кодекс РФ внесены существенные изменения в части государственного (муниципального) финансового контроля.

Статьей 265 пунктом 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Статьей 3 частями 2, 11 Федерального закона № 131 -ФЗ установлено, что контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования.

Согласно новой редакции статьи 153 «Законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и отчеты об их исполнении, осуществляют контроль в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения соответствующих бюджетов на своих заседаниях, заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, в ходе проводимых законодательными (представительными) органами слушаний и в связи с депутатскими запросами, формируют и определяют правовой статус органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, осуществляют другие полномочия в соответствии с настоящим Кодексом, Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 77-ФЗ "О парламентском контроле", Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации", Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований».

Статьёй 264.4. Бюджетного кодекса РФ установлено, что: 1) Годовой отчет об исполнении бюджета до его рассмотрения в законодательном (представительном) органе подлежит внешней проверке, которая включает внешнюю проверку бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и подготовку заключения на годовой отчет об исполнении бюджета. 2) По обращению представительного органа поселения внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета поселения может осуществляться контрольно-счетным органом муниципального района или контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации.

Таким образом в судебном заседании установлено, что по состоянию на дату рассмотрения иска прокурора в суде, по Николаевскому муниципальному району Хабаровского края ни в одном сельском поселении не создан орган внешнего муниципального финансового контроля.

Из содержания указанных выше положений правовых норм следует, что для органа местного самоуправления законодатель установил обязанность осуществлять в установленном законом порядке внешний муниципальный финансовый контроль в формах, установленных Федеральным законом № 6-ФЗ.

Для реализации указанных требований закона, учитывая отсутствие соответствующей материальной базы для создания собственных органов финансового контроля, подготовленного кадрового потенциала и трудоемкость полномочий, представительный орган сельского поселения вправе заключить соглашение с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета поселения в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Указанные соглашения, согласно статье 15 Федерального закона № 131-ФЗ должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема указанных межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

На дату рассмотрения иска прокурора в суде и на дату обращения глав сельских поселений к председателю Собрания депутатов Николаевского муниципального района ни одно поселение не передало полномочия Контрольно-счетной палате Николаевского муниципального района по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля поселений, не заключило соглашение с Контрольно-счетной палатой Николаевского района, в связи с чем, не было разработано финансовыми органами Николаевского муниципального района Положение, устанавливающее основания и порядок определения ежегодного объема межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления Контрольно-счетной палатой района передаваемых муниципальными образованиями полномочий.

Обращение глав поселений района поступило на имя председателя Собрания депутатов за рамками сроков предоставления заявки, предоставления документов на проведение внешнего финансового контроля.

В связи со спецификой бюджетного законодательства и организационных вопросов, связанным с исполнением бюджетного законодательства, дефицитом бюджета Николаевского муниципального района до настоящего времени не укомплектован штат Контрольно-счетной палаты района.

Контрольно-счетной палате Николаевского муниципального района Хабаровского края, в единственном лице - председателя Радько Е.А., с учетом нарушения главами сельских поселений предусмотренных законами сроков, физически не возможно провести внешнюю финансовую проверку бюджета района и муниципальных образований района.

Из представленных суду Собранием депутатов Николаевского муниципального района и Контрольно-счетной палаты Николаевского муниципального района документов, и пояснения их представителей следует, что определенная работа по обеспечению работы Контрольно-счетной палаты Николаевского муниципального района по организации внешнего финансового контроля проводилась, что с учетом специфики организационных вопросов во исполнение исполнения бюджетного законодательства и дефицита бюджета Николаевского муниципального района, нельзя признать незаконным бездействием, в связи с чем исковые требования прокурора в части признания незаконным бездействие Собрания совета депутатов Николаевского муниципального района Хабаровского края, выраженное в непринятии мер по организации законодательно возложенных функций по проведению внешнего контроля исполнения бюджета, удовлетворению не подлежат.

Учитывая, что председателем Собрания депутатов Николаевского муниципального района Хлупиной О.В. на поступившие запросы глав представительных органов местного самоуправления Константиновского сельского поселения, Красносельского сельского поселения, городского поселения «Рабочий поселок Многовершинный» фактически ответ не был дан, а главам поселений был перенаправлен ответ, данный председателем контрольно-счетной палаты в адрес Совета депутатов Николаевского муниципального района на его обращение, ответ не был исполнен в надлежащей форме, в которой ответ должен быть обоснован с позиции председателя Собрания депутатов Николаевского муниципального района а не с позиции председателя Контрольно-счетной палаты, суд признает ответ данный председателем Собрания депутатов Николаевского муниципального района главам представительных органов местного самоуправления Константиновского сельского поселения, Красносельского сельского поселения, городского поселения «Рабочий поселок Многовершинный» не основанным на законе.

С учетом того, что на момент рассмотрения иска прокурора в суде штат Контрольно-счетной палаты Николаевского муниципального района не укомплектован, работа палаты осуществляется на ненадлежащем уровне, в связи с чем, бюджеты всех сельских поселений Николаевского муниципального района остаются вне поля внешнего финансового контроля, требования прокурора в части возложения обязанности на Собрание депутатов Николаевского муниципального района Хабаровского края и председателя Контрольно-счетной палаты Николаевского муниципального района Хабаровского края обеспечить надлежащее функционирование Контрольно-счетной палаты Николаевского района в соответствии с требованиями федерального законодательства и требованиями муниципальных правовых актов в срок до 01.01.2015г. подлежат удовлетворению.

Руководствуясь ст.ст. 194-198 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Исковые требования Николаевского-на-Амуре городского прокурора в интересах неопределенного круга лиц к Собранию депутатов Николаевского муниципального района Хабаровского края и Контрольно-счетной палате Николаевского муниципального района Хабаровского края удовлетворить частично.

Признать ответ председателя Собрания депутатов Николаевского муниципального района Хабаровского края от 22.04.2014г. главам представительных органов местного самоуправления Константиновского сельского поселения, Красносельского сельского поселения, городского поселения «Рабочий поселок Многовершинный» не основанным на законе.

Обязать Собрание депутатов Николаевского муниципального района Хабаровского края и Контрольно-счетную палату Николаевского муниципального района Хабаровского края обеспечить надлежащее функционирование Контрольно-счетной палаты Николаевского района в соответствии с требованиями федерального законодательства и требованиями муниципальных правовых актов в срок до 01.01.2015г..

В остальной части иска отказать за необоснованностью.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Хабаровский краевой суд через Николаевский-на-Амуре городской суд в течение месяца со дня составления в мотивированном виде.

В мотивированном виде решение составлено 03 сентября 2014года.

Судья Н.Ф. Квашин